雙向突破：未來15年中國城市化趨勢

[摘要] 中國未來15年的城市化將呈現“中間平穩、雙向突破”的基本格局和趨勢，即中等規模的城市基本保持平穩發展，戰略突破將發生在城市化的兩端，即大城市和小城鎮兩個方向上。經濟的力量將繼續推進大城市的強勁發展，而國家政策導向將全力扶持大量小城鎮的成長。

[關鍵詞] 城市化 戰略趨勢 雙向突破

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0024-04

[作者簡介] 宋?。?955 — ），河北萬全人，綜合開發研究院（中國 . 深圳）旅游與地產研究中心主任，研究員，研究方向：城市戰略、旅游地產。

一、中國城市化的“雙向突破”

及其時代背景

回顧中國過去35年來的城市化發展歷程，可以發現，政策導向與市場動力之間存在明顯偏離態勢。城市化的主要政策導向是：嚴格控制大城市，合理布局中等城市，積極發展小城市。然而從城市化的實際發展情況看，恰恰與政策導向相反，35年間，大城市在全國700余個城市中發展最快，目前300萬總人口以上的城市達到180個，500萬以上的城市88個，800萬以上的城市30個，1000萬以上的城市13個。這些大城市不但其人口占全國城市人口的60%以上，而且創造的GDP超過70%，成為中國經濟和社會的中流砥柱。

以地級市和縣級市為主的中等城市也獲得較快發展，50萬總人口以上、300萬總人口以下的中等城市142個，其人口占到全國城市人口20%以上，與大城市的發展難以相比，但其大多居于中國經濟由強到弱的過渡地帶，起著非常重要的紐帶作用。

50萬總人口以下的小城市和數千個小城鎮在過去35年中發展不太理想，其城市人口僅占全國城市人口的不到20%，作為中國城市化的神經末梢地帶，這些小城市和小城鎮托舉著廣大的農村地區，多數受到相對落后的農村經濟的拖累，長期得不到大中城市那樣較快的發展。

中國城市的發展受行政資源的影響非常明顯。行政權力越大的城市，人口、財政、投資、教育、醫療、重點產業等經濟社會要素資源和公共資源就越集中，因此35年來，更多的農村人口涌向大城市，追求更佳的城市就業機會和公共服務。中小城市和小城鎮由于人口、資金和產業集中度不夠，其發展水平與大城市形成越來越大的差距。發展越差，農村人口就越不愿意到中小城市和小城鎮，這就是中國既往城市化過程中出現的“馬太效應”。

由于特殊的戶籍制度及福利制度，進入大城市的農村人口多數是以暫住人口或流動人口形式存在，他們享受不到戶籍人口那樣的福利待遇和各種城市權利，就是說，他們僅僅完成了空間的遷徙和就業方式的變化，并沒有完成身份和法律地位的轉化，他們的國家認定身份仍然是農民，只不過變成了“農民工”，這就造成了“表象城市化”問題。據估算，在列入統計的55%的城市化率中間，大約有20%左右屬于“表象城市化”，這部分人口總數大約有2.5億人。這2.5億人需要在未來繼續完成城市化，加上未來15年間由農村人口新增進入城市的大約2億人（占全國人口總數的15%左右），一共是4.5億農業人口需要在15年間不同程度地完成城市化。

黨的十八大明確提出要積極推進以人為本的新型城鎮化，這是中國城市化的全新戰略?！靶滦统擎偦敝傅氖遣煌谶^去35年來農村人口大規模急速涌入大城市、造成大中小城市發展極不均衡的傳統城市化發展格局，要真正實現大中小城市及小城鎮發展的均衡化；“以人為本”指的是要在政策引導下，高效解決進城農民的戶口、就業、住房以及其他城市福利待遇問題，讓城市化真正成為每一個新市民借以改變命運和提高生活水平的重大社會基礎工程。

我認為，中國未來15年的城市化將呈現“中間平穩、雙向突破”的基本格局和趨勢，即中等規模的城市基本保持平穩發展，戰略突破將發生在城市化的兩端，即大城市和小城鎮兩個方向上。經濟的力量將繼續推進大城市的強勁發展，而國家政策導向將全力扶持大量小城鎮的成長。

二、市場力量推進大城市邁向高端城市化

過去35年間中國大城市得到高速發展，客觀上助推了城市結構的不均衡現象，未來15年，在國家大力推進新型城鎮化過程中，按照城市經濟發展的規律，大城市仍然是城市化的重要一極，從人口集聚看，大城市仍將吸引一部分中小城市人口和農村人口進入，但人口增幅將放慢，在一些大城市，人口機械增長可能呈現停頓和微幅負增長狀態，一部分已經進入大城市的農民將撤離，但這并不意味著城市化終結。大城市將主要表現為向高端城市化邁進。

高端城市化首先表現為，大城市在國際化參照系影響下，在城市化走向成熟過程中，其總人口規模仍將有所擴張，以達到其對外輻射和影響的基本人口量。最大城市的總人口規模將達到3000萬人左右，這是目前國際最大城市的人口數量現實，一線城市北京、上海、深圳的人口總量均有可能沖擊3000萬。達到這個人口總量之后，在國家對大城市人口、建設用地等重要指標嚴控之下，在城市經濟規律作用之下，大城市的人口總量將呈現穩定趨勢。

其次，在大城市產業轉型和城市升級的基礎上，其人口結構發生明顯變化，高素質人口比例大幅提升。大城市未來的基本走向是，城市土地和人工成本上升，低端產業向外轉移，高端制造業和服務業大量增加，所需較高層次的人口比例上升。

再次，大城市的人口密度和人口活躍度進一步加大。一方面，由于人口增長和主城空間的約束，每平方公里內的常住人口密度將繼續提升；另一方面，由于大城市對外輻射和影響力得到明顯增強，前來大城市進行商務、公務、旅游、探親等活動的流動人口也大量增加，從而加大了大城市的人口活躍度。所謂大城市的快節奏現象，主要是因為人口密度大和人口活躍度高而導致的。

第四，大城市的開放度和國際化達到較高水平，不斷與國際城市拉近距離。以往中國的大城市，無論在經濟發展還是在城市面貌方面，無論在城市管理還是在精神價值方面，都與國際上一些發達的大城市之間存在較大差距。未來大城市的成長，更主要的表現就是國際化，把國際上一些成熟的大城市內在和外在的標識體系傳導進來，推進中國大城市的現代化發展，包括法制化城市和智慧型城市的建設。

第五，大城市居民的綜合素質得到大幅提高。居民是城市的主體，城市能否邁向高端化，最終看市民的綜合素質是否全面提高。這就需要大城市的居民人口有一個沉淀的過程，逐步由變動不居的外來人口居多的現象發展為常住人口居多的現象，常住人口更多地是一個城市的穩定因素，他們構成對一個城市的內在認同，從法理和精神價值上更加維護城市的利益和形象。在此基礎上將形成大城市居民的綜合素質特征，即城市主體意識、城市主人翁意識、法治精神、適中的言行舉止、開放包容的心態、得體的生活方式等等。

總之，在市場化驅動下，大城市始終是人類不斷追求的生存方式和生活方式，在中國這樣仍然在大規模推進城市化的國家，必然表現為人口繼續尋求進入大城市。但是，大城市的門檻越來越高，真正能夠進入的人必須具備相應的素質，同時，已經進入大城市的流動人口如果不能順應大城市發展的要求，有效提升自身的綜合素質，就可能最后被迫離開大城市。這就是我所強調的中國大城市未來15年間將發生的特殊的城市化：高端城市化。

三、國家政策強力扶持

小城鎮開創新型城鎮化

以三四線城市為主體的中等城市本來應該在大城市高端城市化的激勵下，加快發展步伐，然而，近年來這些城市出現一個嚴峻的情況：住房發展過猛，沉淀了數十億平方米的建成和在建住房，按照近年來中國城市住房銷售速度，三四線城市的現售預售住房總量去化時間平均大約在5年以上，形成去庫存的艱巨任務，這勢必拖累三四線城市的正常發展。國家已經提出了“農民工市民化”的城市戰略和策略，未來若干年，三四線城市的農民工有望得到政策的鼓勵，加快市民化的步伐，其中重要的一條就是得到政策補貼、扶持購買住房，由此加快化解三四線城市的樓市高庫存困局。基于這種情況，我把以解困為重點的中等城市未來15年城市化的發展模式確定為穩健式發展。

我們已經明顯地感到，當前國家已經把未來新型城鎮化的重心放在小城鎮上面了。最近，國家提出在全國遴選并創建1000個特色小鎮，作為新型城鎮化的試點，這是以文旅及其他特色產業推進農村城市化的重大舉措，更大的動作還在后面，未來15年中間，中國必將有成千上萬個新型小城鎮如雨后春筍般成長起來，成為中國后半程城市化的重要發展模式。

為什么要把未來城市化的重心放在小城鎮上？一是過去30多年的城市化發展中，小城鎮欠賬太多，急需補課；二是小城鎮大多位于農村地區，屬于鄉頭城尾，對于接納農村人口具有一體化優勢；三是發展小城鎮可以吸引大量后續進城的農民，避免對大城市造成移民沖擊；四是只要政策到位，相比大中城市，小城鎮解決農村人口落戶的壓力較輕；五是發展小城鎮可以為城市資本提供重要的長期穩健的發展平臺；六是特色濃郁的小城鎮還為城市市民提供了具有吸引力的休閑度假基地。

與大城市的市場主力推動不一樣，小城鎮的發展必須得到國家政策的強力扶持?？梢哉f，小城鎮的發展，政策是第一推動力。國家政策如何高效推進小城鎮的建設？我認為必須從如下七個方面明確推進落實。

其一，必須從新型城鎮化的國家戰略出發，全面制定小城鎮發展規劃。從全國看，如果讓小城鎮擔當未來城鎮化的基礎任務，就需要發展1萬個小城鎮，假定每個小城鎮容納2～3萬人口，1萬個小城鎮就可以接納2億至3億農民，基本上把后15年將要進城的農民大部分截留了。國家要為這1萬個新型小城鎮的投資開發和未來成長提出極具前瞻性的總體規劃，包括小城鎮的經濟社會地位、發展目標、主題確定、產業結構、投融資開發模式、成長運行機制、綜合效益等等。

其二，必須先行啟動小城鎮開發試點。如此重大的國家戰略和移民工程，不可能重蹈過去傳統、自發的城市化的老路，特別是需要財政巨量資金扶持的未來小城鎮建設，必須經試點培育經驗后再大規模推開。國家近期推出1000個特色小鎮開發試點，可以看作是邁出了小城鎮建設試點的步伐。當然，這1000個特色小鎮試點和一般意義上的建制鎮還不完全一樣，所以，關于試點工作，還有必要在新型城鎮化的戰略指導下繼續推進。

其三，必須制定由各級財政分級扶持小城鎮建設的操作性政策。為了確保小城鎮建成后真正成為未來15年中國新型城鎮化的基礎平臺，就必須切實做到政策傾斜，其中最重要的政策就是財政扶持政策。中央財政要率先落實，根據全國小城鎮發展的具體情況，進行財政分類扶持，并在財政使用上建立專門的監管系統，保證財政資金真正落實到位。各地也需要在國家財政投放過程中，跟進投放適度的地方財政資金扶持小城鎮建設。

其四，必須合理、積極地引導并建立全社會投融資計劃和模式。小城鎮建設所需資金巨大，不是各級財政能夠單獨承擔的，必須引導社會資金高效進入。應該積極推進目前正在興起的PPP模式，公私合作投資運作，財政資金引導，社會資金主導。

其五，必須無障礙落實農民在小城鎮的落戶政策。中國目前仍然是二元戶籍人口管理模式，即戶籍管理分城市戶口和農村戶口，因此，農民入城還需過“戶籍關”。過去農民到大城市打工，很難在當地落戶。未來小城鎮鼓勵農民進入，首先表現在落實戶口問題。要制定寬松的落戶政策，夯實以人為本的政策基礎。

其六，必須認真落實入鎮農民的住房問題。為了避免在小城鎮出現目前三四線城市存在的住房庫存量大的問題，未來小城鎮開發必須嚴格控制住房投資，但也要做深入的市場研究，為未來可能進入小城鎮的周邊農民提供基本住房保障。

其七，必須快速跟進落實各項配套福利政策。比如，新鎮民的就業培訓問題、兒童少年的就學問題、老年人的養老待遇問題，等等。通過一系列配套福利政策的有效推進，真正體現以人為本的新型城鎮化大方向。

需要特別強調的是，新型小城鎮不是國家福利機制下的一個進城農民安置平臺，而是一個新型產業化支撐下的創新型城市化平臺。對進城農民來說，最重要的還是就業，畢竟離開了熟悉的農村和賴以生存的農業，他們必須盡快在小城鎮里找到合適的工作，形成謀生養家的基本能力。如果小城鎮不能給他們提供有效可行的就業機會，他們將再次出發，前往大城市尋找機會。這樣，傳統的城市化模式又大行其道了。

總之，中國未來15年的新型城鎮化，不會像過去那樣，只是在大中城市實現突破，而是一定會出現在城市的兩個端點，即大城市和小城鎮。前者主要依靠市場力量推動發展，后者一定要依靠國家強有力的政策保護和扶持，引導社會資本大規模進入。從某種意義上說，未來的新型城鎮化，如果國家及各級政府真正扶持到位，完全有可能出現小城鎮發展的“國家風口”現象，大量社會資本跟隨政府投資長驅直入，在全國形成一個長達十幾二十年、極為波瀾壯闊的小城鎮建設高峰期，并為平衡全國大中小城市布局，為全國人口、產業、資金的合理流動做出實質性貢獻。