京津冀協(xié)同背景下的北京治理

[摘要] 在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，北京治理面臨戰(zhàn)略定位與治理模式選擇、協(xié)同發(fā)展與地方利益博弈、治理分權與協(xié)同分權、區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化、多中心與政府治理能力匹配、城市功能轉換與治理體制機制創(chuàng)新六大關鍵性問題。在剖析關鍵性問題的基礎上，本文預判北京治理趨勢，提出優(yōu)化行政區(qū)劃設置、構建具有中國特色的北京治理模式、調(diào)整部分政府機構職能等政策建議。

[關鍵詞] 北京治理 治理體系 京津冀協(xié)同發(fā)展 利益主體

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0028-05

[基金項目] 中共中央編譯局國家高端智庫定向認領項目（項目審批號：16RL05）。

[作者簡介] 韋文英（1966 — ），壯族，廣西貴港人，中共中央編譯局中國現(xiàn)實問題研究中心，副研究員，博士，區(qū)域經(jīng)濟與區(qū)域治理；孫莉（1979 — ），女，山西太原人，北京社會科學院經(jīng)濟研究所，助理研究員，博士，區(qū)域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟。

實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，是京津冀三地的人口格局、生產(chǎn)力布局、公共資源和社會階層等方面的空間結構，進行重大而深刻的整合和再布局過程，也是京津冀區(qū)域協(xié)同治理機制和城市治理體制進行深刻轉型和全面再造的過程。實施京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略，對京津冀區(qū)域協(xié)作治理和城市治理既是重大機遇，更是一系列難度不小的考驗和挑戰(zhàn)。

實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重點目標任務就是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”，優(yōu)化首都核心功能。并在此基礎上，通過強化京津雙城聯(lián)動，對京津冀三地交通沿線節(jié)點城市的改造和建設，打造現(xiàn)代化新型首都圈，建設以首都為核心的世界級城市群。在此背景下，北京的城市治理將面臨一系列新問題、新挑戰(zhàn)和新課題。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入推進，北京的治理模式、治理主體結構、治理方式和治理體制等都將發(fā)生系統(tǒng)性的深刻變革。

一、北京治理中的關鍵性問題

1. 戰(zhàn)略定位與治理模式選擇問題

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對北京的定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，這決定了北京未來的治理模式選擇和治理體系建設，必須適應城市定位的新變化和新要求，才能實現(xiàn)北京的善治。北京治理的重心必須從過去強調(diào)經(jīng)濟建設和硬件發(fā)展，轉移到強調(diào)社會、文化、環(huán)境等并重，構建一種政治、文化、社會、經(jīng)濟、環(huán)境良性互動的新秩序。在這樣情勢下，創(chuàng)新北京治理體系、轉變北京治理模式已勢在必行。新的治理體系和模式更多的是強調(diào)適應首善之區(qū)建設和現(xiàn)代化大都市區(qū)發(fā)展要求的“政治社會穩(wěn)定、開放包容、引領示范和創(chuàng)新驅動”理念和局面。

2. 協(xié)同發(fā)展與地方利益博弈問題

京津冀協(xié)同發(fā)展不可避免地在宏觀、中觀、微觀三個層面存在長期利益博弈關系。從宏觀層面來說，是北京、河北、天津三地以及三省市與中央政府有關部門的利益博弈，包括資源的合理分配、重大項目的生產(chǎn)力布局、區(qū)域性生態(tài)保護、社會公共資源的分配、政府間財政轉移支付等等。中觀層面的三地博弈是京津冀范圍內(nèi)各區(qū)縣以及省市一級利益主體之間的博弈。微觀層面上的博弈關系主要是經(jīng)濟經(jīng)營、居民、政府之間的利益博弈等。而區(qū)域協(xié)同發(fā)展中利益博弈的最大障礙，就是當前舊格局中的利益既得者的權益。

北京利益主體包括政府、企業(yè)、社會團體和居民等。京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是疏解北京非首都核心功能，是對現(xiàn)有利益格局的重大調(diào)整，必然會涉及政府、產(chǎn)權主體、經(jīng)營主體、就業(yè)人口等多方主體的利益，因此必然毫無例外地引發(fā)有明有暗的利益博弈問題。如果無法打破舊的利益格局，建立一種制度化的平衡機制，那么，京津冀協(xié)同發(fā)展就不能順利推進。

3. 治理分權與協(xié)同集權問題

北京治理在京津冀協(xié)同背景下是跨區(qū)域治理，此過程實際上是政府權力資源的再分配，關鍵在于有效處理好集權和分權的關系。國內(nèi)學者對跨界治理提出有中央政府主導模式、平衡區(qū)域協(xié)同模式和多元驅動網(wǎng)絡三種模式。

京津冀協(xié)同發(fā)展及北京疏解非首都功能是一個長期動態(tài)過程。根據(jù)每個階段的特征，北京采取相應的治理方式。在初期或者合作不足的前期，采取協(xié)同集權的方式，也就是中央政府主導的模式；在中期逐步采用治理分權方式，包括平行區(qū)域協(xié)調(diào)或多元驅動網(wǎng)絡模式。每一個階段一般需要5～8年的時間。如果治理手段與區(qū)域協(xié)同、疏解進程的階段性特征不匹配的話，就難以達到區(qū)域協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能預期目標。

4. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化問題

區(qū)域的利益相關者是區(qū)域治理的主體。區(qū)域問題涉及方方面面的利益，包括政府、企業(yè)和社會公眾等方面。在網(wǎng)絡時代，社會結構和社會力量不斷解構或重組，形成非正式的松散的社會組織——網(wǎng)絡族群?；ヂ?lián)網(wǎng)的隱匿性、便捷性使得各利益主體的身份變得模糊，政府的意志、資本的力量、各種社會勢力都在網(wǎng)絡上博弈，原有利益主體的利益更加復雜化。

京津冀協(xié)同發(fā)展是多元參與協(xié)同共治的治理模式，要突破市場和政府二元對立和單一主導模式，形成政府治理、市場治理、社會治理之間的規(guī)范化分工協(xié)作?，F(xiàn)代國家治理的一個重要特征就是通過“權力清單”制度，推進權力下放，不干預市場和社會自治能夠解決的領域。

京津冀的區(qū)域協(xié)同不僅僅是中央政府、三省市的利益平衡，而且也是政府與市場力量的平衡，還包括政府與社會公眾、市場與社會公眾之間的利益博弈以及各利益主體在網(wǎng)絡社會中的博弈。治理主體的多元化，意味著利益主體之間進行反復博弈，或沖突或一致，利益博弈復雜化。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個重要方面就是平衡各個利益主體之間的利益。只有通過建立制度化的利益平衡機制，才能推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。只有多元治理主體參與到北京或區(qū)域治理中，通過持續(xù)的互動、協(xié)商、合作對區(qū)域公共事務進行協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)區(qū)域治理的目標。

5. 多中心與政府治理能力匹配問題

北京治理包括實體空間治理和虛擬網(wǎng)絡空間治理。在京津冀協(xié)同發(fā)展的北京下，北京的空間結構從原來的單中心向多中心、網(wǎng)絡化轉變。2015年7月10日～11日，中共北京市委十一屆七次會議提出，下一步北京市將聚焦通州，深化方案論證，加快市行政副中心的規(guī)劃建設，2017年取得明顯成效。通州定位的調(diào)整將給北京市城市格局帶來一系列的變化，北京城市規(guī)劃中區(qū)縣定位也隨之調(diào)整。從體現(xiàn)政治職能的角度看，北京呈現(xiàn)出北京市行政主中心（國家政務區(qū)）、行政副中心（北京政務區(qū)）的“雙心結構”。東城區(qū)和西城區(qū)由原有承當國家政務和北京政務雙重職能，轉變?yōu)橐試艺諡橹?，北京政務的職能相對弱化，其定位會發(fā)生重大的調(diào)整。通州區(qū)過去是一個普通的行政區(qū)，但是隨著通州承擔北京主要的行政職能，未來成為北京的城市副中心。通州區(qū)的政府治理能力必須與新的定位相適應，不再單單是原有行政區(qū)治理能力，而是在一定程度上擴大到全市。從北京政治職能空間格局來說，國家政務與北京政務區(qū)域合一的單中心結構將會被打破，原有北京治理能力在空間上的分配將會進行相應的調(diào)整。同樣，在文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心職能方面，北京也將呈現(xiàn)多個“微中心”的格局。多中心、網(wǎng)絡化的格局對政府治理能力、權力資源結構的分配提出了更多的需求與挑戰(zhàn)。

與實體空間不同，網(wǎng)絡空間具有隱蔽性、互動性、去中心化的特征，呈現(xiàn)出扁平化網(wǎng)絡化的結構。在網(wǎng)絡社會中，只要有共同利益或者訴求，任何人和事件都可以形成一個圈層式網(wǎng)絡聯(lián)盟或網(wǎng)絡族群。網(wǎng)絡空間的中心就是由不同網(wǎng)絡圈層疊加構成。實體空間有清晰的邊界，而網(wǎng)絡空間邊界模糊，政府治理的難度將會更大。在疏解非首都功能的過程中，多發(fā)的各種社會矛盾沖突，可能在群體極化效應等因素的影響下，在互聯(lián)網(wǎng)上迅速引爆，從虛擬世界蔓延到現(xiàn)實社會，從而對現(xiàn)實的秩序和社會穩(wěn)定帶來沖擊，挑戰(zhàn)北京各級政府機構的治理能力。

6. 城市功能轉換與治理體制創(chuàng)新問題

首都城市功能從過去強調(diào)經(jīng)濟職能轉換為突出政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新功能，城市功能的轉換也需要匹配相應的治理體制。首都功能的轉換對各行政區(qū)的職能定位影響比較大。東西城成為中央政府區(qū)的所在地，區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟職能將弱化，北京市的行政職能將會剝離或者遷出，形成一個以中央政務為核心職能的功能區(qū)。通州成為北京市行政副中心。東西城、通州職能定位的變化，導致在權力資源方面的重構。同時，北京經(jīng)濟職能的弱化，將會對政府機構的設置產(chǎn)生一定的影響。原有傳統(tǒng)經(jīng)濟管理的職能部門，可能面臨著調(diào)整合并，政府將更多的資源投放于體現(xiàn)首都新定位的職能部門。維護政治、文化、社會秩序方面的職能部門，將會得到更多的資源。隨著職能定位、權力劃分、機構設置的變化，運行規(guī)則也隨之發(fā)生改變。在強調(diào)經(jīng)濟職能下的治理體制，已經(jīng)不能適應新的首都戰(zhàn)略定位，需要進行治理體制的創(chuàng)新。否則，原有的治理體制將會桎梏城市功能轉換，進而延緩首都新定位的實現(xiàn)。

二、趨勢預判

1. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展是治愈北京大城市病的良方，北京新治理模式的選擇將是需要付出一定代價的長期過程

從京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的視角，明確首都戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、調(diào)控產(chǎn)業(yè)人口，優(yōu)化空間布局，在區(qū)域層面合理分配資源、區(qū)域功能重組、創(chuàng)新體制機制是治愈北京大城市病的良方。北京治理是多種力量的平衡，是權力資源的再配置，是一個持續(xù)調(diào)整的互動過程。北京治理新模式的選擇與政治制度、經(jīng)濟體制、社會發(fā)展狀況以及城市發(fā)展階段有著密切的關系，應該運用區(qū)域治理的原理和思維，構建適合北京實際情況的治理機制，綜合運用各種治理模式。同時，根據(jù)具體任務和目標進行區(qū)別組合，搭建適宜、有效的治理結構。

從現(xiàn)階段來看，疏解非首都功能是北京治理的重要內(nèi)容之一。疏解非首都功能及人口是一個長期復雜的過程，“搬哪些、誰來搬、搬到哪、怎么搬”是疏解過程中必須解決的關鍵問題。疏解涉及到治理主體所代表的各種利益的相互交織，或一致或沖突，或聯(lián)合或對立，形成了復雜的利益結構網(wǎng)絡。各種利益的調(diào)節(jié)是一個動態(tài)的長期過程。非首都功能承接地的產(chǎn)業(yè)培育、疏解配套也是一個長期的過程，需要10年、20年甚至更長的時間。在此過程中，北京治理模式的形成需要付出一定的代價，可能會出現(xiàn)以下情況的某一種或多種情勢：北京局部地區(qū)的經(jīng)濟波動、原有產(chǎn)業(yè)和續(xù)接產(chǎn)業(yè)的錯位脫節(jié)、基礎設施改善放緩、公共產(chǎn)品供需不平衡、治理走上彎路、社會沖突頻繁和加劇等。

2. 在現(xiàn)有宏觀財稅體制下，關注北京地方利益仍將是北京在協(xié)同中不可也不能回避的關鍵問題

京津冀協(xié)同發(fā)展是一種區(qū)域治理，是區(qū)域利益相關者采取合作的方式共同解決涉及區(qū)域公共利益的事務。當三省市地方利益與京津冀區(qū)域利益保持一致，區(qū)域協(xié)調(diào)就相對容易實現(xiàn)。當區(qū)域利益與地方利益之間存在沖突或者對立，從理論上來說，地方利益應該讓渡于區(qū)域利益，形成區(qū)域整體利益最大化。但是從實踐角度來說，地方利益受損，也就意味著地方利益主體政府、企業(yè)、社會公眾和居民的利益受損。區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，北京市去“經(jīng)濟中心化”程度的把握必然是個難點：要搬多少企業(yè)？搬遷哪些經(jīng)濟體？同時，在對于經(jīng)濟實體搬遷的問題上，不同層級的政府會有不同的訴求，不同的社會組織、社會階層也有不一樣的認識和要求，由此形成疏解不滿情緒和阻力。代表北京地方利益的政府，在北京內(nèi)部系統(tǒng)要協(xié)調(diào)企業(yè)、社會公眾和居民的利益，使之形成動態(tài)平衡。否則，如果讓北京利益主體的利益一直處于受損狀態(tài)，利益主體被動或者不愿意支持區(qū)域協(xié)調(diào)，在一定程度上會成為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的障礙。

在我國分稅制的財政管理體制下，地方財權與事權相匹配。地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需要支出，本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展的支出。當北京地方利益與京津冀區(qū)域利益發(fā)生沖突時，北京政府不可能承擔超出地方事權的區(qū)域公共產(chǎn)品或服務，也沒有充足的地方財權去行使區(qū)域事權。因此，在現(xiàn)有宏觀財稅體制下，地方利益仍將是區(qū)域協(xié)同中不可也不能回避的關鍵問題。

3. 人大代表、政協(xié)委員和媒介的利益代言作用將逐漸式微，利益主體與政府直接互動頻率將不斷加強

我國當前信息溝通和傳達最典型的實現(xiàn)形式與渠道就是每年的人民代表大會、政治協(xié)商會和各種政府渠道的意見反饋等。而網(wǎng)絡空間最大的特性是國家行為體和非國家行為體力量的逆轉。也就是說，權力性影響力在網(wǎng)絡空間不再是主導了。網(wǎng)絡時代要求政府組織形態(tài)趨向扁平化，柔性化，政府行政組織與外部聯(lián)系的交往方式發(fā)生變革。實時共享、雙向或多向交流等信息技術，使得政府與利益主體之間的溝通、互動與合作不再受到時間和空間的限制，互動的頻率與時效性不斷增強。人代會、政治協(xié)商會等的信息媒介功能將轉換或創(chuàng)新，治理過程中存在的各種問題的預警機制、決策機制、資源配置與保障機制、新聞發(fā)布機制、控制處理機制、善后處理與評估機制都將得到及時的反饋與修正。

4. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展及疏解進程的前期和中期，集權不可避免也很必要

區(qū)域協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能、疏解人口是一個長期的過程，并且具有一定的規(guī)律性。疏解過程是疏解手段、時機、力度、程度相互配合、共同發(fā)生作用的過程。不同的發(fā)展階段，采取的治理的手段也有所不同。治理的手段包括市場、政府和法律三種方式。有些非首都功能是在市場的作用下形成的，例如區(qū)域性的專業(yè)批發(fā)市場；有些是行政力量形成的，例如教育和醫(yī)療。針對驅動力不同的非首都功能，應采取相應的手段進行疏解。

在疏解進程的前期和中期，疏解的動力不足，需要政府依靠行政力量發(fā)揮主導作用，并由強制性來保證高度的執(zhí)行性。需要政府依靠行政手段為主，市場手段為輔，采用協(xié)同集權的方式解決此類非首都功能的疏解。一方面，政府嚴格限制產(chǎn)業(yè)增量的準入關，2015年頒布了北京新增產(chǎn)業(yè)和限制產(chǎn)業(yè)目錄，制造業(yè)、新建和擴建區(qū)域性批發(fā)市場及物流倉儲設施，這些都是被限制的。另一方面，在疏解存量方面，充分利用行政、市場等多種手段，擠壓低端業(yè)態(tài)生存環(huán)境，撤并清退、集中整治推動非首都功能的的遷出。政府對疏解出的產(chǎn)業(yè)給予一定的政策支持和激勵。集權協(xié)同還表現(xiàn)在京津冀三地對于疏解產(chǎn)業(yè)承接地的交通設施、公共服務設施等的建設、以及產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培育方面。在疏解人口方面，政府采用整治地下空間、群租房專項整治、拆除違法建筑等行政手段。

在疏解的中后期，承接地的交通條件將得到改善，公共服務水平將得到提升，將形成一定氛圍的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。這個階段的疏解進程更多地依靠市場手段，承接地良好的條件吸引北京非首都功能的產(chǎn)業(yè)遷出或轉移。

5. 北京功能疏解或將使北京社會矛盾復雜化，甚至會被激化

疏解北京非首都核心功能，是對現(xiàn)有利益格局的重大調(diào)整，必然會涉及政府、產(chǎn)權主體、經(jīng)營主體、就業(yè)人口等多方主體利益，因此必然毫無例外地引發(fā)有明有暗的利益博弈問題。在法治社會背景下，城市病治理存在利益調(diào)整與社會穩(wěn)定之間的兩難選擇。

此外，隨著經(jīng)濟利益受損的居民不斷增加，其不滿情緒引發(fā)不滿的社會言論，而這些社會言論通過網(wǎng)絡放大傳播，容易形成經(jīng)濟利益受損的網(wǎng)絡族群，成為社會不穩(wěn)定的因素，進一步激化社會矛盾，引發(fā)公共危機。

6. 京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展背景下，北京的治理體制或會“浴火重生”

“政治中心”對北京治理體制的影響較大。隨著北京市行政副中心的建設和行政功能的逐步疏解，東西城功能高度重合，推動東西城行政區(qū)劃調(diào)整，強化中央政務服務功能，弱化中心城區(qū)經(jīng)濟功能，成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區(qū)。如果調(diào)整東西城的行政區(qū)劃，北京各層級政府的職能定位將會發(fā)生變化。政府職能在治理體制占有重要地位，是確定各級政府權力范圍和任務的基礎。與政府職能相適應的權力資源將重新配置。權力的配置包括沒有隸屬關系同級政府之間的配置；同一級政府內(nèi)部各部門之間的配置；政府和非政府治理主體之間的配置。從各級政府來看，東城區(qū)、西城區(qū)以及通州區(qū)的政府權力資源在一定程度上將會得到加強與優(yōu)化；從弱化北京經(jīng)濟職能來看，政府部門的經(jīng)濟管理部分的權力將會得到轉化，權力資源將會配置到體現(xiàn)首都戰(zhàn)略定位城市功能的其他部分；非政府治理主體的權力將會得到強化。機構設施是北京治理體制的載體。東西城行政合并之后，政府管理機構將會得到精簡；維持政治、文化等方面秩序的機構將會設施。從運行規(guī)則來看，治理主體的多元化促使通過協(xié)同、溝通、協(xié)商等方式進行治理。從職能定位、權力劃分、機構設施和運行規(guī)則四個要素看，在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，北京的治理體制將“浴火重生”。

三、對策研究

首先，優(yōu)化北京行政區(qū)劃設置。一是將東西城合并，形成新的國家政務區(qū)；二是根據(jù)綜合性首都發(fā)展的經(jīng)驗，建立國家行政文化新城，最大限度地縮減北京非首都核心功能；三是為彌補通州副中心與原有城區(qū)空間距離不足的缺憾，建議近期將河北的大廠、燕郊和香河與通州副中心統(tǒng)一規(guī)劃，共同打造一個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)，遠期在條件適合的情況下，將北三縣劃歸北京管轄，從地理空間上優(yōu)化北京副中心的發(fā)展格局。

其次，構建具有中國特色的北京治理模式。首都發(fā)展進入新階段，在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設管理、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設方面呈現(xiàn)階段性特征。首都發(fā)展的特征是影響北京治理模式選擇的重要因素。需要對傳統(tǒng)治理模式進行變革，形成一種新的治理模式。因此，北京必須構建符合中國國情、首都特征、首都戰(zhàn)略定位的具有中國特色的北京治理模式。

再次，適時調(diào)整政府部分機構職能，以適應北京治理重心的轉移。政府作為公共利益的代表，是北京治理中重要的參與者。政府的權力主要通過其職能部門來行使，北京政府各職能部門，也是推動北京治理的重要力量。在現(xiàn)階段，北京治理中心的改變，在客觀上要求政府機構的職能結構進行調(diào)整。因此，建議實施調(diào)整政府部分機構職能，以適應北京治理中心的轉移。針對首都經(jīng)濟功能的弱化，建議將政府機構部分經(jīng)濟職能部門進行整合調(diào)整。在不增加機構和人員的基礎上，對一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟職能機構進行合并，將人員配置到首都政治秩序、文化秩序、社會秩序維持的部門中，以適應北京治理重心的轉移。

[參考文獻]

[1]陶希東.發(fā)達國家跨行政區(qū)治理模式啟示[J].行政管理改革，2015（4）：70-74.

[2]張成福.跨區(qū)治理：模式、機制與困境[J].中國行政管理，2012（3）：102-109.

[3]劉建軍.跨界治理：京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制創(chuàng)新研究[C].第九屆河北省社會科學學術年會論文集， 2014（11）：63-67.

[4]劉建軍.京津冀宜實行漸進式跨界治理[J].民生周刊，2015（2）.

[5]李良榮.“新世界”輿論法則：掌握傳播主導權[C].中國社會科學報，2015-1-21（B01）.

[6]蔡立輝.信息化時代的大都市政府及其治理能力現(xiàn)代化研究[M].人民出版社，2014.

[7]關傲.北京市政府機關推行公務員聘任制問題研究[D]. 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，2013.