成都城市空間治理若干問題

[摘要] 城市空間治理是國家中心城市建設的先導策略。本文基于城市空間治理的基本規律，探討了成都推進城市空間治理的發展形勢和基礎，并進一步提出要以國家中心城市建設的空間戰略為基本指引，著力增強成都城市空間治理的法治保障、多元參與，有重點地推進城市空間結構優化和城市功能的升級等對策建議。

[關鍵詞] 國家中心城市 城市空間治理 成都

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0033-04

[基金項目] 2016年成都市哲學社會科學規劃項目（項目編號：2016Z03），2016年度成都市社會科學院院級重大課題“一帶一路戰略下成都開放型經濟發展的水平測度及比較研究”資助。

[作者簡介] 姚毅（1982 — ），四川閬中人，成都市社會科學院經濟研究所所長，副研究員，經濟學博士，研究方向：區域經濟和城市經濟。

城市空間治理是一項復雜的系統工程，涉及生產、生活、生態三大布局，空間、規模、產業三大結構，及政府、市場、社會三大主體。同時城市空間治理必須充分尊重工業化和城鎮化發展規律，推動城市空間由“單中心、攤大餅”向“多中心、網絡化”的轉變；必須堅持城市治理現代化的發展理念，推動實現政府、市場、市民多元主體的有序參與以及行政機制、市場機制、社會參與機制等多個機制共同作用。

一、成都推進城市空間治理的

發展形勢和基礎

近年來，隨著城市工業化和城鎮化進程的加快以及城市功能定位的升級，成都城市空間布局進入了深度調整期，逐漸呈現出向“雙中心、網絡化”發展的態勢。同時，中央、省委區域發展戰略的重大調整和深入實施，成都獲批國家中心城市以及城市經濟社會發展水平的提升，使得成都城市空間治理的基礎和條件發生了深刻的變化。

（一）上位區域發展戰略部署需要得到深入貫徹落實

“十三五”時期，國家區域空間發展戰略發生了重大調整，在東中西和東北部“四大板塊”基礎上，進一步確立了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大區域發展戰略，最終形成“4+3”的國家區域戰略布局。同時，四川立足經濟社會發展實際，明確提出“堅持把多點多極支撐發展戰略作為總攬，在加快區域競相發展中提升全省整體實力”，并進一步指出“首位城市要對標高端、輻射帶動”。作為西部大開發的引擎城市、“一帶一路”的核心節點、長江經濟帶的戰略支點、四川“多點多極支撐”戰略的“首位城市”，成都城市空間治理需要以中央、省委的區域發展戰略為導向，在推進國內外聯動、區域間協同，互聯互通等方面更好地發揮區域引領、輻射、帶動作用。

（二）國家中心城市的建設需要強有力的空間載體支撐

國務院通過的《成渝城市群發展規劃》明確提出，成都要“以建設國家中心城市為目標，增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”。國家中心城市的獲批，表明成都由區域中心城市正式升級為國家中心城市，成渝城市群也將由國家級城市群向世界級城市群邁進。成都國家中心城市建設需更加注重多層次的區域交流與合作，發揮引領、輻射、帶動作用，積極融入全球分工合作體系，努力為內陸其他城市轉型升級和開放型經濟發展探索可復制和推廣的經驗。這需要改變成都“單中心、圈層式”的城市空間格局，著力優化和拓展城市發展空間，加快構建“雙核共興、一城多市”的網絡城市群和大都市區格局，為加快國家中心城市建設提供堅實的空間載體。

（三）天府新區建設的加快為成都城市空間治理提供了重要的戰略契機

2010年天府新區成立以來，尤其是2014年天府新區獲批國家級新區以后，新區發展迅速，為成都空間格局由單中心、攤大餅向雙核、啞鈴型轉變提供重要的戰略機遇。國務院批復明確提出“把天府新區建設成為以現代制造業為主的國際化現代新區，打造成為內陸開放經濟高地、宜業宜商宜居城市、現代高端產業集聚區、統籌城鄉一體化發展示范區”。作為四川“三大新興經濟增長極”的首位增長極，天府新區“四化同步、四態合一”的現代化、國際化大都市新區，經過5年多的積淀，逐步形成了符合內陸區域經濟發展要求、順應我國開放型經濟轉型趨勢、具有經濟高地典型特征的發展趨勢。

（四）經濟社會發展水平的提升為成都城市空間治理奠定了堅實的基礎

一是成都縣域經濟的發展為成都城市空間布局優化提供了重要的物質基礎。近年來，縣域經濟的高速發展已經成為成都經濟發展的重要基礎和特色亮點，中心城區以外的區（市）縣GDP已經占到全市經濟總量的50%以上。同時，成都各區（市）縣產業特色化、差異化發展態勢明顯。中心城區正逐漸成為現代金融、現代商貿、總部經濟等現代服務業集聚區和都市工業的重點區域；近郊區域以產業和城市互動升級為重點，加快推進產業升級、產城融合和城市功能的提升；遠郊區現代旅游業和現代農業等產業特色化發展態勢明顯。成都中心、成都科學城、成都醫學城和成都城市音樂廳等一批重大項目的加快推進，將進一步增強成都現代化國際化城市功能升級的載體支撐。

二是城鄉一體的公共服務和基礎設施建設增強了成都中小城市人口和產業承載力。近年來，成都市立足“全域成都”的發展思維，統籌推進基本公共服務均衡化建設，加快推進 “覆蓋全域”、“區域統籌”、“城鄉一體”的基礎設施體系的建設，連片推進“小規模、組團式、微田園、生態型”的新農村建設。成都市域的副中心、衛星城、小城市、特色鎮和新農村的公共服務和基礎設施水平得到明顯提升。到目前為止，成都市實現就業政策和就業工作的城鄉全覆蓋；農村中小學、鄉鎮衛生院、村衛生站、文化活動場所全部實施標準化建設；“全域成都”范圍內社會保險制度城鄉全覆蓋和相互銜接；城鄉戶籍一體化進程基本完成，城鄉居民自由遷徙以及城鄉基本公共服務和社會福利一體化目標基本實現。

三是交通基礎設施的完善促進了市域各地區之間的網絡化聯接。市域軌道交通水平大幅提升，地鐵運營總里程108公里、在建205公里，第三期軌道交通建設規劃正式獲批，新一輪軌道交通線網規劃編制完成。“十三五”時期，將進一步按照“中心城區加密成網，天府新區核心成網，兩核互動加強，全域基本覆蓋”的要求及構建市域和市區兩個“30分鐘軌道交通圈”的目標，強化“雙核”之間軌道交通聯系，形成“3快3普”共6條軌道交通線路的便捷聯系，強化“雙核”與城市副中心、衛星城之間點到點的軌道交通聯系。

同時，成都城市空間治理也面臨一些問題和挑戰，如在城市快速擴張中的土地集約利用效率中心城區、近郊、遠郊逐次遞減的問題；中心城區功能疏解不夠和產城融合發展不足，市域“承擔、分擔、共擔”的城市功能布局體系尚未有效形成；城市資源環境承載的壓力加大，生產、生活、生態的“三生融合”發展水平還需進一步提升。

二、國家中心城市建設背景下

成都城市空間戰略指引

在成都市委十二屆三次全會提出國家中心城市建設的“157”總體思路中，明確了“優化和拓展城市發展空間，建設網絡城市群和大都市區”的城市空間戰略。究其本質而言，就是從“市域、區域、國際”三個層次協同推進，為國家中心城市建設提供重要的空間載體和功能支撐。

（一）市域層面：推進城市功能的整合與提升

從城市經濟視角來看，國家中心城市是全國城鎮體系的“塔尖”，需要在推進城市轉型升級發展方面走在前列、形成示范，而市域空間布局調整和功能結構優化是城市轉型升級發展的先行策略。具體而言，國家中心城市在市域層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，從城市空間結構演化的規律來看，國家中心城市的工業化和城鎮化水平已經達到了較高的階段，需要順應城市空間格局由“單中心、圈層式”向“多中心、網絡化”轉變的發展趨勢，加快形成城市中心、副中心、衛星城、小城市、特色鎮和新農村等不同層次的市域空間在城市功能上的“承擔、分擔、共擔”的良性關系；另一方面，從國外城市空間治理的經驗來看，需要注重城市增長邊界的控制、城市用地的再開發、城市社區的人文關懷以及各個功能組團交通的網絡化聯接。

（二）區域層面：加強多層次高水平的區域交流與合作

從區域經濟視角來看，國家中心城市是區域中心城市的升級版，需要切實貫徹落實上位區域發展戰略，在更大范圍、更高層次發揮區域的引領、輻射、集聚作用。具體而言，國家中心城市在區域層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要按照國家“4+3”的區域發展戰略，立足城市發展實際，以融入發展為基本路徑，主動對接國家相關區域發展戰略，更好地承擔城市在區域發展中的國家使命；另一方面，要注重城市與區域的動態平衡和有機平衡，立足城市和城市群發展實際，找準在不同區域層次的城市功能定位和主體作用，促進多層次區域空間互為支撐和協調發展。

（三）國際層面：增強與全球的互聯互通

從世界經濟視角來看，國家中心城市是世界城市網絡體系重要節點，是國家推進開放發展戰略、積極參與全球經濟治理的重要功能載體。同時，在國家“一帶一路”戰略確立的“五通”合作重點中，基礎設施的互聯互通發揮著先導性作用，是“一帶一路”建設的優先領域。具體而言，國家中心城市在國際層面的城市空間結構的優化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要樹立全球視野和開放理念，主動對接國家開放發展的戰略部署，積極融入世界城市網絡體系，不斷提升參與國際競爭與合作的水平和能級；另一方面，以基礎設施的互聯互通為先導，統籌推進“五通”的協調互動發展，建強作為國家新一輪對外開放門戶城市的功能。

三、成都推進城市空間治理的重點策略

成都城市空間治理要立足成都城市經濟社會發展的階段性特征，尊重工業化和城鎮化背景下城市空間結構演化的基本規律，以國家中心城市建設的城市空間戰略為基本指引，增強城市空間治理的法治保障、多元參與，有重點地推進城市空間結構優化和城市功能的升級。

（一）增強城市空間治理的法治保障

一是加強城市空間治理的法制建設。加快城市空間治理的立法進程，統籌市政設施建設、城市公共空間規劃發展、城市交通、城市環境、城市公共安全以及智慧城市建設等六大重點領域的城市建設管理，為城市空間治理提供法制保障。二是加強城市空間治理的規劃引領。聚焦國家中心城市“四中心一樞紐”功能定位，抓緊各類城市規劃修編，注重市域和區域的統籌，強化國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、各類專項規劃之間的銜接，以“多規合一”確保“三生”空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致。三是完善城市空間治理的政策體系。重新梳理成都已有的城市空間政策體系，加大對于環高校成果轉化區、城市地下空間開發等城市空間治理新興領域的政策指引。

（二）促進城市空間治理的多元協商合作

一是加強城市空間治理的PPP模式的運用。建立健全城市空間治理的PPP模式，重點推進市政基礎設施、交通運輸、水利建設、生態環保、旅游、醫療衛生及教育等多個領域的PPP項目試點，增進成都城市空間治理效率。二是加強城市空間治理的社會參與和規劃參與。發揮基層社區和社會組織作為政府和市民互動橋梁的作用，拓展民意表達的渠道和方式，完善民意表達的規則和信息指引，搭建多層次的多方利益協商平臺，建立健全及時回饋、共同決策的良性互動模式，強化公共參與的社會監督，使得成都城市空間治理的規劃和政策得到廣泛的社會認同。三是加強城市空間治理的決策咨詢。探索建立由黨政職能部門官員、企業家、專家學者等各界精英組成的“城市空間治理研究咨詢委員會”，采取“官助民辦”的運行模式，對涉及城市空間治理的系列重大問題進行專題研究，并形成決策咨詢報告，為政府相關決策制定提供可供參考的意見和建議。

（三）推進多層次區域空間治理的協調互動

一是注重不同區域層次的空間治理的協同推進。在市域層面，要注重城市功能的整合和升級，推進城市發展空間的優化；在區域層面，要加強成都平原城市群、成渝城市群、成渝西昆貴“鉆石經濟圈”、“一帶一路”和長江經濟帶等不同區域層次的交流與合作，推進城市發展空間的拓展；在國際層面，要強化與全球的互聯互通，積極融入世界城市網絡體系。二是注重城市內部“雙中心”和衛星城的網絡化聯接。進一步明確中心城區和天府新區直管區“雙中心”的核心功能，合理疏解城市中心的非核心功能；各衛星城要按照“獨立城市”發展理念，建強各自主體功能，并在此基礎上加強基礎設施和公共服務建設，并注重引導形成多樣化非主體功能，增強衛星城的對于產業、人口的吸引和吸納能力；加快實施軌道交通加速成網建設計劃，加大力度，統籌推進，加快建立市域鐵路、地鐵、有軌電車、輕軌多制式相互銜接、互為補充的綜合軌道交通系統。三是注重城市基本空間單元的“人文關懷、功能復合、有機組合”。要注重城市街區、城市社區、城市樞紐站點區域等城市基本空間單元的治理，增強交通設施、市政設施、綠化景觀等基礎設施建設以及教育、醫療、衛生等公共服務配套，強化城市街區、城市社區和城市建筑功能復合性開發以及城市樞紐站點地下空間的使用，強化各種功能之間的系統組合和高效的網絡化聯接。

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