公用事業：市場—政府—社會的作用機制

[摘要] 城市公用事業往往面臨既要提高經濟效率，又要改善社會福利的“馬歇爾沖突”，市場和政府如何在公用事業發展中形成有效競爭模式是解決“馬歇爾困境”的關鍵所在。本文以第三部門和有效競爭理論為基礎，通過引入第三部門，構建“市場—政府—社會”框架下的作用模式，即MGT三方有效競爭模式，明確市場、政府和第三部門在此模式中各自的作用，并提出以轉變政府職能、引入市場競爭機制、著力培育第三部門來促進城市公用事業的發展。

[關鍵詞] 公用事業 有效競爭 作用機制

[中圖分類號] F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0070-05

[基金項目] 國家社會科學基金項目“城市公交事業深化改革與科學監管研究”（15XJY008）；成都市社會科學院2014年度院級科研項目。

[作者簡介] 余夢秋（1980 — ），女，四川成都人，成都市社會科學院，副研究員，經濟學博士，研究方向：產業組織經濟學；劉續棵（1984 — ），四川眉山人，浙江大學公共管理學院，博士后，研究方向：產業經濟學；曾鸚（1985 — ），女，湖南邵陽人，成都市社會科學院，助理研究員，管理學博士，研究方向：管理科學與工程。

我國城市公用事業過去實行的是由政府直接投資、國有企業壟斷經營的管理體制，在資源普遍短缺的時期曾發揮重要的歷史作用，但其運行低效率、壟斷優勢的濫用以及扭曲的價格形成機制等弊端日益明顯，嚴重影響了城市公用事業的快速發展。在沒有對公用事業中公益性與經營性領域進行嚴格界定的情況下，將公用事業推向市場后勢必導致城市公用事業國有資產流失、價格不合理上漲、產品和服務質量難以保障等等，從而損害公眾的利益。本文借助第三部門的相關概念和理論分析，在建立“市場—政府—社會”（MGT）分析框架的基礎上，根據我國實際情況，認為需要明確市場和政府各自應承擔作用及其相互作用的機制，形成有效競爭模式，以彌補“市場失靈”或“政府失靈”，更好地為公眾提供公共產品和服務。

一、公用事業MGT三方

有效競爭模式構建的理論基礎

（一）第三部門參與公用事業發展的理論基礎

“第三部門”的概念是由美國學者列維特于1973年提出的。他認為隨著社會的發展，把社會組織簡單地分為政府和企業兩個部門已不能充分反映社會的現狀。事實上，在政府與企業之間還存在并活躍著為數眾多的第三類組織。這些社會組織從事著政府和企業“不愿做、做不好”的事，它們被稱作第三部門。第三部門參與公用事業發展的理論基礎主要是市場失靈論、政府失靈論等。

1. 市場失靈論。市場作為社會資源的配置方式，在現代經濟生活中發揮了巨大的作用，但它具有先天不可克服的缺陷，特別是在公共物品的供給上。由于公共物品具有非排他性、不可分割性等特征，如果完全依靠市場機制提供公共物品，會存在嚴重的“搭便車”問題而導致市場無法有效率地供給或不能提供。這就需要政府或第三部門對市場進行干預以彌補市場的缺陷。

2. 政府失靈論。按照傳統的經濟學理論，市場經濟體制由于在提供公共物品和克服市場缺陷本身方面就需要政府干預。公共選擇理論將政府假定為“理性人”，政府對市場的干預行為，也會由于公共物品供給的低效率、尋租與腐敗、公共政策實效等形式表現出政府失靈。因此，在公共物品和公共服務的供給中，政府干預和安排的機制并不是完美無缺的，仍然可能會造成更大的損失和危害。要規避政府失靈的情況，美國經濟學家韋斯布羅德提出了要發揮第三部門的功能以彌補政府的缺陷和不足。

3. 第三者政府論。在“市場失靈”和“政府失靈”理論中提及的第三部門都只是為了彌補“市場”和“政府”的不足。但“第三者政府”理論則將第三部門的地位提高，不是處于次要角色，而是由第三部門來負責執行政府目標，比如決定公共基金的使用等，從而代替政府來執行公務。這一理論主要是為了滿足社會公眾對公共物品和服務的需求，又懼怕政府權利的過度膨脹，從而通過第三部門履行政府提供福利的功能。

（二）公用事業引入有效競爭的理論基礎

公用事業具有的自然壟斷性和社會公益性要求實行政府管制，但政府管制在一定程度上又勢必影響公用事業的競爭活力，從而導致公用事業陷入規模經濟與競爭活力的矛盾之中。這種矛盾即是 “馬歇爾困境”。與競爭性市場建設要求相適應，與市場化改革目標相一致的，必然是收益大于成本的競爭，即有效競爭，才能實現經濟效率的最大化目標。可見，在公用事業中要實現有效競爭，就需要將公用事業中具有自然壟斷性的業務和競爭性業務進行區分，在此基礎上再制定相應的規制。

二、公用事業MGT三方有效競爭模式構建

（一）市場—政府分析框架下的公用事業有效競爭模式

公用事業具有一定的自然壟斷性質，主要表現在公用事業對網路的依賴性：一方面，網路在公用事業中占固定成本比重較高，沉淀性較強，具有顯著的規模經濟性；另一方面，公用事業生產的主要環節垂直相關性較高，主要產品結合度較緊密，具有明顯的范圍經濟性。這兩方面的特性決定了公用事業生產經營成本具有弱增性。因此，公用事業作為自然壟斷產業，具有自然壟斷產業的一般特征， 更適宜由壟斷企業提供部分產品或服務。同時， 作為提供具有一定私人性質的產品和服務，即準公共產品和服務的產業， 它又像其它產業一樣有商業化運營的要求。

那么這就需要對自然壟斷產業的市場結構進行重組，形成規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭的基本格局，以提高自然壟斷產業的經濟效率。一般情況下，在公用事業中引入競爭機制，可將公用事業產業垂直一體化結構進行分解，選擇引入競爭機制的適當階段和環節，形成縱向分離的有效競爭模式。在對原來自然壟斷產業進行垂直結構解體后，網路環節仍是壟斷經營，而依靠網路提供產品和服務的環節，就可以讓從事經營的企業以市場競爭的形式將產品和服務提供給終端消費者。但是，在網路環節，如果缺乏潛在的競爭者和有效的監管措施，網路運營者就可能濫用其壟斷地位，最終損害競爭效益。同時，在競爭業務中，也存在進入的企業會憑借其主導地位與享有壟斷地位的企業簽訂長期合作協議來排斥其他競爭者，以達到賺取壟斷利潤的目的。因此，對壟斷企業和競爭企業的監管是確保競爭體制有效運轉不可或缺的組成部分。同時，還需要政府完善相關制度，使各企業能更明確產權邊界，并按照規章制度運行。

（二）市場—政府—社會分析框架下公用事業有效競爭模式

MGT三方有效競爭模式（見圖2），M是指市場，G是指政府，T是指第三部門。第三部門的介入，不僅能將分散的終端消費者組織起來表達利益訴求，而且還能對政府和市場行為進行監督。

三、MGT三方有效競爭模式中

市場和政府作用機制分析

在MGT三方有效競爭模式中，市場與政府并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對立關系，而是一種相互補充、趨利避害的合作態勢。政府最大的優勢是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供相應的準公共產品和服務，最大的劣勢是難以實現資源最有效率的合理配置；市場最大的優勢則是能通過市場機制實現資源合理有效配置，最大的劣勢是難以消除外部效應和保證社會公平。同時，由于公用事業發展的目的是為了更好地滿足公眾的需求，提供準公共產品和服務，必然需要終端消費者的利益訴求得到彰顯，那么作為終端消費者代表的第三部門的作用不可忽視。另外，由于政府作為“理性人”，也會出現“政府失靈”的情況，那么第三部門可以將公眾組織起來，發揮相應的作用監督政府行為。同時，第三部門也還能夠與政府一起共同對市場進行監督，從而避免市場和政府作用的不完全導致公眾利益受損。市場、政府和第三部門的作用具體如下：

第一，政府的主要作用是退出公共產品和服務的直接供給領域，按照政企分開、統一規劃、統一管理、協調發展的原則，積極轉變政府職能，通過經濟、法律為企業創造一個公平競爭、規則健全的市場環境。加大財政投入力度，通過市場競爭來提升財政投入的效率，從而讓市場為公眾提供更多更好的公共產品和服務。同時，對提供公共產品和服務的企業進行有效的協調和監督，加強行業監管。另外，再通過宏觀層面的發展方向引導和把握，為城市公用事業進一步做好微觀管理奠定基礎，指明方向。

第二，市場的主要作用是通過承擔自然壟斷業務或競爭業務的企業進入公用事業運行的不同環節，為公眾直接提供公共產品和服務。在市場中，有兩大類型的市場主體：一是承擔自然壟斷業務的市場主體，主要負責公用事業網路建設環節。因為公用事業中的網路建設具有較大的外部性和公益性，因此可由一個或兩個企業承擔網路建設這一自然壟斷性業務，通過獲取財政補貼和向利用壟斷性資源承擔競爭業務的企業收取資源費用來維持自身的發展。同時，還要通過對微觀層次規章制度的建立和管理，監督和規范承擔競爭業務的市場主體的直接運營，使資源得到有效利用。二是承擔競爭業務的市場主體，主要是嚴格遵守和執行相關的制度和規定，為公眾提供準公共產品和服務，并接受政府和公眾的監督。

第三，第三部門的主要作用是將分散的終端消費者組織起來，在表達消費者利益訴求的同時，監督政府合理利用公共權力，督促企業行使企業社會責任等等。由于公用事業提供的準公共產品和服務是為了滿足公眾的需求，但是政府和市場都有各自的職責和利益，在實踐中所提供的產品和服務并不能與公眾的需求完全對接，這就需要公眾對準公共產品和服務供給滿意程度的反饋。但是公眾相對于政府和市場來講，更加分散，必須需要第三部門將公眾組織起來，形成與政府、市場并立的社會結構。在此基礎上，第三部門才能進一步參與公用事業發展，監督政府合理行使公共權力以及督促企業行使社會責任等等。

四、更好發揮市場—政府—社會

作用的對策建議

（一）明確政府定位，轉變政府職能

1. 合理出讓公用事業經營權。首先，進一步提升對經營者的資質管理水平，堅持客觀公正的原則，量化、細化，保證權威性。其次，主管部門應轉變職能，維護公正，例如嚴格審核資質保證有資質的經營者進入該行業，維護經營者通過合法經營活動獲得合理回報的權利等等。

2. 進一步完善規制。首先，要從法律上承認和保證公用事業企業追求合理利益的權力，不能利用公用事業的“公共性”來損害企業的經營效率。其次，政府與企業職能必須分開，建立和企業相分離的政府規制機構，由此機構制定具體的行業規章制度、頒發企業經營許可證、制定準公共品的質量標準、限定價格、管制企業的進入和退出等，盡量減少政治或行政的因素影響。

3. 提高對公用事業的有效監管。首先，要通過制定合理的定價機制和利益回報機制來激勵企業不斷提高經營效率和競爭力，同時，還要對企業提供的產品和服務按照制定的標準進行監督檢查。其次，政府對公用事業企業的政策性虧損應該給予一定的補貼，以保證公用事業企業的正常運行。另外，要建立開放和透明的規制程序和申訴仲裁機制，通過行業協會等第三部門以及聽證會制度等，為公眾及企業實施民主監督打通渠道。

（二）引入市場競爭機制，充分發揮市場作用

1. 明確企業在公用事業領域中的市場主體地位。企業進入公用事業領域直接供給準公共產品和服務，不能因為公用事業的“公用性”而抹殺了其作為市場主體的地位。企業作為市場主體，要謀求合理的利潤，因此，必須繼續深化國有企業改革，打破傳統的政府主導經營管理模式，剝離企業與行政主管部門之間的利益依附關系，真正樹立起國有企業獨立自主、獨自承擔民事權利和民事責任的法人主體地位。

2. 在相應的環節中引入市場競爭機制。公用事業的市場作用領域，既有承擔壟斷性業務的企業，也有承擔競爭性的企業，這就需要有公平公開、合理競爭的制度環境。通過對外公布工作程序、方案、標準、投標及中標企業的相關信息資料，建立完善服務外包的“公開招標制度”、“特許經營權出售制度”等。

（三）著力培育第三部門，促進市場和政府各司其職

1. 增強對第三部門的支持力度。從現實來看，我國第三部門組織還比較弱小，發展質量不高，還不能形成與政府和市場抗衡的力量。這就需要政府通過財政補貼、降低組織成立門檻、分類管理等，促進第三部門的發展。與此同時，政府也要按照簡政放權和職能轉變的要求，梳理出需要轉移給第三部門的職能和權利清單，拓展第三部門的生長空間。

2. 完善公眾利益表達機制。由于公用事業與公眾的日常生活密切相關，即使有第三部門將公眾的利益訴求統一起來，但仍然需要將訴求傳送給政府和市場的相關機制，才能利于公用事業決策的科學化、民主化及其貫徹實施，才能有利于滿足公眾需求、實現社會公正。這就要完善聽證會制度、意見反饋制度等，讓公眾意見得到充分的表達。

3. 建立監督機制，充分發揮監督市場與政府的職能優勢。首先，通過會計師事務所、審計師事務所等第三部門對公用事業運營成本、效益等方面的嚴格審計，起到監督作用，消除弄虛作假的隱患，從而讓市場以最低的成本供給給公眾準公共產品和服務，防止價格虛高。其次，建立第三部門介入監督的相關制度，可由第三部門在賬目、產品和服務質量監督等環節進行監督和檢查。

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