探索社會組織參與社會治理的新途徑

[摘要] 社會組織在社會治理中發(fā)揮著十分重要的作用。目前存在著法律法規(guī)體系不完善、社會組織和政府關(guān)系尚未理順及自身發(fā)展不足等現(xiàn)實困境。促使社會組織更好地參與社會治理，需要制定并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保證社會組織的合法性；改革雙重管理體制并理順與政府間的關(guān)系，提高社會組織的先進(jìn)性；加強社會組織自身建設(shè)，保持社會組織的獨立性。

[關(guān)鍵詞] 社會組織 社會治理 政社協(xié)同

[中圖分類號] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0079-04

[基金項目] 國家社會科學(xué)基金青年項目“基層社會管理創(chuàng)新中的協(xié)同治理研究”（13CZZ038）。

[作者簡介] 周定財（1979 — ），湖北南漳人，江蘇師范大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，臺灣暨南大學(xué)高級訪問學(xué)者，研究方向：地方政府與基層社會治理。

改革開放以來特別是20世紀(jì)90年代后，我國社會組織發(fā)展快速，已經(jīng)形成了類別齊全的體系，在一定程度上承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移過來的公共服務(wù)職能，但總體的發(fā)展水平依然不容樂觀，與實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)尚有不小的差距，需要在實踐中不斷探索與完善。

一、社會組織參與社會治理的必然性

我國社會組織，包括民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體和基金會，不斷發(fā)展壯大，日益顯示出強大的生命力，在參與社會治理、維護(hù)社會穩(wěn)定、改善民生等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社會組織的自身特征與社會治理要求相適應(yīng)，有利于社會公共事務(wù)的有效治理；社會組織最大程度地調(diào)動了各階層民眾的積極性，鼓勵公眾自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我管理，從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理；社會組織的出現(xiàn)和發(fā)展有助于解決不利于和諧穩(wěn)定的社會矛盾和社會問題，它不但可以提供優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的公共服務(wù)、保護(hù)特定群體的利益、緩和社會矛盾，同時還可以分擔(dān)部分社會風(fēng)險。

二、我國社會組織參與社會治理的現(xiàn)實困境

（一）立法形式及內(nèi)容不完善

第一，法律法規(guī)不夠健全。我國現(xiàn)有的與社會組織相關(guān)的法律主要有國務(wù)院公布實施的《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團(tuán)體登記管理條例》和民政部制定的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等。我國仍未形成關(guān)于社會組織發(fā)展的完備配套法律，缺少《社會組織法》，造成了社會組織注冊登記不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)主管單位審批不科學(xué)等現(xiàn)象。對社會組織的作用、地位及性質(zhì)等缺少應(yīng)有的法律支持，制約了社會組織的發(fā)展。

第二，法律規(guī)定不夠明確。現(xiàn)行法規(guī)對社會組織的規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且相關(guān)規(guī)定具有很大的隨意性。特別是法律法規(guī)中存在重程序輕實體、嚴(yán)進(jìn)寬出和雙重管理等各種各樣的限制性條款，使得很多社會組織無法順利完成合法成立程序。比如《社團(tuán)登記管理條例》中對社團(tuán)的名稱提出了“規(guī)范”的要求，但是對于什么才是“規(guī)范”則無明確的標(biāo)準(zhǔn)，無法保障社會組織的合法性。

第三，立法層次較低。行政法規(guī)是目前我國用來規(guī)范社會組織日常運作的主要規(guī)章制度，直接導(dǎo)致了在運作管理過程中，只能依據(jù)行政部門的規(guī)章制度。我國社會組織立法還沒發(fā)展到與憲法相銜接的水平，法律保障不足，當(dāng)社會組織違反規(guī)定時很容易造成有關(guān)部門勸誡等“溫和處理”的方式，或者政府既是當(dāng)事人又是執(zhí)法者，無法公正處理的非法治現(xiàn)象。

（二）政府和社會組織間關(guān)系尚未完全理順

第一，一些政府部門對社會組織缺乏信任。政府與社會組織本該實現(xiàn)“共治”模式，但一些政府部門對社會組織缺乏信任，把社會組織當(dāng)作自己的下級單位，甚至淪為政府的“二政府”。社會組織對政府的依附地位不利于社會組織的健康成長，甚至妨礙社會管理體制發(fā)展及改革。

第二，社會組織定位不清。我國社會組織的產(chǎn)生不只是因為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也契合了黨和政府簡政放權(quán)的時機。在這種環(huán)境下，社會組織不可避免地在行政上具有一定的依附性。許多社會組織由政府扶持，在資金、目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)以及行動策略等方面嚴(yán)重依賴政府，從而帶有較濃的行政化色彩和官辦性質(zhì)。這不但制約了社會組織的發(fā)展，使得社會組織提供的服務(wù)和管理常常不被信任和接受。

第三，政府設(shè)置門檻過高。我國對社會組織的管理模式雖進(jìn)行了一定的改革，但在實際管理中仍為傳統(tǒng)的雙重管理體制，其最大特征是登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的審批登記制度不明確，這直接造成很多能在社會治理中發(fā)揮重要作用的社會組織找不到與其相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門，或不能滿足登記的一些條件而不能依法通過登記，最后無法成為合法的社會組織。

（三）社會組織參與社會治理受限制

第一，發(fā)展規(guī)模受限。近年來，社會組織的總數(shù)量在不斷增加，現(xiàn)在已經(jīng)初步發(fā)展形成了一個龐大的具有中國特色的社會組織體系。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截至2015年底，我國登記在冊的社會組織共66.2萬個，從業(yè)人數(shù)約734.8萬。而同期我國事業(yè)單位總數(shù)約為126萬個，從業(yè)人員3100多萬人。這就是說，我國社會組織的數(shù)量只有事業(yè)單位數(shù)量的一半，而社會組織從業(yè)人數(shù)更只有事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)的1/4，其規(guī)模相對較小。這主要體現(xiàn)在資金和人才兩個方面：資金受限，目前我國社會組織籌集發(fā)展資金的渠道較窄，很多外部資金募集困難、創(chuàng)收能力有限的社會組織處于無法開展常規(guī)運作，無法維持自身生存的境地；人力資源受限。由于缺乏運作資金，許多社會組織能提供給工作人員的工資待遇也偏低，無法吸引招募專業(yè)人才及留住高級人才。

第二，自身發(fā)展不足。首先，在治理結(jié)構(gòu)方面，有些社會組織常常只是走了注冊程序，通常缺乏完善的治理組織結(jié)構(gòu)：規(guī)模大的社會組織盡管成立了理事會，但其理事會成員多為出資人或發(fā)起人，缺乏其他社會人士的監(jiān)督、參與、運營、決策等；規(guī)模小的社會組織則連成立理事會的條件都沒有。此外，還有很大一部分的社會組織的運行活動是在行政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的，其自身無法獨立自主地發(fā)揮社會治理職能。其次，由于章程本身不完善，同時因資源有限、資金不足、物資缺乏及專職人員過少等原因，其運作難以取得預(yù)期效果；少數(shù)社會組織缺乏自律，各項制度難以落實；更有少數(shù)的社會組織，在登記注冊成為法人以后從末開展過相關(guān)活動；而那些只需備案并不要求其建立完善的規(guī)章制度及章程的社會組織，就更沒有規(guī)范管理可言了。最后，在外部管理和監(jiān)督方面，社會組織處于既要接受業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)又要接受登記管理機關(guān)監(jiān)督管理。這種“雙重管理”對社會組織的運作有一定的約束和規(guī)范作用，但落實起來卻有諸多困難。一方面，各個主管部門之間信息溝通不及時、不全面，工作難以協(xié)調(diào)，甚至相互推諉扯皮，合作程度不高；另一方面，登記管理機關(guān)對社會組織的監(jiān)管顯得力不從心甚至有些松懈，導(dǎo)致部分不夠自律的社會組織出現(xiàn)違規(guī)行為，給社會組織帶來負(fù)面影響。

第三，獨立性缺失，公信力不足。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會組織開始被廣泛認(rèn)知并受到越來越多的關(guān)注，其存在的各種問題漸漸被暴露在公眾的視野，致使社會組織的公信力連續(xù)下跌。一些社會組織主要資金來源是政府財政撥款，這使其對政府形成很強的經(jīng)濟(jì)依賴，常常表現(xiàn)出官僚化和商業(yè)化傾向，甚至有些社會組織開展?fàn)I利性活動，使其不以營利為目的的宗旨和公益性受到質(zhì)疑。從被曝光的事件來看，我國社會組織的公信力危機主要來自社會組織運作過程中的財務(wù)不公開不透明、賬目混亂，甚至出現(xiàn)款項被挪用、欺詐和腐敗、經(jīng)濟(jì)犯罪等嚴(yán)重問題。

三、社會組織參與社會治理的對策建議

黨的十八屆三中全會提出了“激發(fā)社會組織活力，充分發(fā)揮社會力量參與社會管理的基礎(chǔ)作用”的要求。隨著我國社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)的變化，我們應(yīng)當(dāng)加大社會治理的力度、探索新的社會治理方法，同時提高社會組織自身建設(shè)水平，積極探索社會組織參與社會治理的新途徑，讓社會組織在社會治理中更好地發(fā)揮協(xié)同作用。

（一）保證社會組織合法性

第一，轉(zhuǎn)變立法觀念，制定基本法。當(dāng)前急需轉(zhuǎn)變立法觀念，強化社會組織參與社會治理的法人主體資格，明確其法律主體地位，使其能以平等身份與政府一道協(xié)同治理社會公共事務(wù)。同時，需制定一部與我國憲法相銜接、適用于所有社會組織的《社會組織法》。并確立完善社會組織享有的權(quán)利、所負(fù)的責(zé)任、地位，保障社會組織在公共服務(wù)中的自由自愿、平等參與、公平競爭、有效運作、獲取相應(yīng)的成果和名譽等合法權(quán)益，營造有利于社會組織發(fā)揮作用的法制環(huán)境。

第二，建設(shè)配套、明確的政策法規(guī)。一要建設(shè)完善的針對社會組織財政稅收的法律制度，為社會組織的發(fā)展提供必要的稅收優(yōu)惠和法律保障，修改完善《公益事業(yè)捐贈法》。二要建立對社會組織資產(chǎn)的監(jiān)管制度，保證社會組織的公益資產(chǎn)得到充分利用。三要完善社會組織成員的社會福利保障體系，把社會組織成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等納入社會保障體系。

第三，實現(xiàn)結(jié)社自由與結(jié)社管制相協(xié)調(diào)。結(jié)社自由是社會組織得以形成的關(guān)鍵條件，結(jié)社管制是社會組織健康發(fā)展的重要保障。結(jié)社管制為結(jié)社自由服務(wù)，二者并不矛盾，互為表里。結(jié)社自由作為一項憲法性基本權(quán)利，立法機關(guān)不能任意地對結(jié)社自由進(jìn)行限制，對其管制應(yīng)采取影響最小的方式為之。實現(xiàn)自由與秩序、權(quán)利與權(quán)力、社會與國家的雙贏。

（二）提高社會組織先進(jìn)性

為保持社會組織先進(jìn)性，必須理順社會組織與政府的關(guān)系，對其科學(xué)分類，加強組織內(nèi)部管理。

第一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府和社會組織關(guān)系。黨的十八大報告指出：“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。這就為社會組織的發(fā)展方向作出了指引，而同時政府也要轉(zhuǎn)變職能，更好地為社會組織的發(fā)展服務(wù)。在強調(diào)社會組織“互益性”、“專業(yè)性”等功能時，政府應(yīng)加強對“純公共性”和“時效性”等特殊公共服務(wù)的提供，為社會組織活動的開展創(chuàng)造便利的條件。政府還可以把社會組織的運作交還給市場，通過各種合作機制和契約關(guān)系，協(xié)同合作提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。此外，政府還應(yīng)發(fā)揮平臺作用，促進(jìn)社會組織能力建設(shè)。以社區(qū)為著力點，加強社區(qū)社會組織與街鎮(zhèn)社會組織的良好對接，開展社區(qū)社會組織能力建設(shè)，提升社區(qū)社會組織服務(wù)水平。

第二，對社會組織進(jìn)行科學(xué)分類。根據(jù)各個社會組織的特點對其進(jìn)行分類，并作相應(yīng)的管理。首先對不同組織形式和性質(zhì)的社會組織分別制定相應(yīng)的注冊條件，登記程序和登記形式也應(yīng)相應(yīng)區(qū)別。對社會組織的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點也應(yīng)有所區(qū)別，加強對社會組織運作中存在的違規(guī)、違法等不良行為的調(diào)查處理和懲罰工作，把對社會組織管理的重點從成立時的“登記”管理轉(zhuǎn)移到對成立后的運作管理。

第三，加強社會組織內(nèi)部管理。一要強化服務(wù)理念和參與理念，樹立自律管理意識和風(fēng)險責(zé)任意識；二要規(guī)范內(nèi)部治理機制，包括內(nèi)部質(zhì)量控制機制、民主決策機制、財務(wù)監(jiān)督制度、績效評估制度以及會員代表大會、理事會、監(jiān)事會等治理機制；三要提升多渠道的籌資能力，構(gòu)建籌資為導(dǎo)向的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提高籌資的精準(zhǔn)度；四要加強人才隊伍建設(shè)，建立學(xué)習(xí)型團(tuán)隊，建立健全外部學(xué)習(xí)交流機制以及內(nèi)部培訓(xùn)機制、激勵競爭機制、有利于人才開發(fā)和使用的管理機制。

（三）保持社會組織獨立性

第一，發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高非營利收入。通過在自己的專業(yè)領(lǐng)域提供相關(guān)的服務(wù)，或者進(jìn)行權(quán)威的檢測、調(diào)查，從中收取相應(yīng)的報酬作為社會組織運作的資金。一些歐洲國家社會組織的服務(wù)收費占其總收入的70%左右，而政府財政撥款僅占總收入的11.3%。在臺灣地區(qū)部分社會組織的收入中，經(jīng)營性收入也能占到其總收入的50%以上。要提高社會組織的獨立性，就要讓社會組織最大限度地實現(xiàn)財務(wù)自由，讓社會組織自力更生，自主經(jīng)營。

第二，完善社會組織內(nèi)部治理機制，提高管理水平。首先，通過培訓(xùn)，從多方面提高社會組織成員個人的能力，并在社會組織內(nèi)部建立一系列選撥競爭管理機制等，以及給予成員必要的物質(zhì)保障，實現(xiàn)社會組織成員職業(yè)化、專業(yè)化和精英化。其次，要加強對社會組織成員的思想政治教育工作。

第三，加強社會組織的誠信建設(shè)。一要建立完善、民主的決策制度，成立會員代表大會、理事會、監(jiān)事會等部門，以民主協(xié)商、公開公正的方式處理社會組織的內(nèi)部事務(wù)。二要嚴(yán)格依法執(zhí)行財務(wù)公開制度，定期、主動、及時、真實地公布財務(wù)狀況，保障普通社會民眾、社會組織成員以及政府機構(gòu)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三要完善對社會組織的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)體系，提升網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的水平，規(guī)范、凈化網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的環(huán)境，同時社會組織信息要公開透明。

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