供給側結構性改革中的稅收政策取向

楊春梅

(吉林財經大學 稅務學院，吉林 長春 130117)

一、稅收是促進供給側結構性改革的重要手段

現階段中國經濟正處于減速換擋期，經濟下行壓力加大，究其原因是供需錯配矛盾日益突出，表現為低端供給過剩，高端供給不足，無法適應居民消費升級的需求結構。供給側結構性改革的長期目標是追求一個“供需相匹配”的新經濟結構。改革實質是如何使供給體系更適應需求的變化。其主要任務：一是清除需求政策在供給側造成的過度與過剩，化解傳統產業的過剩產能和無效供給；二是鼓勵技術和制度創新與進步，促進產業轉型升級，驅動和保持經濟的持續增長。

產生于20世紀70年代的供給經濟學為當時美國里根政府開出的供給側改革的藥方是大膽的減稅、痛苦的結構性調整、自我革命的簡政放權。其精神實質是對“小政府、大市場”、自由競爭和企業家精神的堅定信仰?？梢?，促進供給側結構性改革的手段包括稅收、行政和法制管理等，其中稅收是重要的政策手段。供給側結構性改革的作用主體是企業，稅收政策應在營造企業公平競爭環境，激發企業投資、勞動、科技創新的積極性和企業家精神等方面發揮重要作用，其作用途徑是減少總稅負和結構性稅收政策的引導和調節。美國經濟發展實踐已證明了減稅政策對供給側改革及激活經濟的重要作用。

供給側結構性改革的目標是提高供給體系質量與效率，既要以先進標準引領消費品質量提升，也要為企業著力提升產品質量創造有利的政策環境和條件?，F在中國企業還普遍停留在低要素成本競爭階段，導致了低端供給的過度與過剩，而高要素成本結構的供給不足，無法適應居民消費升級的需求結構。[1]企業生產的每種產品價格中都包含了要素成本和財稅成本，合理降低企業的財稅成本，可為提高和優化科技、勞動、資本和企業家精神等要素投入質量及其產品質量釋放空間，亦可為裝備制造產業升級奠定微觀基礎。當然，要把握好降低企業財稅成本的度，即不妨礙和影響社會所需的公共服務的提供，因為這也是降低企業運行成本所必須的外部條件。

稅收是兼具供給側和需求側調節的政策手段。供給和需求是一枚硬幣的兩面，是相互依存的。無論是供給側改革中的補短板、創新和增加有效供給，還是化解過剩產能和庫存，都要刺激和擴大相應的消費需求。稅收政策對于提高企業和個人的可支配收入，刺激有效的消費需求具有直接作用。因此，統籌設計稅收政策對供給和需求二者的作用點和作用力度，可有效促進和協調供需之間的總量和結構平衡。

二、供給側結構性改革中的稅收政策目標和著力點

“十三五”時期，稅收政策手段既要發力于供給側結構性改革，也要兼顧需求側的調節。因此，要統籌稅收政策促進創新、投資和消費多重目標的實現。重點是激勵科技創新和技術進步，創新驅動才是經濟持續增長的原動力，也是促進消費品質量提升和產業升級的主導；促進投資既要著眼于投資總量，更要著力引導投資于實體經濟，積極向新業態、新產業和第三產業傾斜，促進轉型升級及經濟結構優化；促進消費重在擴大內需市場和國內消費量，引導消費結構向多樣化、高端化、服務化的需求升級，引導境外消費回流。

要在穩定稅負的前提下科學選擇稅收政策的作用點?，F階段我國實際稅負分布還不盡合理。企業承擔的取自政府的稅費負擔處于較高水平，必須以深化改革調節稅負水平與結構。減稅是供給側改革的必然選擇。因為，一方面，在經濟下行的背景下，企業需要低利息和低稅收以維持低成本，來保證正常的資金流轉和盈利模式；另一方面，供給側改革要求提高產品質量，必然會導致科技、勞動等要素成本的上升，如果不相應降低企業的社會成本，就難以在穩定成本水平的前提下提高產品質量。但減稅必須減到點子上，即精準施策，才能夠發揮應有的作用和效果。要統籌規劃，科學安排各時期各階段減稅政策的作用點。減稅涉及到總體減多少稅、減誰的稅和減什么稅、先減后減的順序，以及各類或各種稅的減稅幅度和減稅方式的抉擇等。首先，從總體減多少稅看，我國財政收入占GDP的比重低于一般國家，政府債務占GDP比重在可比國家中也是比較低的，為適當提高財政赤字率和拓展政府債務空間提供了可能，也為減稅奠定了財力基礎。其次，從減誰的稅看，由于中國的稅費負擔基本上是由企業獨自挑起的，故著力點應放在減企業負擔上，即降費減稅并行。尤其是屬非公經濟成分的中小企業，是我國經濟中活力最強、對需求變化反應迅速的經濟主體，有效降其稅費負擔的實際效果最為突出。第三，從稅負的稅類分布看，以2014年為例，間接稅與直接稅收入之比大致為70:30，稅收負擔主要由主體稅類的間接稅承擔。減稅稅類的選擇應是間接稅和直接稅并行，但優先序位和重點是在間接稅上。通過全面減稅和結構性減稅并行，切實減輕企業尤其是中小微企業的負擔，為企業發展營造公平的稅負環境。

三、在深化稅制改革中落實結構性減稅政策

供給側結構性改革以提高經濟發展質量和效益為中心，要堅持“市場機制、經濟手段、法制辦法”三管齊下。稅收是融經濟和法律為一體的政策手段，其運用必須著眼于市場機制決定性作用的發揮。供給側結構性改革的減稅是指永久性的減稅和降低邊際稅率，具有長期性和穩定性的特點，要杜絕和避免短期性、臨時性、片面性稅收優惠政策的泛濫。要結合稅制改革的中長期目標，設計制度性減稅，即在統籌深化和優化稅制改革中落實減稅政策。從操作角度看，減稅應是多個稅種的綜合減稅，同時也是結構性的減稅與增稅的協調。要研究和明確各稅類(種)的改革調整方向。

(一)商品稅制的改革方向

減稅要從我國主體稅種即商品稅制的調整入手，應該是總稅負降低和結構性調整并行。

1.深化增值稅制的“中性”改革?！昂唵巍⑿?、中性”的增值稅制是供給側結構性改革的內在要求，也是其國際發展趨勢。近年來推進的增值稅改革已成為企業減稅的重頭戲。在增值稅改革中要做到：一是確?！盃I改增”全面完成的效果。今年5月全面實施的“營改增”，將剩下的建筑業、房地產業、金融業和生活服務業四個行業一起推，打通抵扣鏈條，實現完整的消費型增值稅，徹底解決了商品稅重復征稅問題，有利于第三產業降低稅負水平，亦有利于制造業向服務業的產業轉型。當前應對“營改增”改革的情況進行深入調研，及時完善相關政策，確保改革的效果。二是在“營改增”全面完成后，要向構建單一稅率、寬稅基的增值稅制度邁進?，F行增值稅制在原有四種增值稅稅率基礎上又新增了兩種稅率，與國際上增值稅稅率單一化的發展方向相悖。應進一步簡化稅率結構，減少稅率級次。在此基礎上，合理確定稅率與稅負水平。與國際上增值稅稅率水平平均值相比，我國的增值稅稅率仍然偏高，而且制造業的增值稅稅負水平偏高。據統計，亞洲一些國家或地區的增值稅稅率遠低于我國，比如韓國10%、越南10%、新加坡7%。降低稅負水平可以減輕商品課稅負擔，刺激消費和投資。根據2012年的統計數據初步計算，增值稅標準稅率每下調一個百分點，將減稅2000億元。[2]在增值稅轉型全部完成后，應該逐步下調增值稅稅率。應將制造業增值稅稅率由現行17%適度降低，取消隨增值稅附加的城市維護建設稅和教育費附加。規范化的增值稅是嚴格控制減免稅的，但是，一些國家對基本生活必需品，如對食品、藥品和教育實行了增值稅的減免政策，這對降低間接稅的累退性具有幫助，可以間接性地提高低收入階層的消費能力并促進國內消費。我國可以借鑒和研究這種做法的可行性。

2.適應經濟結構的調整需求，改革消費稅制。我國現行消費稅是商品稅類中選擇性征收的稅種，除了具有傳統的財政收入功能外，還具有促進節約資源、減少能源消耗、保護生態環境、調節收入分配等調控功能。在供給側結構性改革中，消費稅對于去產能、補短板，引導和調節消費方向和消費能力，均可發揮直接或間接性的作用。在進一步的稅制改革中，消費稅應是一個結構性增減稅負的稅種。

適應經濟結構調整的步伐，著眼于未來我國居民消費升級和消費結構的變化，應逐步調整消費稅的征收范圍(應稅品目)和稅率。消費稅征收范圍體現了調控廣度。有些在過去被視為超前消費的商品現已退化為普通消費品，可將其從應稅品目中排除。而擴圍的著力點在于高耗能、高污染、高檔消費品和高檔消費行為。擴大對高耗能、高污染消費品和消費行為的征稅有利于擠壓劣質企業的生存空間，使之早日淘汰出局，促進節能減排和資源的有效配置。消費稅率體現了調控力度。在其稅率改革方面，要構建動態性的差別稅率體系。在不同時期，根據應稅品目的性質，在科學界定各應稅品目調控力度的基礎上確定稅率水平。對于加大調控力度的消費品，如兼具高耗能、高污染和高檔消費這“三高”全部或部分屬性的消費品，應適用高稅率。對高檔消費品和高檔消費行為，可對同類但價格不同的適用不同的稅率。動態調整應稅品目的稅率水平，也是提高消費稅調控實效的必要。在經濟全球化背景下，消費稅的調控實效具有不確定性。例如，屬于高檔消費品的奢侈品的需求既有價格彈性，也有收入彈性，高稅率未必能增加多少稅收收入，還可能抑制消費需求，影響到購買消費品的區域選擇。對奢侈品征收高稅雖體現了量能負擔，但只有富裕家庭在中國境內購買奢侈品時，這一點才成立。征收消費稅雖增加了奢侈品的稅收負擔，但是也鼓勵了跨境購物，導致了購買力和稅收收入的境外轉移。要構建消費品價格需求彈性與稅率和稅收收入聯動變化的評估機制，境內外奢侈品價格、稅負和稅后價格的對比機制等，實時調節稅率水平，引導購買力的境內回流。

(二)所得稅制的改革方向

1．科學界定并有效發揮企業所得稅的調節作用。供給側結構性改革的著力點是企業，減企業稅負自然要求合理確定企業所得稅稅負水平，這也是關乎企業國際競爭力的重要砝碼。自2000年以來的十幾年間，世界各國企業所得稅稅率呈現出下降的趨勢。其中，2000～2008年間下降的速度較快，2008年以后則相對趨于穩定，降幅較小。我國自2008年起施行25%的基本稅率，在當時與周邊國家相比具有競爭力。但至2015年，這一稅率水平雖低于金磚國家28%的平均稅率，但高于OECD成員國24.66%的平均稅率。[3]應適時做略有降低的調整，以減輕企業的稅收負擔，增加稅后的投入回報。為提高對小微企業的激勵效果，小微企業適用稅率的下降幅度應略高于基本稅率。

企業所得稅政策對促進科技創新和技術進步具有獨特的功能和作用。促進經濟持續增長的關鍵因素——技術和生產組織方式，都在企業和市場側；換句話說，市場中的企業是技術和資源組織方式的創新主體。必須以稅收政策刺激來補齊企業創新的短板。我國現行企業所得稅對企業科技創新的支持力度尚有完善的空間。除對認定的高新技術企業實施稅率優惠外，對企業的科技研發活動、技術改造和設備更新等，亦可進一步完善費用加計扣除、稅收抵免等優惠措施。此外，加大對企業間兼并重組優化資源配置的稅收優惠政策力度。借鑒國際經驗，進一步完善企業虧損抵補制度，增強和企業共擔風險的責任。要將進一步激發中小企業，尤其是科技創新型中小企業的創新動力作為企業所得稅制優化的關鍵。構建貫穿中小企業科技研發活動全過程的稅收激勵政策體系，結合實際制定更加合理和寬松的優惠政策適用標準，擴展稅收激勵政策的覆蓋面。真正形成激發企業創新動力，以創新供給帶動消費旺盛的良性循環機制。

2.穩步推進個人所得稅的綜合制改革。個人所得稅是對居民收入流量課征的稅種，關乎居民間收入差距調節、居民投資和個人消費能力提升、中等收入階層培育壯大等目標的實現。我國個人所得稅在稅收中的占比隨著經濟發展和稅基擴大而不斷提升。2013～2015年，個人所得稅占比分別為5.9%、6.19%和6.9%，占比雖不高，但增長趨勢顯現。個人所得稅作為具有很大發展潛力和特殊功能作用的稅種，在供給側結構性改革中無疑扮演著重要角色。

個人所得稅制的改革方向已經明確，即提高稅制的綜合計征的分量，加速奠定實行綜合計征的基礎，由分類制向分類綜合所得稅制邁進。在按照收入性質將稅目歸并劃分幾大類的基礎上設計稅制框架。在新的稅制改革框架中，要明確以下幾點：一是適應世界范圍內個人所得稅制發展趨勢，參照主要國家邊際稅率平均值，合理確定個人所得稅的最高邊際稅率和稅率級次。世界范圍內個人所得稅的發展趨勢雖有增有減，但仍以減稅為主導，其稅負呈現總體下降趨勢。最高邊際稅率的高低對個人投資具有重要影響。高收入者比低收入者具有更高的儲蓄和投資傾向，是個人投資的主體，合理適度的最高邊際稅率在兼顧公平的同時有利于促進個人國內投資率的提高。稅率級次的設定也要順應逐步減少的國際趨勢。二是設計合理且有差別的寬免扣除制度。在標準寬免額的基礎上，合理確定費用扣除項目和標準，提高貫徹量能負擔原則的有效性。三是對勞動收入實施適度從輕的稅負政策。我國的產業轉型在今后的很長一段時間都將面臨勞動力和用工短缺的矛盾，對各類勞動收入減稅可以增加勞動者創新的積極性。只有對勞動者本身形成比較強的創新激勵，才可為提高勞動要素生產率奠定基礎。對勞動收入從輕課征將有效惠及中低收入者，因為中低收入者多是單一的勞動收入者，他們也是國內消費主體，邊際消費傾向較大，輕稅政策可有效提升他們的消費需求。總之，深化個人所得稅制改革，提高調節收入再分配的有效度，縮小收入差距，增加消費傾向，放大乘數效應，對實現向消費型經濟的轉化具有積極作用。

(三)其他稅種的改革方向

在其他稅種中，具有減稅空間的還包括關稅、契稅、土地增值稅和車船使用稅等。供給側結構性改革也要求政府增加公共服務的供給，補足公共服務的短板，為企業生產經營創造有利的外部環境條件。因此在總體減稅的同時也有結構性的增稅，這是優化資源配置和維持財政收支平衡的內在要求。

供給側結構性改革所要求的增稅稅種的選擇，首當其沖的是我國擬開征的環境保護稅和資源稅。從世界范圍看，資源稅和環保稅業已受到廣泛關注。環境保護稅是通過稅收手段將環境污染和生態破壞的社會成本內部化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制分配環境資源的一種經濟手段，目的在于改善和保護環境，促進社會節能減排。提高征收環境保護稅的份額和比重，有利于淘汰落后產能，優化資源配置。資源稅的改革主要是通過擴大征收范圍，改革課稅依據，提高稅率，達到提高資源開發的門檻，提升資源使用的成本，調節開發使用行為，促進節能減排和資源有效利用，進而提高有效供給的目的。

[1]陶衛華.“十三五”開局:新思路與改革價值轉型[J].中國民商, 2016,(1).

[2]王平.深化改革 凝聚智慧 進一步推動稅收事業全面發展——第六屆“經濟社會與稅收制度發展高層研討”綜述[J].國際稅收,2014,(5).

[3]田效先.企業所得稅發展的國際趨勢及對我國的啟示[J].稅務研究，2016,(8).