新常態下中國PPP相關政策的邏輯思維

陳賢軍，程建剛

（1、深圳市地鐵集團有限公司，廣東　深圳　518026

2、深圳前?；A設施投資基金管理有限公司，廣東　深圳　518026）

新常態下中國PPP相關政策的邏輯思維

陳賢軍1，程建剛2

（1、深圳市地鐵集團有限公司，廣東深圳518026

2、深圳前?；A設施投資基金管理有限公司，廣東深圳518026）

2013年以來，國務院、財政部、發改委等密集出臺了數十個與PPP密切相關的政策法規。與其說這些政策是為了推廣、規范PPP模式而頒布，還不如說這些政策是加持在PPP之上，用以解決經濟新常態下國民經濟出現或延續的某些關鍵問題。本文試圖通過解讀PPP與當下深化改革的若干重點工作之間的關系，來闡明PPP政策對于國民經濟的深遠影響。

PPP；基礎設施；政府職能轉變；邏輯思維

一、我國PPP政策縱覽

對國務院和各部委的PPP相關政策做分類統計，可簡單分為三大類：一是鼓勵、推廣、規范政府與社會資本合作的政策20余項，例如國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）；二是為PPP的推廣配套的政策20余項，這些政策不一定特意為PPP而設計，但客觀上有利于PPP的實施，例如國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）；三是針對特定和重點領域（如鐵路、水利、環保、文化、體育、醫療、養老、地下管廊、污水處理等）頒布的鼓勵行業推廣應用PPP模式的政策30余項，例如國務院辦公廳轉發文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》（國辦發〔2015〕37號）等。

現階段中國式PPP新政看似無序、政出多門，甚至偶有政策沖突，其實邏輯關系清晰：一是國務院發布的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），意在清理地方政府融資平臺、堵死借“影子政府”舉債的通道，為PPP的實施“關上后門”；二是通過國務院國發〔2014〕43號文、財金〔2014〕76號文等在規范地方政府舉債的基礎上，推廣政府和社會資本合作模式，為PPP的實施“打開前門”；三是以財政部和發改委為主，住建部、交通部、水利部等中央部委獨立或聯合發布一系列的PPP政策細則，例如《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（〔2015〕25號令）等，具體規范PPP的運作，為PPP的實施“構筑圍墻”。

二、PPP政策與化解地方政府性債務危機

我國地方政府性債務自2008年以來急劇攀升，據審計署公報，截至2013年6月底，地方政府性債務余額已高達近18萬億元，其中償還責任債務已達10.9萬億元。地方債問題由來已久，原因主要有分稅制下中央和地方財稅分配結構問題，也有投資拉動經濟增長的模式和GDP政績考核體系等因素影響，客觀上加劇了地方政府借道融資平臺大舉借債的沖動，對地方債務危機的形成起到推波助瀾的作用。

2010年，國務院開始對地方政府融資平臺進行清理，財政部對清理核實融資平臺債務相關工作進行業務指導。2014年5月，國務院批轉發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》（國發[2014]18號），提出推進財稅改革，調整中央與地方事權與支出責任，規范政府舉債融資制度，剝離融資平臺公司的政府融資職能。同年10月，國發43號文將加強地方政府性債務管理的內涵從對融資平臺嚴控的基礎上進行擴充，在剝離融資平臺公司政府融資職能的同時賦予地方政府適度舉債權；鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。至此，PPP作為化解地方政府性債務危機的重要手段被正式提出，并且與“地方政府舉債采取政府債券方式”一起構成“修明渠”的兩大法寶。

當融資平臺剝離融資職能后，按新規發行地方政府債券可以填補一定的資金缺口。但是，由于經濟下行，地方公共財政收入和政府性基金收入增速都在下滑，僅僅通過發行政府債券只是治標不治本。PPP作為一種創新型政企合作模式，通過將一些具有可經營性的基礎設施和公共事業項目向社會資本開放，將投資權和收益權同時賦予PPP特許經營公司，從根本上減輕了政府剛性支出和債務壓力。2014年財政部112號文發布的首批30個PPP示范項目中有新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個?？梢姡琍PP推出之后的首要任務是要應對地方政府性債務風險，消減前期經濟刺激政策帶來的赤字效應。

三、PPP政策與供給側結構性改革

供給側結構性改革是中央政府應對經濟新常態所作出的又一項重要戰略部署。面對經濟增速放緩、產能過剩、房地產泡沫化、供需結構錯配等一系列新舊問題疊加，中央政府推動供給側改革，旨在調整經濟結構，促使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量。如果說供給側結構性改革是全面深化改革在要素領域中的延伸，那么PPP則是供給側結構性改革在公共產品與服務領域的延伸。

2014年，國務院發布國發60號文，主旨是鼓勵社會資本投資于公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域，強調打破行業壟斷和市場壁壘，鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務國家生產力布局，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給，實為政府對社會資本參與供給側結構性改革的一次正式邀請。

在國發60號文發布前后，財政部先后發布了“一總兩分”的政策，將PPP向實操方向進一步引導，即《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號，即“實施通知”）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，即“操作指南”）。從“實施通知”和“操作指南”的內容來看，財政部關注的重點是PPP項目的實施質量，不僅推出了30個PPP示范項目，而且擬通過樹立示范、規范流程等方式確保PPP項目能夠達到預期的效果。

無獨有偶，2014年5月國家發改委《關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知》（發改基礎〔2014〕981號），推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目。同月，發改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了第一批共計1043個項目，總投資1.97萬億元；其后第二批推出共計1488個項目，總投資2.26萬億元；發改委與工商聯聯合推出共計287個項目，總投資9400億元等。12月，發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號，即“指導意見”），建立了PPP項目進展情況月報制度，并且頒布了PPP項目通用合同指南，也在實操層面對PPP業務進行了指導。

由此可見，PPP已然成為基礎設施領域供給側改革的重要形式。采用PPP模式與傳統的政府投資有本質性差別：以往是融資平臺和土地財政，容易帶來產能過剩、投資效率低等負面效應。而PPP雖然同樣面臨幾萬億甚至更高的投資缺口，但社會資本承擔了大部分投資壓力，而且通過引入市場機制，提高了投資效率。由此，PPP可稱得上是中國式供給側理論在公共產品與服務領域的先行先試。

四、PPP與政府職能轉變

PPP模式的理論根源是新公共管理理論，主要思想有：一是政府職能要由“劃槳”轉為“掌舵”；二是政府行政要由“管制行政”轉為“服務行政”；三是主張政府管理應引入市場競爭機制，讓更多的社會資本參與公共服務的提供，提高服務供給的質量；四是重視公共管理的效率等。財政部76號文將推廣運用PPP模式提高到“加快轉變政府職能，提升國家治理能力的一次體制機制變革”的高度；發改委2724號文闡述PPP模式“有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用”。

PPP模式可在以下方面促使政府職能轉變：一是PPP的實施是合同約定下的特許經營行為，強調的是法治化和契約精神。政府方面的強勢主體地位會在PPP實施中得到約束，一旦簽約PPP，就要以與企業相同的平等民事主體身份依法定規范認定契約；二是PPP強調的是政府與社會資本之間的合作關系，而非上下級之間的行政管理，這種身份和地位的轉變有利于政府尊重市場規律、轉變作風；三是PPP的實施讓政府由公共產品和服務的“提供者”轉變為“購買者”，有利于簡政放權、減少行政壟斷。

PPP在實踐上確實從一定程度上推動了政府職能轉變。以城市軌道交通行業為例，主要表現在以下幾方面：一是城市軌道交通的市場開放度得到極大提升。長期以來，城市軌道交通基本上都是地方政府主導投資、建設和運營，極少向社會資本開放。但近年來這種局面極大改觀，如財政部發布的首批30個PPP示范項目中，有7個是城市軌道交通項目。二是地方政府越來越尊重規則，重視契約。雖然現有PPP相關立法尚未完善，但地方政府在貫徹國務院關于PPP項目指導精神的過程中，積極向政策靠攏，在相關的法規框架內，推進PPP項目的立項、物有所值評價、財政可承受能力論證、實施方案審核、招標公告、磋商談判、簽訂特許協議等程序。三是地方政府對待社會資本的態度有所轉變。過去城市軌道交通項目是政府投資，而PPP項目中社會資本承擔了大部分投資，對于地方政府來說是招商引資行為。

五、結語

我國大力推廣PPP模式是發生在特定歷史時期，用以解決當下國民經濟發展遇到的主要問題而提出的一種國家治理機制創新，它不僅符合政府對于基礎設施等重點領域投融資體制改革的方向，也有利于對接意義重大的混合所有制改革，促進企業改革與全面改革的實質性深化，有利于在經濟步入新常態的當前與今后的一個時期，對沖經濟下行壓力、增加有效供給、支持經濟社會發展。用邏輯思維方式認真分析PPP相關政策與其背后的社會發展轉型、政府職能轉變、經濟結構調整等深刻關系，對于更好地貫徹落實PPP政策，推動社會經濟良性發展具有重要的意義。

[1]國務院官網：政策文件庫[EB/OL].http：//www.gov.cn/zheng ce/xxgkzl.htm.

[2]財政部官網：政府和社會資本合作，政策發布[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/.

[3]發改委官網：PPP專欄，政策法規[EB/OL].http://tzs.ndrc.gov. cn/zttp/PPPxmk/zcfg/.

[4]曾曉安：用PPP模式化解地方政府債務的路徑選擇[J].中國財政，2014（9）.

[5]史耀斌：推廣PPP模式是供給側改革的重要內容[J].中國經濟周刊，2015（12）.

（責任編輯：郭亞娟）