政府資源環境審計的內涵及其在生態文明建設中的作用機理

秦小麗，王經政（宿遷學院　商學院，江蘇　宿遷　223800）

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政府資源環境審計的內涵及其在生態文明建設中的作用機理

秦小麗，王經政
（宿遷學院商學院，江蘇宿遷223800）

[摘要]在科學理解環境審計內涵、政府資源環境審計內涵的基礎上，結合生態文明建設對資源環境審計提出的新要求和劉家義審計長提出的“國家治理免疫系統論”，重點從反映相關風險，保持生態平衡；威懾被審對象，弱化違規動機；預警生態風險，促使提前應對；完善治理機制，抵御違法亂紀等方面剖析了政府資源環境審計在生態文明建設中的作用機理。生態文明建設是當前國家治理的一項重要任務，政府資源環境審計作為維護包括資源環境生態安全在內的國家安全的重要手段，其主動適應生態文明建設這一龐大工程的新要求，積極發揮自身的“免疫系統”功能對人民的福祉和民族的存續和長遠發展會產生重要影響。

[關鍵詞]環境審計；政府環境審計；生態文明建設；作用機理

一、引言

盡管國內外在生態文明建設、資源環境審計實踐中積累了豐富的經驗，但將生態文明建設與資源環境審計兩者結合起來的研究并不多。我國現階段正在全面推進生態文明建設，政府資源環境審計作為國家治理的一種主要工具與手段，其應以加快生態文明建設、促進經濟社會可持續發展作為終極目標，主動順應生態文明建設戰略提出的新要求，特別是要在污染治理、生態建設和資源開發利用方面發揮“免疫系統”的功能，進一步推動我國資源環保政策的貫徹落實和環境治理工作的推進。為此，就要以生態文明建設的本質和要求為出發點，科學理解環境審計與政府資源環境審計的內涵，分析政府資源環境審計在生態文明建設中的“工具”職能，以期能有效發揮國家審計在資源環境審計中的積極作用。

二、科學理解環境審計與政府資源環境審計的內涵

(一)科學理解環境審計的內涵

目前有關環境審計的界定國內外還不盡統一。Thomson(1993)，Hillary(1998)將環境審計看成環境管理的一種工具或手段；劉威(1996)從環境監督鑒證角度理解環境審計；張以寬(1997)，Lightbody(2000)，Todea(2011)認為環境審計是一種系統化的監督和評價活動；高方露、吳俊峰(2000)，李雪、楊智慧(2004)基于受托責任觀提出環境審計是對企業受托環境責任履行過程的一種控制活動；而上海審計學會課題組(2001)總結了學界有關環境審計的認識；浙江省審計學會課題組(1997)，陳思維(1998)，陳正興(2001)認為，環境審計是由政府審計、內部審計和第三方獨立審計組成的體系；李永臣(2007)提出廣義的環境審計概念應能恰當解釋和說明環境管理績效和環境管理監督問題。盡管以上觀點各有偏重，但不容質疑的是，環境審計是在傳統審計學的基礎上，吸納了環境法學、環境經濟學、環境管理學、社會學等學科研究成果而形成的一門邊緣學科。結合以上分析，本研究將環境審計理解為“是由審計主體針對被審計單位與環境有關的經濟活動客觀地收集和評價證據，判斷其認定與既定標準間的符合程度，并將評價結果以報告形式傳達給利害關系使用者的一種監督行為。”

(二)科學理解政府資源環境審計的內涵

資源環境審計是在委托人的驅動下，適應可持續發展及外部經濟性的要求而產生，并隨著其變化而不斷變化。因為資源環境系統是一個開放系統，涉及的內容很多，從而使得資源環境審計的范嗣也極為廣泛。當下我國面臨十分嚴峻的資源環境問題，大力推進生態文明建設更是對資源環境審計提出了迫切需求。根據以上對環境審計的理解我們不難看出，環境審計的主體主要包括政府審計機關、內部審計機構和注冊會計師。因為政府審計具有權威性和強制性，我國目前的環境審計體系依然以政府審計為主導。眾所周知，資源尤其是自然資源具有公共產品的特性，在資源環境審計中履行公共監督評價職能的政府審計部門及其人員義不容辭應擔當起主要審計主體的責任。基于此，本研究將政府資源環境審計理解為“是在社會經濟可持續發展理論指導下，國家審計機關及其授權機構，依照國家相關法律法規、審計準則、會計理論、專業規程、技術標準等，對相關行為主體的與資源環境相關的活動及其效果以及社會經濟活動的資源環境影響等進行預測、控制、監督、評價的活動。”因為資源環境審計有助于監督、制約、糾正行為主體片面追求經濟效益而忽視資源環境保護的不良傾向，有助于直接或間接摸清一個地區的資源環境家底，有助于防止資源資產及其收益的流失，所以其對促進資源環境科學決策、保全國家自然資源資產及其收益、推動我國經濟實現健康可持續發展意義重大。

三、政府資源環境審計在生態文明建設中的作用機理

2012，劉家義審計長提出了“國家治理免疫系統論”，認為國家/政府審計是國家治理這個大系統內生的一個“免疫系統”，具有預防、揭示和抵御的功能。生態文明建設是當前國家治理的一項重要任務，政府資源環境審計作為維護包括資源環境生態安全在內的國家安全的重要手段，其主動適應生態文明建設這一龐大工程的新要求，積極發揮自身的“免疫系統”功能對人民的福祉和民族的存續和長遠發展會產生重要影響。

(一)反映相關風險，保持生態平衡

生態文明建設的核心是正確處理人類活動、資源、環境和生態系統之間的關系，但人類不當的生產活動和消費行為引發土地、森林、空氣、水等的濫用與污染問題，進而形成環境風險；而每一類環境風險幾乎都直接或間接地威脅著公眾的健康，從而形成健康風險；當人類活動帶來的這些環境風險、健康風險與自然資源的濫采亂伐和不當利用混雜在一起時還會導致經濟社會文化風險。生態文明建設就是要基于資源可持續利用的理念，不斷解決人類活動帶來的上述問題及相關風險，努力保持生態的動態平衡與安全。近年來資源環境領域不斷出現的“市場失靈”問題越來越需要政府在生態文明建設中承擔主要責任，政府審計機構通過開展資源環境審計，能夠貫徹和落實可持續發展的理念和要求，能夠通過對資源開發利用及環境保護情況的有效監控來化解生態風險，并借助審計機關的檢查權、調查取證權和結果公布權揭露和查處生態文明建設過程中的違法行為，從而為維護我國生態安全發揮保護性作用。

(二)威懾被審對象，弱化違規動機

社會公眾以政府資源環境審計為依托，有效監督和評價政府部門公共受托環境保護和環境管理責任的履行情況；而政府審計機關作為國家經濟運行的免疫系統，其對生態安全的監督是經濟社會整體正常發展的基本保障。可見，由政府審計機關作為審計主體的資源環境審計從理論上來說應該有其嚴肅的權威性和高度的強制性，能夠使得被審計的有關政府部門、企事業單位等對這種資源環境審計產生足夠的敬畏；同時審計法也授予政府審計機關有權對被審計對象的賬戶進行查詢、對其違規行為進行制止、對其違規資料與違規資產進行封存、對其違法違規行為進行處理處罰、對其不合理的財政收支暫停撥付使用，在必要時還可提請國土、規劃、環保、水利、財政、發改委等部門提供行政協助，能夠使其對有關資源環保工程項目建設和資源環境管理政策等依法實施監管，從而降低生態文明建設中的尋租動機，提高資源利用與生態環境保護制度、損害賠償制度、責任追究制度的執行力，達到查處一個、震懾一片的目的。

(三)預警生態風險，促使提前應對

政府資源環境審計能夠為防范系統性生態風險發揮預警性作用，其通過監測具體的資源開發利用和環境保護項目，及時發現生態文明建設中存在的對資源不利的因素或生態安全方面的苗頭性問題，并把這些預警信息傳遞給與生態文明建設相關的部門，促使其采取相應的應對措施，及時切斷風險源頭，以保障生態文明建設順利進行。為了更好地發揮資源環境審計的預警機制，需要不斷拓展其審計內容與審計方式。在生態文明建設過程中，首先要關注資源環境政策、重大環境治理項目等的跟蹤審計，以發揮資源環境審計的過程性、時效性和預防性，切實提高資源環境審計的效率和效果；其次，要借助審計程序的自動化對生態文明建設中的機會主義行為進行持續的動態跟蹤，推動資源環境審計過程的連續性與審計信息收集的及時性，以便為預警資源環境問題與生態風險奠定基礎；最后，針對生態文明建設中出現的屢審屢犯問題，如資源環境績效問題，審計機關可以通過開展專項審計調查深挖問題根源，從而為優化資源環境審計制度提出有針對性的建議。

(四)完善治理機制，抵御違法亂紀

資源環境審計對生態文明建設過程中出現的不合理問題的糾正與違規違紀問題的防范是維護國家生態安全的基本需要，為此，政府審計機關應充分利用資源環境審計優勢，針對生態文明建設相關制度與政策制訂的合理性進行評價，對生態文明建設的主要內容及其措施執行的有效性實施審計監督，著重發現政策不完善及在執行過程中存在的問題，及時分析產生這些問題的成因，并有針對性的給出審計建議，以防止同類問題的再度發生。其中資源環境審計建議及其實施是完善資源環境治理機制，抵御資源及生態方面違規違紀行為的關鍵。因為沒有高質量的審計建議及其實施，就找不出資源環境制度與生態治理機制的缺陷，自然也就無治對環境治理機制進行合理地改進與完善，在這種情況下，資源環境想健身強體，生態系統想抵御病毒就成了一句空話。為此，在政府資源環境審計中，建議做好“審計建議、審計建議實現機制以及后續審計制度”的合理安排與有效銜接。此外，審計機關可以聯合環境保護局、律師事務所等單位，利用他們從業人員的專業技術優勢，提高資源環境審計的效率、效果和權威性，這也能強化政府資源環境審計抵御資源環境領域違法亂紀行為的功效。

[參考文獻]

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[5]李明輝，張艷.張娟.國外環境審計研究述評[J].審計與經濟研究，2011(26)

[責任編輯：潘洪志]

Connotation of Government Resource and Environmental Audit and the Mechanism of Action in Building Ecological Civilization

QIN Xiaoli,WANG Jingzheng

Abstract:The mechanism of action of government resource and environmental audit in building ecological civilization is analyzed,on the basis of a scientific understanding of the connotation of environmental audit and government resource and environmental audit,combined with the new requirements on the environment audit in building an ecological civilization and the Auditor-General Liu Jiayi's "theory of the immune system of national governance ".The analysis focuses on reflecting relative risks for maintaining ecological balance,deterring the audited object to weaken violation motivation,early warning of ecological risks for prompting an early response and improving governance mechanism against lawlessness,etc.The construction of ecological civilization is an important task of national governance.As an important means to safeguard national security,including environmental,resource and ecological safety,if government resource and environmental audit takes initiative to adapt to the new requirements for the construction of ecological civilization,and actively play the role of "immune system",it will have a significant impact on the survival and well-being and long-term development of the people.

Key words:environmental audit,government environmental audit,construction of ecological civilization,mechanism of action

[基金項目]江蘇省社科應用研究精品工程課題：政府資源環境審計助推生態文明建設研究的階段性研究成果(15SYC-190)。

[收稿日期]2016-02-19

[文章編號]1009-6043（2016）02-0098-03

[中圖分類號]F230

[文獻標識碼]A