城鎮化進程中的土地集約利用

劉 錚，金 鑫

(上海大學社會科學學院，上海200444)

改革開放以來，我國城鎮化水平不斷提高，引致建設用地需求量顯著增加。這一方面有力地支撐了城鎮化進程，促進了當地的經濟發展;但另一方面卻造成了城鎮周邊大量優質耕地被占用，嚴重威脅糧食安全。據有關資料顯示，“1997～2008年建設占用耕地3705.3萬畝，同期居民點及獨立工礦用地和交通運輸用地增加5110.9萬畝”。［1］與此同時，城鎮化進程中存在大量土地低效利用問題，“目前我國城鎮低效用地占40%以上，處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區的11%”。［2］土地的低效利用嚴重威脅了城鎮化的可持續發展。如何提高土地集約利用水平，推動城鎮化的健康發展，是我國城鎮化進程中的重要課題。

一、城鎮化與土地集約利用關系的相關研究

關于城鎮化與土地集約利用的關系，學術界主要呈現出兩個大的研究方向:第一，城鎮化對土地集約利用的影響;第二，土地利用對城鎮化進程的影響。本文側重于前一個問題的分析和研究。

(一)城鎮化對土地集約利用的影響

關于城鎮化對土地集約利用影響問題的研究，主要可以歸納為三種觀點:

1.城鎮化不利于土地集約利用。由于城鎮發展過程中以依賴土地增量的模式居多，而耕地是城鎮建設增地的主要來源，增量土地的易獲得性導致土地的利用效率低下，因此以耕地變化作為間接變量表明土地利用與城鎮化的關系。史育龍(2000)通過對1986～1995年非農建設用地占用耕地面積的數據分析，得出10年間城鎮建設用地占全國耕地減少量的比例大約為10%。在結合1995年全國各類建設占用耕地的實際情況的基礎上，推斷出“城鎮建設對于全國耕地建設的貢獻率應在4% ～10%之間”。［3］城鎮化進程中土地資源的過度占用是土地資源浪費的重要原因之一。朱莉芬(2007)利用地理信息系統技術和計量模型，分析了中國東部14省城鎮化對耕地的影響。結果表明:盡管不同模式城鎮化對耕地的變化影響不同，但兩者都存在顯著負向關系。［4］潘竟虎(2008)對甘肅省1997～2003年的城鎮發展的研究得出:城鎮化水平每提高1個百分點，建成區面積增加2 100.54hm2。小城鎮遍地開花造成了區域用地結構不合理，城鄉居民點出現的“雙重占地”甚至“多重占地”現象嚴重，區域間土地利用不協調。［5］

2.城鎮化有利于土地集約利用。盡管城鎮化進程中大量耕地被占用，出現了一系列的土地閑置和利用效率低下等問題，但有相當一部分學者認為城鎮自身具有空間集約性，城鎮化的發展有利于土地集約利用。隨著城鎮化水平的提高，新增土地會不斷減少，存量土地的利用效率會逐步增加。曹雪琴(2001)認為城鎮化發展有利于土地粗放利用向集約利用轉變，能夠有效地解決我國土地資源短缺問題。經研究，我國“城市化水平從1957年的15.39%到1977年的17.5%，每年只增長0.108個百分點，平均每年減少耕地147萬公頃。而城市化水平從1978年的17.92%發展到1993年的28.14%，耕地年均減少58萬公頃，僅為1957～1977年的40%。”［6］該數據表明城鎮化發展不僅沒有造成耕地的加速減少，反而緩解了耕地流失問題，間接地體現了土地集約利用程度的提高。李丹(2003)以人均占地簡單地表示土地集約利用水平，以城鎮規模代表城鎮化水平，得出城鎮化建設有利于提高土地集約利用程度。［7］彭沖(2014)利用全局主成分分析法對2006～2011年中國大陸29個省區(市)的城鎮化水平和土地集約利用水平進行了評價，研究表明兩者總體上呈平穩上升態勢，且存在一定的差距;就平均水平而言，城鎮化水平始終高于土地集約利用。城鎮化對土地集約利用存在顯著的正向影響。［8］

3.城鎮化對于土地集約利用的影響是動態變化的。與前兩種觀點不同，有學者認為城鎮化與土地集約利用之間并不是完全對立的關系，城鎮化對土地集約利用的影響存在動態性。宋戈(2006)認為當城鎮化水平較低時，城鎮數量擴張導致大量耕地被占用，出現“吃飯與建設”的矛盾。隨著城鎮化進程的加快，城鎮容納的人口更多，有利于節約土地，提高土地利用效率。［9］

有學者認為，定性分析只能粗略地表明城鎮化對土地集約利用的影響，并不能深入地反映兩者相互影響和相互作用的關系，因而部分學者利用統計和計量等方法對城鎮化與土地集約利用的關系進行檢驗和探討。梁書民(2005)通過人口——耕地模型對中國耕地的中長期變化進行了分析和預測，認為當前城鎮化是耕地減少的主要原因。隨著城鎮化的發展速度逐漸減緩，耕地流失速度也會逐漸放慢，并在2050年城鎮化基本實現時趨于穩定。［10］廖進中(2010)采用主成分分析方法對長株潭地區城鎮化和土地集約利用兩個系統的綜合發展情況進行了定量評價。結果顯示:長株潭地區的城鎮化綜合水平在1988～2007年間呈穩步上升趨勢，城鎮土地集約利用綜合指數在1988～2002年間呈平穩狀態，而在2003～2007年間出現倒“L”型的快速增長趨勢。在此基礎上，通過建立動態計量模型，對城鎮化和土地集約利用綜合指數進行協整分析、格蘭杰因果檢驗、脈沖響應分析和方差分解分析。研究表明:城鎮化綜合水平的變化與土地集約利用水平變化兩者存在長期均衡關系，城鎮化水平的提高會使土地集約利用水平得到不斷改善。城鎮化對土地集約利用水平的影響逐期增加;但在短期內，城鎮化的推進對土地集約利用具有較大的負面作用。［11］鄭華偉(2011)采用改進的熵值法和功能效用函數對全國土地集約利用水平、江蘇省城鎮化水平和江蘇省土地集約利用水平進行了綜合評價，進而采用與廖進中(2010)相同的計量手段對全國及江蘇省城鎮化和土地集約利用兩者關系進行了分析(全國城鎮化水平以“城鎮人口占總人口的比重”表示)。結果顯示:在短期內，全國和江蘇省城鎮化水平都對土地集約利用水平具有較大的負面影響;但長期看，城鎮化有利于土地集約利用，兩者具有一致性，城鎮化對土地集約利用的影響不斷增加。［12］

盡管現有研究中關于城鎮化對土地集約利用的影響存在不同的觀點，但是從時間維度上看，多數學者比較贊同最后一種觀點，即早期城鎮化是以土地面積擴張為主的發展模式，因而不利于土地集約利用，而隨著城鎮化進程的推進，城鎮本身具有的空間集聚優勢逐漸凸顯，土地集約利用程度逐漸增加。

(二)土地集約利用對城鎮化的影響

在土地集約利用對城鎮化的影響方面，“國內外許多學者普遍贊同土地的集約化利用有利于城鎮化推進的觀點。”［11］張兆福(2002)認為城市土地的合理利用可以擴展城鎮土地總量，提高土地利用效率，改善城鎮土地利用結構，促進城鎮化進程。［13］余方鎮(2005)認為土地集約利用能夠有效地解決各產業部門間的爭地矛盾，提高城鎮用地的綜合效益，促進城鎮化的不斷發展。［14］但廖進中(2010)［11］和鄭華偉(2011)［12］關于土地集約利用對城鎮化水平的實證分析顯示，土地集約利用對城鎮化的沖擊較小，就全國層面而言僅有3%。

城鎮化水平的提高是由多方面因素導致的，而土地集約利用有利于城鎮經濟發展和結構優化，因此土地集約利用能夠對城鎮化產生一定程度的有利影響。由于城鎮化和土地集約利用水平的評價指標是多維度的，因而，前者對后者的影響程度在不同的研究中會存在一定的差異。

(三)城鎮化與土地集約利用的相互影響

與前述研究不同，在研究方法上，有的學者將物理學上表示兩個或兩個以上系統之間相互影響的耦合理論以及體現系統之間和諧一致關系的協調理論引入城鎮化和土地集約利用關系的研究中。該方法并不是單獨地探討某一系統對另一系統的關系，而是同時探討城鎮化與土地集約利用兩個系統間的關系。孫宇杰(2012)采用全局主成分分析方法綜合評價了江蘇省城鎮化和土地集約利用水平，并對兩者的綜合水平進行了協調度分析。結果顯示，江蘇省各市土地集約利用與城鎮化水平協調度總體上朝著有序的方向發展，城鎮化與土地集約利用在短期內不協調，穩定性不強;但長期看，城鎮化與土地集約利用之間相互促進，向著越來越協調的方向發展。［15］張樂勤(2014)通過主成分分析綜合評價方法對安徽省城鎮化和土地集約利用進行了綜合評價，測算了兩者之間的協調度，并在此基礎上采用GM(1，1)模型進行預測。結果顯示，早期城鎮化和土地集約利用水平均較低，城鎮土地供給能夠支撐城鎮化建設，但兩系統間協調度較低;中期城鎮化快速發展，兩者關系不穩定，耦合協調度波動明顯;但隨著城鎮化的進一步發展，城鎮化與土地集約利用水平均有所提高，耦合協調度逐步改善，向著更加有序的方向發展。經預測，城鎮化與土地集約利用將相互促進，兩者關系將更加協調。［16］馬德君(2014)以西北民族地區19個代表性城市為研究對象，研究顯示，該地區城鎮化水平遠高于土地集約利用水平，兩者協調發展水平不高，存在明顯的區域間差異。但整體上呈現系統間協調度逐步增強、區域差距不斷縮小、城鎮化與土地集約利用協調發展度趨同趨勢。［17］

盡管耦合協調度分析較為直觀地反映了城鎮化與土地集約利用兩者之間的相互關系和發展現狀，但并未指出兩者是如何相互作用和影響的，對于兩者耦合協調度的變化原因也尚未給予較為系統的解釋。

二、城鎮化與土地集約利用關系的機理分析

關于城鎮化與土地集約利用關系的現有研究中，多數學者利用統計方法粗略地反映了城鎮化水平變化對土地集約利用的影響，部分學者利用計量手段和耦合協調度分析等方法研究了兩者之間的關系，并指出二者之間的影響呈現動態變化過程。但是計量研究多局限于描述城鎮化與土地集約利用關系的表象，從理論角度對兩者相互作用的機制探討尚有欠缺。本文認為城鎮化與土地集約利用關系的動態變化過程，可以從集聚效應、外部性效應、市場價格效應和政策效應四個方面進行探討:

(一)集聚效應

集聚效應是城鎮化過程中土地、資本和勞動力等要素在城鎮空間范圍內集聚的結果，同時又是決定城鎮發展的重要動力。土地要素一方面能夠為城鎮發展和空間聚集提供空間場所;另一方面，可以為城鎮發展帶來經濟效益。因而，集聚效應的產生和影響與土地集約利用的程度和變化是城鎮發展過程中密不可分的兩個方面。

城鎮化是由于生產力水平提升導致大量人口聚集的動態過程。作為集聚效應的主要來源，規模經濟的產生很大程度上得益于人口的大量聚集。在生產領域，土地作為勞動和資本要素聚集的載體，為制造業產業聚集提供了物質基礎，從而帶來資本和人口聚集。“早在17世紀，英國經濟學家威廉·佩第就發現世界各國的國民收入水平差異，與其所形成的不同經濟發展階段的關鍵，在于產業結構的不同。”“通過考察，佩第得出:比起農業來，工業的收入多;而商業的收入又比工業多;換言之，工業比農業、服務業比工業的附加價值高。”一、二、三產業間的收入比較，完全可以用作土地農用與工業用地的效益比較。從這個意義上說，土地向城鎮聚集、向工業聚集，有利于提高集約用地水平。在消費領域，由于勞動人口向城鎮聚集，居民聚集地區的土地利用強度逐漸增大。同時，為居民聚集區域服務的相關產業，一方面為生產提供服務，一方面為居民生活提供服務，在“增長極”的帶動下，都能獲得相對較高的收益，從而帶動土地集約利用。

規模經濟以土地要素的聚集為前提，隨著規模經濟的產生與改善，單位土地面積上的產出得以增加，區域內土地得到合理利用，土地集約利用水平不斷提高。但是，過度的集聚會導致規模不經濟，在土地集約利用方面也是如此。當集聚程度超過一定限度時，就會導致城鎮的過度擁擠;盡管在經濟效益方面，土地集約利用依舊會有所提高，但同時造成的土地利用結構紊亂、土地規劃失當，以及過度擁擠的“城市病”等問題不利于土地集約利用的可持續發展。

(二)外部性效應

城鎮化的發展對城鎮產業結構產生了外部性，促進了土地的集約利用。一方面，由于規模經濟的產生和擴大，促進了生產技術變革，推廣了機器化大生產模式，減少了土地占用面積，改變了土地利用模式，有力地提高了土地集約利用水平。另一方面，由于城鎮建設需要的變化，產業結構出現了由低級向高級的演變過程，部分勞動密集型產業被資本密集型產業所替代，以高投入、高產出為特征的高新技術產業得到了快速發展，服務型產業在經濟結構中占有越來越大的比重。這些高密集性和高效益的產業發展有效地提高了土地利用效率，優化了土地利用結構，促進了土地集約利用。

城鎮化加快了公共物品的投資，為土地集約利用帶來了正外部性效應。城鎮化進程中大量人口集聚在一定區域內，對完善城鎮公共基礎設施建設提出客觀要求。一方面，交通、照明和通訊等方面基礎設施的投資加大了土地利用強度，同時能夠為廠商生產與居民生活消費提供便利，帶來了不需償付的額外收益，提高了單位面積總產出。另一方面，由于城市聚集過程中不可避免地產生了環境衛生等問題，相應的公共物品投資，能夠有效地降低集聚不經濟所產生的成本，促進土地可持續利用。

(三)市場價格效應

城鎮化過程伴隨著土地要素集聚，而土地作為生產要素必然受到價格因素的支配。改革開放以前，我國實行的是計劃經濟體制，政府對土地資源進行統一的行政劃撥。由于沒有價格機制的引導，土地資源的稀缺性無法體現，進而一定程度上導致土地集約利用水平低下。隨著改革開放的不斷深入，市場價格機制日益在資源配置中發揮決定性作用，價格能夠相對準確地反映出土地要素的供需現狀。雖然土地資源比較稀缺，但是在早期城鎮化過程中，由于土地供給量相對充足，土地要素價格相對較低，因而，城鎮建設和經濟發展中存在大量占用土地，且利用效率低下等問題，對土地集約利用產生了較大的負面效應。

城鎮化的快速發展導致城鎮建設對土地的需求激增，遠遠大于土地供給。隨著市場化程度的不斷加深，價格杠桿對土地市場所起的作用逐步顯現。獲取增量土地的成本過高，將迫使各部門加大對存量土地的開發和利用。并且，隨著土地稀缺性的凸顯，與土地相關的產品價格相應增加，將促使經營者加大對現有土地的投入。市場價格機制作用于土地供求，必將促進土地集約利用水平的不斷提高。

(四)政策效應

農業大國的特殊國情以及重工業優先戰略，決定了中國建國初期的城鎮化落后于工業化進程。改革開放以來，農村經濟體制改革釋放出近3億農業過剩人口，迫切要求加快城鎮化進程，進而對土地向城鎮聚集產生了迫切要求。特別是在GDP崇拜導向下，各級政府一度把城鎮化水平作為政績考核的硬性指標，在短期內不能實現軟件提升的條件下，最為便捷的方式就是城鎮土地規模擴張帶來的城鎮水平提升，從而造成在一段時間里城鎮建設用地激增，一定程度上導致了人們對城鎮化帶來土地資源浪費的詬病。經過幾十年的城鎮化發展，人們開始重新認識城鎮化的本質要求。在科學發展觀的指導下，各級政府反思城鎮規模擴張帶來的土地資源浪費弊端，并相繼出臺了一系列節約和集約利用土地的相關政策，從法治和政策層面為土地的集約利用提供了堅實的保證。以此為轉折點，在城鎮化不斷發展的同時，土地集約利用效應開始顯現。

三、促進城鎮化進程中土地集約利用的政策建議

土地聚集是城鎮化的重要載體，城鎮的不斷發展加快了土地利用的空間轉變。從時間維度上看，城鎮化早期土地資源普遍存在粗放利用問題。隨著城鎮的快速擴張，集聚效應、市場價格效應、外部性效應以及政策效應等，促進了土地集約利用水平的提高。土地集約利用既是城鎮化進程的產物，又進一步對城鎮化發展產生積極影響;總體上說來，城鎮化對土地集約利用存在一個先惡化后促進的關系變化。據此，本研究提出如下對策建議:

第一，加強城鎮化進程中的土地監管，科學引導產業集聚和人口集聚。我國作為一個資源非均衡的人口大國，各地區的城鎮化水平呈現較大差異。為了避免城鎮化與土地利用“先惡化后促進”問題的再現，對于處在城鎮化初期尚未形成“增長極”的地區，應通過政策引導等方式積極培育“增長極”、促進產業集聚，并對同時產生的土地擴張進行嚴格管理，從初始階段就開始加強土地的集約利用。從法律、政策和監督層面盡可能減少土地資源的浪費。

第二，加大基礎設施投資，有步驟地推進產業升級。應通過提高產業聚集區域基礎設施共享率，加強產業間合作，有效擴展土地空間利用范圍。加快高效益產業發展，促進產業結構調整，提高土地利用效率。

第三，加快市場化改革，發揮市場價格在土地資源配置中的決定作用。目前我國處于轉型發展時期，政府需要加強對市場的管理和規范，通過制定“協議出價最低標準”等干預措施對市場價格進行引導，推動存量土地的流轉，嚴肅懲處土地交易中的違法行為。

第四，大力發展集約型城鎮。集約型城鎮具有土地利用強度大、效率高和結構合理等優點，能有效地避免城鎮空心化問題，且具有較大的發展空間，有利于城鎮化的健康發展。

［1］張迪，郭文華.城鎮化對土地利用和耕地生態保護影響研究［J］.國土資源情報，2010，(11).

［2］我國土地浪費驚人 開發區低效利用［EB/OL］.http://finance.cnr.cn/txcj/201406/t20140629_515749309.shtml.

［3］史育龍.我國城市化進程對土地資源影響程度的分析［J］.中國人口·資源與環境，2000，(4).

［4］朱莉芬，黃季焜.城鎮化對耕地影響的研究［J］.經濟研究，2007，(2).

［5］潘竟虎，等.甘肅省城市化發展與土地集約利用研究［J］.干旱區資源與環境，2008，(4).

［6］曹雪琴.城市化與土地制約［J］.經濟經緯，2001，(2).

［7］李丹，劉友兆.我國城市化發展與耕地變動的關系研究［J］.經濟縱橫，2003，(1).

［8］彭沖，等.新型城鎮化與土地集約利用的時空演變及關系［J］.地理研究，2014，(11).

［9］宋戈，等.城鎮化發展與耕地保護關系研究［J］.農業經濟問題，2006，(1).

［10］梁書民.城鎮化背景下我國耕地的中長期預測［J］.農業經濟問題，2005，(增).

［11］廖進中，等.長株潭地區城鎮化對土地利用效率的影響［J］.中國人口·資源與環境，2010，(2).

［12］鄭華偉，等.中國城鎮化與土地集約利用關系的動態計量分析［J］.長江流域資源與環境，2011，(9).

［13］張兆福.我國城市化進程中的土地利用問題［J］.國土與自然資源研究，2002，(1).

［14］余方鎮.城鎮化與土地資源集約利用研究［J］.開發研究，2005，(2).

［15］孫宇杰，陳志剛.江蘇省城市土地集約利用與城市化水平協調發展研究［J］.資源科學，2012，(5).

［16］張樂勤，等.城鎮化與土地集約利用耦合協調度測度——以安徽省為例［J］.城市問題，2014，(2).

［17］馬德君，等.西北民族地區城鎮化與土地集約利用耦合度分析［J］.財經科學，2014，(3).

［18］張培剛.農業與工業化:中下合卷［M］.武漢:華中科技大學出版社，2002:243.