“一帶一路”戰略風險評估及應對建議

魏琪嘉　肖宏偉

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“一帶一路”戰略風險評估及應對建議

魏琪嘉肖宏偉

摘要：“一帶一路”是一次前所未有的戰略創新，但也面臨波云詭譎的風險；是一項舉世矚目的系統工程，但也面臨錯綜復雜的挑戰。在描繪了美好藍圖的同時，“一帶一路”也遭遇到現實的尷尬。“秩序之爭”“格局之爭”的雜音甚囂塵上，沿線國家發展水平參差不齊、利益訴求各不相同、國家關系莫可名狀。在全球政治、經濟再平衡的背景下推動該戰略落地，認清風險并做好防范是需要得到高度關注的。直面風險、未雨綢繆，“一帶一路”才能順利推進，才能真正成為一條繁榮之路、親善之路、交流之路。

關鍵詞：“一帶一路”風險防范建議

肖宏偉，國家信息中心經濟預測部助理研究員、博士。

一、“一帶一路”戰略面臨的風險問題

“一帶一路”是開放合作的產物，戰略機遇不言而喻。然而，機遇從來都是和挑戰并存的，針對戰略推進過程中的風險，如地緣政治風險、投資安全風險、國內相關的管理風險以及潛在的債務隱患，應引起足夠的重視。否則，很有可能因其中個別的風險而導致事倍功半、事與愿違的結局。

(一)地緣政治波云詭譎

“一帶一路”沿線地緣政治關系錯綜復雜，是各國戰略博弈的敏感區域。沿途各國的戰略判斷及其政策立場將影響“一帶一路”戰略的推進。

1.美、日刻意的戰略擠壓。“一帶一路”與美國“新絲綢之路”具有潛在競爭關系，對日本主導的亞洲開發銀行(簡稱“亞行”)構成現實挑戰，與美、日的“亞太再平衡”政策形成戰略沖突。美日對“一帶一路”戰略的“抹黑”“唱衰”“分化”“干擾”存在必然性，其進行戰略排擠的手段可通過“五個利用”來進行：利用與沿線國家的特殊關系慫恿民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”攪局；利用我與東南亞國家的海洋主權爭端，挑唆有關國家制造事端；利用沿途部分國家的國內反對派搞“二次革命”，破壞和平穩定從而制造障礙；利用基礎設施建設的環保、勞工標準等，詆毀攻擊“一帶一路”戰略；利用亞行基建項目與中國展開競爭。

2.俄、印客觀的戰略疑慮。俄羅斯、印度作為“一帶一路”重要的節點國家，在已經意識到該戰略對推動其本國經濟發展的積極促進作用的同時，也對“一帶一路”戰略存在諸多疑慮。從俄羅斯方面看，擔心“一帶一路”分化俄羅斯倡導的歐亞經濟聯盟，擔心“一帶一路”干擾俄羅斯主導的“后蘇聯”空間經濟一體化，是俄羅斯主要的戰略疑慮。從印度方面看，“一帶一路”的第一步就是建立中巴經濟走廊，增強中國與巴基斯坦、阿富汗之間的經濟聯系。經濟走廊一旦建成，印度通過籠絡阿富汗制約巴基斯坦的努力或將付諸東流。擔心被中國包圍、擔心南亞地區現有的平衡被打破是印度對“一帶一路”戰略的主要疑慮。俄、印這種擔憂自身地緣政治格局因經濟格局變化而被改變的心態，很有可能對其現有的合作立場造成負面影響。

3.中亞、西亞國家被動的戰略搖擺。目前，中亞、西亞國家對“一帶一路”普遍持歡迎態度，其戰略目的是通過融入“一帶一路”繁榮本地區經濟，從而擺脫俄、美、歐對該地區的戰略控制。但是，這些國家參與“一帶一路”的戰略定力可能受到各種因素的干擾。一方面，政治風險影響其積極參與“一帶一路”的定力。中亞、西亞國家正進入政治風險上升期，即將開展的新一輪大選對政治穩定性是一場嚴峻考驗，反對派實力大、對現任政府沖擊力強是客觀事實，“一帶一路”戰略面臨在這些國家被擱置的風險。另一方面，安全風險可能使這些國家無暇他顧。地區種族、民族、宗教等問題相互混雜、交織聯動，嚴重影響社會穩定的同時，極有可能抵消其參與“一帶一路”建設的戰略積極性。

(二)投資安全存在諸多隱患

如果說地緣政治風險尚且只是“肘腋之患”，具體而又復雜的投資風險則可能是真正的“心腹之憂”。項目投資是“一帶一路”落地的支撐，資金、法律是衡量投資安全程度的重要因素。“一帶一路”沿線60余個國家，經濟發展程度、政治體制、法律體系千差萬別，支撐“一帶一路”戰略而進行的對外直接投資將在異常復雜的環境中進行，保障投資安全是最直接最現實的問題。

1.資金來源不確定性強。以安全的方式為項目建設融資是“一帶一路”順利建設的關鍵。“一帶一路”沿線國家主要是發展水平較低的新興市場國家或發展中國家，這些國家發展意愿雖然強烈，但自身原本就缺乏充足的資金用于相關投資，私人部門與境外主體出資有限，從而使得中國政府不得不成為主要的出資者。據亞行估算，“一帶一路”亞洲部分的基礎設施建設每年至少需8000億美元。僅依靠國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行(簡稱“亞投行”)與絲路基金的投資，不可能彌補如此大的資金缺口。顯然，資金來源的不確定性已成為“一帶一路”戰略的掣肘，單一的投融資模式也難以滿足項目建設的需要。

2.法律、法規風險影響投資安全。首先，是法律、法規的一致性問題。沿途國家如哈薩克斯坦、土庫曼斯坦等國家不是世界貿易組織(WTO)成員，這些國家有關法律、政策不受WTO法律制度的約束，其許多法律法規、政策與WTO要求不一致，在通關程序、技術輸出、技術引進、反傾銷政策方面存在壁壘。其次，是法律、法規的完善性問題。有些國家缺乏立法基礎與條件，人治多于法治，執法機制不健全，依法合規難度大，存在利益尋租空間。在法律不健全的背景下，外國投資可能被強制國有化，基礎設施或廠房受到戰爭破壞而無人承擔相應責任，部分國家可能出現主權信用違約。最后，是法律、法規的連續性問題。沿線國家極有可能為了維護本國產業安全，不斷調整相關法律政策，政策的反復變動對于市場化投資勢必造成影響。例如，蒙古國2000年—2010年數次對其《礦產法》進行反復修訂和調整，導致中國對蒙礦業投資多次出現波動。

(三)一擁而上易引發爭搶資源

從國內的角度看，在國內經濟減速換擋之際，各省市寄希望于“一帶一路”為地方經濟發展提供強勁動力的愿望非常迫切(數據顯示，包括新疆、陜西、甘肅、寧夏、青海、重慶、云南、四川等17個省區市將“絲綢之路經濟帶”戰略列入了2014年度《政府工作報告》中，這17個省市經濟規模之和占全國比重高達56%)。但一方面是迫切的發展愿望，另一方面卻是有限的發展資源，在政績考核機制尚未完全調整到位之時，應謹防各地在融入“一帶一路”戰略的過程中出現“一擁而上”的局面。

1.搶“定位”。為凸顯本地區在“一帶一路”戰略中的重要性，“起始點”“橋頭堡”“戰略支點”被很多省份用來形容自己在“一帶一路”中的定位。爭搶定位更多是基于提升知名度的考慮，背后缺少堅實的機制支撐，也缺乏對自身優劣勢的準確分析。將本省資源與沿途國家的產業結構、市場容量、產業升級趨勢做好對接，提升區域產業配套能力，才是各省在融入“一帶一路”中應該著重考慮的戰略性問題。

2.搶“項目”。實地調研中發現，不少省市在對“一帶一路”的理解上稍顯狹隘，認為“一帶一路”就是項目建設，就是項目投資，只要能上幾個“大工程”“大項目”，就是成功地融入了“一帶一路”戰略。顯然，這種思維模式沒有突破凱恩斯主義的理論框架。各級政府應該意識到，中國通過項目建設推動戰略落地，更重要的是為了拓展中國資本和技術的世界影響力，而貫徹這一戰略的主體是企業，但中堅力量是地方政府。項目即便被爭取過來，如果缺少配套，缺少切合實際的規劃，僅僅依賴“體制內”的能量來開創“一帶一路”新局面難度很大。

(四)債務風險容易導致系統性風險

在國內債務水平居高不下之際，利用傳統融資模式開展基礎設施投資建設，將推高負債水平。然而，現階段采用的債務置換模式對存量債務進行展期的做法，本身就存在風險。

1.國內債務水平居高不下。根據證券時報網2015年3月29日刊登的《2015一帶一路拉動投資規模或達4000億》文章內容顯示，各地方“一帶一路”擬建、在建基礎設施投資規模約為1.04萬億，以2~4年為項目建設周期，平均每年投資金額在3000億左右。然而，中國目前的社會負債率已經超過世界平均水平。麥肯錫2015年報告估算，2014年底中國政府負債、企業負債和家庭個人負債已經達到國內生產總值(GDP)的2.8倍。與高負債形成對比的是，財政收入由高速增長轉為中低速增長，2014年全國一般公共財政收入增速以8.6%的速度創下23年來的新低，首次進入到個位數區間。在此背景下，推進“一帶一路”建設增加基礎設施等投融資，應慎之又慎，對項目進行充分評估，對融資渠道和成本收益做充分規劃，防止因推進項目建設而推高債務水平，從而引發社會債務危機。

2.債務置換不當或將引發“多米諾骨牌”效應。目前很多地方政府通過信托公司等金融中介置換政府債務，信托公司以項目融資者身份在資本市場以較高利率進行項目融資。這種置換方式，固然是調動了金融機構參與置換債務的積極性，但是本質上仍然有“拆東墻補西墻”的隱憂，實質是將債務進行變相展期，延長債務鏈條，未來一旦發生系統性風險，很容易引發“多米諾骨牌”效應。

二、產生風險的原因分析

風險產生存在客觀的原因。分析這些原因，并不是畏懼風險，而是為了更好地防范風險。歸納起來，主要有以下四點原因。

(一)大國角逐使區域局勢復雜化

美國重返亞太，使得整個亞太地區的政治局勢復雜化。在此背景下，亞太地緣格局以及競爭格局發生變化的概率增大；美、俄在中東地區角力，敘利亞問題日趨復雜，歐盟也被牽扯進來，整個中東、中亞的局勢晦暗不明；美國主導的跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判已經取得階段性進展，對中國外貿影響程度尚需仔細評估。地區的復雜局勢給安全開展“一帶一路”建設提出了更高要求。妥善處理與地區內各國的關系，減少分歧、求同存異，難度不小，不可控因素較多，風險不容小視。

(二)信息不對稱客觀存在

“一帶一路”沿線國家法律、法規、技術標準和管理制度各不相同，信息不對稱導致的風險客觀存在。從法律方面看，沿線國家涵蓋了歐洲大陸法系、英美法系、阿拉伯法系、印度法系等不同類別的法律體系；從技術標準看，有歐式標準，也有美式標準；從管理制度看，各國在投資、外資管理方面規定各不相同，客觀上加大了中國對外投資的難度。

(三)全球經濟不景氣可能導致競爭格局發生變化

首先，受發達國家復蘇步伐緩慢、發展中國家市場風險加大等因素的影響，金融危機前的很多問題如公共和私人債務高企、投資收益下降等沒有得到很好解決。在此背景下，全球資金流動性成為大型基礎設施建設融資的瓶頸所在。

其次，全球競爭格局可能發生變化。2008年金融危機后，發達國家大力推進以數字化制造為特征、以發展新興產業為重點的“再工業化”，力圖通過這項系統工程，改變“發達國家控制研發、設計、銷售環節，發展中國家進行加工制造”的全球產業分工格局，重塑發達國家制造業競爭優勢，加強對技術至高點的爭奪能力，從而形成全價值鏈的產業競爭布局。各國紛紛出臺推動新一輪產業變革、助推“再工業化”的戰略舉措。德國發布了《保障德國制造業的未來——關于實施工業4.0戰略的建議》，將新一代互聯網技術全面滲透到制造領域，構建智能生產網絡。美國政府先后制定出臺了《先進制造伙伴計劃》《重振美國制造業政策框架》《制造業促進法案》《先進制造業國家戰略規劃》等，重點發展高性能計算，推廣先進制造業集群網絡和智能工廠生態系統。據此判斷，本輪歐、美“再工業化”不是向傳統制造業的簡單回流，以高新技術為依托，發展高附加值制造業，重塑具有強大國際競爭力的新型工業體系才是其真正的戰略意圖。在此背景下，中國對外輸出優質產能，是一次從發展戰略到發展理念的轉型升級，只有更加注重實體經濟發展、重視發展先進制造業，才能實現制造業的跨越式發展。

(四)國內正處于轉型升級的陣痛期

一方面，結構調整的陣痛影響傳統制造業投資的積極性。受產能過剩矛盾依然突出、工業品出廠價格持續下降、工業企業利潤下降的影響，制造業投資增速持續回落、企業用工量減少，企業投資意愿不足。此外，央行公布的企業家信心指數也顯示，2015年9月，企業家信心指數和經營景氣指數分別僅為50.5和49.4，為近一年來最低水平。另一方面，結構調整的陣痛加大了地方政府管理經濟的難度，對獲取發展資源穩增長非常急迫。當前，穩增長、惠民生壓力與調結構、促改革之間的關系，難以簡單地理順和統籌協調，如何解決好兩者之間的“時間差”，對許多地方政府而言都是一個不小的壓力。轉型升級必然伴隨著淘汰落后、就業人員再安置、財政收入減少、增長速度放緩等嚴峻問題，若處理不好就會激化社會矛盾，帶來大量失業。總的來說，去產能、去庫存、調結構還需要渡過一段艱難困苦的過程。

三、應對風險的政策建議

“一帶一路”戰略要真正落地，必須做好風險評估，建立一套可接納、可互動、可互補、可操作的風險防范機制。應立足于風險防范，先易后難，做實做細政府間合作，加快完善“一帶一路”的制度保障。特別要提到的是，環境保護這四個字往往容易被忽視。在諸多風險中，環境、生態標準往往成為激化矛盾的導火索，或者成為國際反華勢力攻擊中國的借口。在生態化已經在全球取得共識的背景下，推進“一帶一路”建設同樣不能忽視環保因素。

(一)整合數據，為全面評估風險奠定基礎

“知己知彼，百戰不殆”。完善國別風險評估，建立國別資料庫和數據庫意義重大。建議建立國別數據庫，整合分散的數據資源，把沿線國家的經濟概況數據化、指標化，為風險評估做好數據儲備。建議制訂《“一帶一路”沿途國家項目建設指導意見》，建立項目建設儲備制度。工作可以分為三步展開。

一是利用中國駐外使領館、中資企業、駐外金融機構的海外信息優勢，分門別類整理國情信息。中國駐外使領館專門設有經濟商務參贊處，熟悉一線情況，對所在國情況最了解，信息統籌作用非常關鍵；海外中資企業常年在國外經營，在“走出去”的實踐中積累了豐富的經驗，對風險把控得也最為準確，是風險識別的有效力量；駐外金融機構具有“融資”“融智”的雙重功能，是創新融資模式、拓展資金來源的重要支撐。這三方力量的整合與統籌，對于全面整理國別信息意義重大。二是加強信息反饋，由政府、智庫、企業三方合作，共同編制《沿途國家投資開發指導意見》(簡稱《指導意見》)，構建“一帶一路”投資信息數據庫(簡稱“數據庫”)。《指導意見》內容可涵蓋：當地政治、經濟、社會、民生概況；當地投資法律與相關法規；潛在風險分析；項目所在地國家的發展訴求；中方的優勢和劣勢分析；項目儲備庫。數據庫可以按照時間序列的形式涵蓋經濟、社會、民生、風險評估等各項指標。三是將上述信息通過政務專網的形式，與地方政府進行共享。第一步，加強政務系統縱向內網工程的建設，便于傳輸信息。第二步，制定相關保密條例和信息調用規則，完善信息的保密和使用制度。第三步，將《指導意見》、數據庫內容錄入政務專網，將信息數據化，實現各級政府內部的信息共享。

(二)有效溝通，進一步擴大合作共識

“國之交在于民相親、民相親在于心相通”，爭取沿線絕大多數國家和民眾對“一帶一路”戰略的理解至關重要，同時應摒棄那種“只唯上、不唯下”的做法。一方面，繼續與沿線國家政府進行深入溝通，形成機制化的溝通管道。通過高層互訪鞏固合作意向，為雙方合作確定原則，指明方向；建立兩國之間部長級會議交流機制，定期會晤，落實兩國高層互訪達成的成果，及時評估在合作中出現的問題，消除分歧。另一方面，加強與當地非政府組織聯系，為項目順利推進增添穩定的因素。可以考慮通過項目建設本地化的模式，將項目建設與產業工人的職業技能培訓、勞工招聘等事項結合起來，讓項目建設惠及當地民生、幫助解決就業，爭取更多民眾支持。通過兩軌并行的方式，讓中方的基礎設施建設項目贏得當地政府、民眾、項目投資者的共同認可，實現經濟效益、生態效益、民生效應、社會效應四輪驅動的良性局面。

(三)堅持原則，開展靈活外交

一是對美、日，管控分歧、避免沖突。加強戰略制衡，在亞投行、國際反恐合作、朝鮮半島問題等國際事務方面進行溝通，客觀上起到戰略制衡的作用，讓美、日有所忌憚。同時，盡可能與其國內的財團、大公司溝通，減少利益對抗，使之朝向至少不妨礙或少妨礙“一帶一路”建設的方向發展。二是對俄羅斯和印度，共享收益、共擔風險。加強戰略磋商，推動民間智庫的交往，探討合作開發、經營的可能性。中俄兩國戰略互補性強，特別是俄羅斯在敘利亞問題上與美歐國家關系緊張之際，俄羅斯在國際問題上尋求中方支持將在情理之中；中國和印度雖然在地區問題上存在一定分歧，但兩國經濟聯系日益緊密，印度本身又具有“不結盟”的政治傳統，兩國以“一帶一路”為契機，合作空間將十分廣泛。三是對于其他國家，海陸統籌、東西互濟。將政治關系優勢、地緣毗鄰優勢、經濟互補優勢轉化為務實合作優勢。構建雙邊為主、多邊為輔的政府間交流機制，實現“一帶一路”戰略與沿線國家發展戰略的有效對接。

(四)多策并舉，拓寬融資渠道

成立多邊金融機構，解決資金瓶頸。除了亞投行和絲路基金外，多渠道拓寬資金來源。一是與金磚國家開發銀行、上合組織開發銀行、中國-東盟投資基金合作，形成一套“利益共享、風險共擔”的金融決策機制，為“一帶一路”建設提供資金保障，重點做好貸款風險的評估工作。同時，建立獎懲機制，根據項目實施的進展、預期效果，動態決定增加、減少資金投放。二是引導民間力量進行海外投資。加速推進公私合營模式(PPP)的運用，變政府主導為政府、民間雙輪驅動。簡化民間資本出海的審批程序，為投資企業提供更加低成本、便利的融資、保險等服務。三是開發多種多樣的金融產品，如對外擔保、混合貸款、絲路債券等，通過金融創新疏通融資管道。改無償投入為股權投資，為重大項目建設籌措有效資金，加大扶持力度。運用財政資金撬動社會資本，發起設立政府股權引導資金、PPP引導基金和鐵路基金，制定完備的風險防范措施和止損措施，有效提振投資信心。

(五)統籌協調，做好規劃的銜接和評估

科學合理規劃，做好中央、地方兩級規劃的對接及評估工作。建議中央在匯集地方關于“一帶一路”規劃信息的基礎上進行統籌，對不適當的理念、不合理的定位、不完善的項目果斷說“不”，指導地方在充分發揮積極性、挖掘本地資源優勢的基礎上科學制定相關發展規劃。一是利用發改系統上下聯動建設的有利契機，加強中央對地方在規劃制定方面的業務指導。具體的方式可以是舉辦規劃編制的講座，定期進行全系統的業務培訓等。二是對地方規劃執行情況定期進行評估和反饋，一方面吸取地方好的經驗和做法，積極推廣，另一方面對規劃的執行情況進行督查，強化規劃的嚴肅性和約束性。

(六)苦練內功，加快制造業轉型升級步伐

開展“一帶一路”建設，應充分發揮該戰略對中國制造業轉型升級的倒逼作用，抓住有利戰略機遇，推動國內制造業轉型升級。通過開展國際產能合作，提升中資企業對外經營、對內管理的水平，增強中資企業特別是制造業企業提升產品質量、進行科技創新的意愿，擴大中國產品在國際上的影響力，在國際產能合作的大潮中，打造一批中國制造業轉型升級的領頭羊企業。否則，我們幫助沿途國家提升競爭力的同時，自己的競爭力反而會不斷喪失，離“共贏”的格局可能越來越遠。具體提出以下三點政策建議。

1.加大重點領域有效投資。一是提升技術改造投資在工業投資中的比重，重點支持工業轉型升級重點領域、關鍵環節的技術改造。二是加快推進已經確立的如增強制造業核心競爭力、城市軌道交通等重大工程包投資建設。三是加快城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設。在建設的同時，同步規劃公共交通、通訊等配套設施。

2.制定涉企收費的“負面清單”。建議明確涉企收費項目，項目之外的收費一律視為違規。同時，針對涉企負擔調查缺乏數據、信息不對稱的問題，建立國家、省、市、縣四級企業負擔相關信息上報、調查系統，跟蹤研究企業負擔情況，動態掌握工業(制造業)企業負擔變動情況。

3.加快布局制造業轉型升級。一是規劃先行。制造業轉型升級乃大勢所趨，美國“再工業化”、德國“工業4.0”計劃已經按部就班展開，建議抓緊制定與國家相關戰略相銜接、能夠準確反映未來發展趨勢、可操作性強的發展規劃。二是重點從優化市場環境、強化要素支撐兩大領域著手布局，為后續轉型升級的相關政策做好前期鋪墊。對于市場環境，高度重視產品質量、營商環境，政府做好監管；強化要素支撐方面，在全社會形成崇尚技術的良好氛圍，提高產業技術工人的地位和收入。

(七)重視環保，讓潔凈產能走出國門

1.強化環保的責任追究制度。杜絕超標違規排放；對不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的行為必須追究責任，責任追究不因任期結束而終止；完善經濟社會發展考核評價指標體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入政績考核。

2.倡導鼓勵綠色生產和消費。在鼓勵綠色生產方面，建議分“兩步走”。第一步，以全行業的排放標準、環保標準為標桿，不達標的生產企業將被處以罰款，倒逼企業加大綠色生產的投入力度；第二步，在第一步措施推廣成熟之際，逐漸提高環保標準，在大型國有企業范圍內率先實施與國際同行的環保標準對接，對超過國際平均排放標準的企業給予相應處罰，倒逼大型企業對接國際標準。在鼓勵綠色消費方面，加強生態文明宣傳教育，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，營造愛護生態環境的良好風氣。

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責任編輯：李蕊、張碧瓊

作者簡介：魏琪嘉，國家信息中心經濟預測部副研究員；

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