山西省棚戶區改造研究

張雅倩

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

山西省棚戶區改造研究

張雅倩

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

改革開放后，隨著我國城鎮化的快速發展，社會公共服務均等化日益凸顯，其已經成為國家進行社會控制、實現社會穩定與和諧的重要環節。棚戶區在基層民主、社會服務、社會保障、社會治理、治安穩定、關系協調等方面發揮著十分重要的作用，同時也匯集了各種矛盾和問題，具有較強的研究意義。在明確界定相關核心概念的基礎上，系統分析山西省棚戶區改造的現狀，就棚戶區改造過程中出現的問題提出對策建議。

山西省；棚戶區改造；建議

一、棚戶區的基本概述

棚戶區是指城市建成區的范圍內，平房密度大、人均建筑面積占有小、使用或居住年限久、房屋質量差、治安和消防隱患大、公共基礎設施不齊全、交通不便利、環境衛生臟、亂、差的區域。在我國，棚戶區的形成是特定歷史的產物。建國后的計劃經濟體制下，我國長期堅持“先生產后生活”的經濟發展方針，集中全力建設重工業，推動了我國經濟的快速發展。然而居民和職工生活方面情況嚴重滯后，國家未給其提供基本公共設施和居住條件，因而造成許多居民或工礦企業職工為滿足自身的基本生活需求，主動在其工作的工廠、礦區周邊搭建簡易住房和平房，棚戶區由此產生。棚戶區的特點：

第一，經濟的衰退。隨著經濟體制和政治體制改革，生產方式的改變以及新科學技術的運用，新的經濟模式應運而生，傳統的經濟模式面臨著嚴重的生存危機。在這種情況下，棚戶區原先的經濟發展形態與周邊地區的經濟發展形成較大的落差，從而進一步導致各種資源的流失與外泄。

第二，功能性衰退。由于棚戶區是一定時期經濟社會發展的歷史產物，并且是與當時社會知識水平、經濟發展程度相關聯的。但隨著經濟社會的進一步發展，時空環境的轉換導致原先的條件不符合現實所需。例如，不能提供現代化的生活服務設施，不能滿足基本的住房需求，不能適應新時期人們的多種精神文化需求。

第三，物質的老化。由于形成時間較早，棚戶區的住房和基礎設施逐漸趨于老化、腐朽。雖然物質實體建造完成之后受到多重維護與更新，但這種物質方面的老化是一種必然的結果。

第四，社會性的衰落。功能的不足或經濟發展的惡化，導致棚戶區內部的居民從社區遷出；而對于鄉村地區的居民，由于農業生產收益的逐漸降低，進而選擇外出勞務，從而追求更高的生活質量與生活方式，但鑒于現實情況，多數鄉村遷出居民在城市居住的首選便是這些房租較為低廉的棚戶區。這種衰落與社區經濟的發展、居民對社區認同感的缺失等因素相關聯。

棚戶區是一個城市成長與發展的足跡，具有社會歷史性。棚戶區在一定程度上代表著城市發展不平衡、居民收入差距較大、社會公共服務不均衡、社會公平正義受損等問題。因此，加快棚戶區改造是政府建設和諧社會的必然要求。

二、山西省棚戶區改造的現狀和問題

山西省這些棚戶區一般在歷史上曾經較為繁榮，但隨著城市的不斷發展與進步，城市規模與城市居住人口的不斷擴大與增加，之前所具有的優勢不斷被弱化，交通條件和居住環境也由于歷史與現實等多種原因而得不到轉變與提高，進而加劇了棚戶區的衰落。由于無法滿足社區內居民的多種需求，棚戶區最終的命運通常就是在舊城改造過程中被重新規劃與修建。

2015年底，山西省累計開工改造各類棚戶區123.3萬戶，320多萬居民實現了出棚入樓的夙愿。2016年山西省各市采取多種方式進行棚戶區安置房建設，主要包括三種形式：純貨幣化安置、政府購買商品房作為安置房、政府建立平臺組織居民自愿自主購買商品房。這樣不僅可以滿足居民多元化的改造需求，加快棚戶區安置房進程，同時促進商品房市場庫存的消化。同時，山西省正式啟動省保障性安居工程投資有限公司，積極爭取中央補助資金62.72億元，目前已下撥各市。

然而，山西省棚戶區改造過程中存在一些問題，這些問題制約棚戶區改造的效果和進程。主要問題有：

第一，資金缺乏影響改造進程。棚戶區經濟發展緩慢，用于棚改的資金極其短缺。棚改資金主要來源于各級政府的投入，但建設資金有些政府層面尚未列入財政預算，這些途徑所能提供的資金有限，無法滿足棚戶區改造的資金需求，而棚戶區改造多為政府民生工程，利潤率低，企業和社會資本不愿意進入棚戶區改造領域，導致資金缺乏根本性的保障。

第二，棚戶區本身所具有的這些特性增加了棚改難度。主要是：棚戶區居民多為在此工作生活多年的人，改造給這些人帶來的收益未必會大于其損失，尤其是這些人群的心理歸屬感和安全感會直接影響棚戶區的改造；棚戶區的地理位置和歷史文化價值，導致棚戶區改造難度較大，拆遷困難，成本較大；棚戶區改造原先配套的公共基礎設施和社會保障措施嚴重缺乏，改造完成后需要繼續投入大量的成本進行完善和管理。山西省太原市迎新街鐵路宿舍涉及住戶487家，9棟居民樓和7排平房，曾是迎澤區政府實施的一項民生工程，主要是為了解決鐵路職工居住條件。這片地方存在著許多停產停業的經濟實體，困難群眾較多。下崗人員和離退休人員較多，公共基礎設施落后，許多巷子因為規劃設計、年久不修等原因，存在下水道不通、路燈不亮等問題，房屋結構不合理、電路老化、空間狹小，環境狀況較差，公共基礎設施也不完善，這樣的居住環境給居民的生活帶來了很大困難，影響到了居民的生命財產安全。山西省由很多類似于太原市迎新街鐵路宿舍這樣的棚改區，大大加劇了棚改的嚴峻形勢。

第三，棚改安置房不理想影響改造效果。一是棚戶區改造所配套的安置房，大都由于地理位置不方便或使用條件過高，造成棚戶區居民無法居住，損害居民利益，延遲棚改進程，同時安置房資源不能得到合理利用；二是棚戶區改造缺乏配套制度，保障制度未覆蓋全面，很多居民是城鎮的長期住戶，有些是城市原有工礦企業的職工，收入有限，住房負擔能力不足，但未被納入保障體系，住房問題無法得到有效解決。

第四，政府與居民之間缺乏有效的溝通交流機制。一是政府方面：政府及其工作人員缺乏對居民合法利益的認識，對居民合法利益保護不到位；行政能力不足，在棚改之前未對整個項目進行充分的評估和計劃，棚改工作宣傳不到位；在處理居民具體問題時執法不當造成政府與居民對立，對工作能力和工作態度培訓不到位。二是部分居民由于多種原因對補償標準存在不合理的要求，阻礙棚改進程。

三、推進山西省棚戶區改造的建議

第一，拓寬資金來源，提高資金使用效率。增加資金來源渠道。一是激發社會資本參與山西省棚改的積極性。省政府可以通過建立多種稅收優惠政策，優化企業投融資體制，完善棚戶區改造的配套政策，形成政府支持、政策保障、社會資本持續增益的激勵機制，吸引和鼓勵更多的社會資本融入到山西省棚改區的建設中。二是啟動山西省保障性安居工程投資有限公司，在政府的引導下，采用市場化運作的方式，與政府一道推進山西省棚改區改造。三是吸引金融投資業參與棚戶區改造。現如今山西省各種金融機構，如地方性商業銀行、保險公司、基金投資公司，發展快速，規模也不斷擴大。棚戶區改造的收益是長期且穩定的，符合金融投資機構的需求，省政府應出臺相關配套細則，吸引金融投資領域進入棚改項目中。提高資金使用效率。政府應健全法律法規，建立棚改資金使用專儲賬戶，?？顚Ｓ?；充分利用棚改區原有的項目資源和基礎建設資源，填補一定的資金空缺。

第二，完善社會保障制度。在住房保障制度方面，政府應結合實際情況，建立、健全相關制度，了解與掌握棚戶區居民現實需求，確定改造對象，制定住房保障的科學合理標準。在就業保障制度方面，政府應借鑒國家宏觀上社會就業保障水平和山西省社會經濟發展實際情況，加大對棚戶區原住居民就業保障力度。原住居民大多為國企下崗員工、非自愿失業人群，文化素質較低，基本技能欠缺。政府根據實際和可能，努力引導和發展四種類型的經濟：一是服務型經濟，主要是發展以便民利民服務為主要形式的服務經濟；二是自救型經濟，主要是組織居民實現自謀職業，進行生產自救；三是稅源經濟，主要是通過對區域經濟的服務與協調，從其經濟發展的效益中提取一定比例；四是公益經濟，主要是社會公益事業。通過這些努力，為原住居民提供更多的就業機會，使其可以獲得穩定的收入，共享社會發展成果。

第三，規范政府行政行為，提升政府行政效能。一是整個棚戶區改造過程必須始終堅持以民為本，以棚戶區居民的合法利益為宗旨，滿足居民的合理要求，保護居民的合法利益；二是提高政府工作人員的行政執法能力。棚戶區改造客觀上要求工作在第一線的政府工作人員要具備較高道德素質和業務能力。各級組織部門應借助當前機關改革和大學畢業生來源充足的機遇，培養一批年輕有為、素質較高、適應社會發展新要求的新鮮血液充實到政府中。同時，面對發展中的許多新情況、新問題，各級政府還要重視加強對工作人員的政治教育、業務培訓，在棚戶區改造過程中有所作為。

棚戶區改造是我國政府為改善居民經濟收入較低、住房條件較差的現狀而推出的一項民生工程，是實現社會公平、并使人民共享經濟發展成果的有力舉措。山西省目前的棚戶區改造雖然存在一些問題，但著實取得了很大的成績，這項民生工程正在進行中，且受到了民眾由衷的贊美。政府在努力，民眾在期待。

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［責任編輯吳迪］

F299.21

A

1673-291X（2016）27-0115-02

2016-08-16

張雅倩（1991-），女，山西晉城人，碩士研究生，從事公共政策研究。