三大因素制衡下的中國城鎮化

管　華，劉行坦

（廣東科技學院 思政部，廣東 東莞 523083）

三大因素制衡下的中國城鎮化

管華，劉行坦

（廣東科技學院 思政部，廣東 東莞 523083）

城鎮化是資源的重新布局，涉及的是區域經濟和社會發展問題。從根本上說，城鎮化的核心問題是實現資源的優化配置，最終實現人的城市化。為了趨利避害，解決好這一問題，走出一條具有中國特色的城鎮化之路，在城鎮化過程中應該研究政府、市場、社會三大因素，并處理好三者之間的關系，正確發揮它們的作用。

三大因素；作用；制衡；城鎮化

2014年，隨著中央城鎮工作會議的召開，我國城鎮化進入到了一個總體有序發展的新階段。城鎮化是資源的重新布局，涉及的是區域經濟和社會發展問題。從根本上為說，城鎮化的核心問題是實現資源的優化配置，最終實現人的城市化問題。如何趨利避害，解決好這一問題，走出一條具有中國特色的城鎮化之路。我們認為，城鎮化過程中應該研究政府、市場、社會三大因素，處理好它們之間的關系，正確發揮它們的作用。

一、政府在我國城鎮化中的作用

關于政府在城鎮化中的作用，中央城鎮化工作會議做了原則性規定：推進城鎮化，既要堅持使市場在資源配置中決定性作用，又要更好地發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設置、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能；中央制定大政方針，確定城鎮化總體規劃和戰略布局；地方則從實際出發，貫徹落實總體規劃，制定相應規劃，創造性地開展建設和管理工作。

理論界從不同的角度對政府在城鎮化中的作用進行了深入的分析，這方面內容非常豐富。關于政府在城鎮進程中應該起什么作用，理論界主要有兩種不同意見：一種認為城鎮化過程中，政府應該起主導作用；另一種認為城鎮化過程中，政府要重“引導”避“主導”。兩種觀點中，政府在城鎮化過程中應起主導作用是大多數學者的觀點。

關于政府在城鎮化過程中應起主導作用，林涵碧解釋了什么是政府的主導作用，她認為，政府的主導作用是指政府把握城鎮化的戰略定位、發展方向、發展路徑、引導城鎮化向正確的方向發展［1］。曹洪、何代忠分析了城鎮化過程中為什么需要政府主導的原因，指出農村社區自然城鎮化不具備必要的、足夠的內生性因素，只能采用通過強大的外生性因素，特別是采取涉農制度措施，從而促進內生性因素發展，即政府自上而下地促進農村城鎮化［2］。張光進指出了離開政府主導城鎮化的后果，可能會導致公共產品和公共服務供給不足，出現市場失靈現象，進而導致城鎮化無序發展，產生和形成一系列“城市病”，甚至由于風險累積而引發社會危機，進而強調了政府主導作用的重要性［3］。

關于城鎮化過程中，政府要重“引導”避“主導”的觀點。辜勝阻認為，城鎮化有三種模式：一是放任式的模式，放任式的城鎮化會造成市場失靈問題；二是政府主導型模式，但政府過多干預，會造成政府失靈問題；三是政府引導式模式。新型城鎮化要避免市場失靈和政府失靈，必須把政府有形之手與市場無形之手結合起來，警惕五大誤區，政府要重“引導”避“主導”［4］。政府引導式模式，就是強調政府在城鎮化過程中既不能越位，也不能缺位，做政府應該做的事。

關于政府在城鎮化中的作用，雖然大家在認識上有一定差異，但總體上看是一致的，即政府是推進城鎮化的驅動因素，具有不可替代的作用。

二、市場在我國城鎮化中的作用

綜上所述，政府在城鎮化中的作用是不容置疑的，但政府的作用也是有局限性的。主要有兩個方面的原因：

第一，客觀原因。城鎮化有自身運行規律，由于規律運行的復雜性，政府對規律的認識需要一個過程。政府不是萬能的，政府不能創造規律，不能消滅規律，只能順應規律的要求，按規律辦事。在沒有完全搞清規律運行趨勢之前，政府有一個試錯的過程，這是政府作用局限性的現實表現。

第二，主觀原因。政府既是公共利益的代表，同時又具有自身利益。政府作為公共利益的代表，在城鎮化過程中，會最大可能地根據城鎮化運行規律，根據市場經濟規律，實現公共資源的優化配置，最大限度滿足農民變市民過程中利益的實現，實現人的城鎮化；但政府由于有身自利益，在城鎮化過程中，政府會考慮城鎮化推進對本屆政府的影響，這種影響對地方政府會更大一些，因為出售土地是多數地方政府的財政的主要來源，地方政府通過推進城鎮化，可以獲得大量的土地儲備去進行項目開發，以獲得更多的財政收入；加上推進城鎮化也是地方政府的重要任務，是地方政府政績的重要標志，如果地方政府為了政績和土地財政的更好的實現，不計后果，大搞造城運動，結果就會出現土地的城鎮化了，而沒有實現人的城鎮化化，甚至出現大量“鬼城”，造成資源的大量浪費和嚴重的社會后果。不幸的是，這種后果已經出現，這反映了城鎮化過程中，政府作用確有局限性。

可見，要實現資源的優化配置，實現人的城鎮化，必須處理好政府與市場的關系，在發揮政府作用的同時，重視市場的作用。關于市場在資源配置中的作用，從黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”以來，我們黨對市場作用的認識一直在深化，黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”修改為“決定性作用”，標志著市場配置資源是最有效的形式的觀點成為了全黨的共識。因此，在城鎮化進程中，必須堅持市場在配置資源中的決定性作用。

理論界關于市場在城鎮化中的作用，大多是從政府與市場關系來展開的。其中，王潔晶、汪樹鋒等分析了城鎮化中為什么要注重市場作用的原因。王潔晶認為，城鎮化要尊重市場經濟規律，讓市場機制起作用。一方面，面對城鎮化這樣復雜的社會工程時，信息搜集不可能達到最佳狀態，政策制定交易成本極高，失敗的風險大；另一方面，各利益主體由于面臨激勵不同而預期不同，極有可能導致個人理性與集體非理性的情況，使結果偏離初衷。她認為，城鎮化似乎要“無為而治”［5］。汪樹鋒認為，作為城鎮化主要表現形式的人口轉移，實際上應該是社會經濟資源由低效率的農村向高效率的城市轉移和聚集的過程，這一過程的實質是資源的重新配置過程，很顯然它主要應該由市場來決定。只要遷入的收入大于遷移的成本，則流入城市的勞動人口將會增加，城市規模也隨之擴大，反之則會縮小［6］。王劍波探討了怎樣用市場化來推進城鎮化的路徑，他認為，城鎮化本身就是工業化和產業化聚集過程，城鎮化的實質是資源配置的市場化過程，是政府部門為主導，企業為經營主體，利用市場手段對構成城鎮空間的載體及資源進行重組、集聚、營運，實現資本動態發展過程［7］。理論界的結論是在城鎮化的過程中，市場對城鎮化的決定作用是不能忽視的。

市場是通過市場機制來發生作用的，市場機制表現為供求機制、價格機制、競爭機制，三大機制綜合作用的形式是價格圍繞價值上下波動，以此來調節資源的配置，其實現過程是市場活動的主體，根據市場提供的價格信號，把資源配置到最能獲得收益的部門去，以實現利益最大化，通過資源在各部門的不斷轉移，來實現資源的優化配置，城鎮化就包括在這個過程之中，市場在城鎮化中的作用是政府不能代替的。

當然市場本身也有缺陷，因為市場的作用帶有自發性、事后性、逐利性，因而它無法克服城鎮化過程中的盲目建設和重復建設問題，無法解決城鎮化過程中產生的貧困人口問題，無法避免城鎮化過程中農村人才流失和環境惡化等問題。如果說政府不是萬能的，那么市場同樣也不是萬能的，城鎮化過程中把兩者結合起來不是權宜之計，而是經濟社會運行的必然要求。

三、社會在我國城鎮化中的作用

關于政府和市場在城鎮化中的作用，理論界討論得已經比較充分了，但關于社會在城鎮化中的作用，理論界并沒有直接展開論證，從一些間接的分析看，大多把市場的作用與社會的作用看成一體。我們認為，在城鎮化過程中，應該把市場的作用與社會的作用區分開來，因為事實上，它們之間既有差別，又有聯系。

從差別來看，在城鎮化過程中，市場提供的是一種機制即市場機制，市場正是通過供求機制、價格機制、競爭機制的相互聯系、相互制約、相互影響，來調節城鎮化過程中社會資源在空間的優化配置的。而社會的作用主要是社會組織和個人根據機會成本的比較和邊際收益的預期，來選擇人、財、物在空間的轉移，這種轉移對城鎮的形成、規模的大小會產生直接影響。

當然兩者又有密切聯系，因為市場機制調節的對象是資源的配置，在市場機制的作用下，社會組織和個人根據市場的供求、價格、競爭關系的變化，計算機會成本，比較預期收益，做出資源轉移的方向、方式的決策；正是這種資源的轉移，使供求、價格、競爭關系發生變化，從而影響著市場機制發生作用。

長期以來，我國在推進城鎮化過程，為什么會經常出現追求土地城市化，而忽視人的城市化傾向，主要原因是部分地方政府為了滿足財政收入和政績的需要，而原因背后的實質是忽視了社會主體的利益，這是值得我們思考的。

怎樣減輕城鎮化過程中政府土地財政的壓力，辦法是政府應該簡政放權，讓社會成為城鎮化的投資主體，提高社會參與城鎮化的積極性和主動性，真正實現人的城鎮化。

因此，本文認為，在中國城市化的過程中，應該發揮政府主導作用、社會主體作用、市場紐帶作用，以促進中國城鎮化的健康發展過程。

［1］林涵碧.城鎮化進程中政府的職能作用［J］.城市發展研究，2006，（1）.

［2］曹洪，何代忠.加快我國農村社區城鎮化進程應該發揮政府主導主用［J］.農村經濟，2006，（3）.

［3］張光進.政府在城鎮化中的作用［J］.陜西發展與改革，2011，（6）.

［4］辜勝阻.新型城鎮化：政府要重“引導”避“主導”［J］.中國經濟周刊，2013，（17）：22-23.

［5］王潔晶.城鎮化：尊重市場規律與推進制度變革并舉［J］.國際城市規劃，2013，（3）.

［6］汪樹鋒.城市化的本質及其政府在城鎮化過程中的作用［J］.城市建設，2009，（47）.

［7］王劍波.用市場化推進城鎮化的創新思考與科學發展模式［J］.今日科技，2011，（11）.

［責任編輯吳迪］

F299.21

A

1673-291X（2016）27-0124-02

2016-08-07

管華（1954-），男，湖北仙桃人，教授，碩士生導師，從事中國特色社會主義建設理論研究。