“偽城鎮(zhèn)化”下古交市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

夏凡

（山西大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，太原 030006）

“偽城鎮(zhèn)化”下古交市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

夏凡

（山西大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，太原 030006）

城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)常住人口占該區(qū)域總?cè)丝诘谋壤?。多年以來，城?zhèn)化率一直是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要標志，也是衡量各地城鎮(zhèn)化水平的唯一標準。很多時候，城鎮(zhèn)化率的上升，被視為城鎮(zhèn)化水平的提高。但是，在城鎮(zhèn)化進程中，單單熱衷于追求城鎮(zhèn)化率的提高，很可能造成一種城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平并不對稱的“偽城鎮(zhèn)化”。以資源型城市古交市為例，探析“偽城鎮(zhèn)化”下古交市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；資源型城市

一、古交市的城鎮(zhèn)化是一種“偽城鎮(zhèn)化”

古交市是一個非常典型的資源型城市，是國家“六五”“七五”“八五”期間重點開發(fā)的能源重化工基地。作為資源型城市的古交市，2014年城鎮(zhèn)人口數(shù)量為154 935人，鄉(xiāng)村人口數(shù)量為55 666人，城鎮(zhèn)化率高達73.57%。同期，大連市的城鎮(zhèn)化率為74.4%。雖然古交市與大連市的城鎮(zhèn)化率相差無幾，但是是否可以說明古交市的城鎮(zhèn)化水平很高呢？很顯然，古交市的城鎮(zhèn)化水平與大連市的城鎮(zhèn)化水平并不可相提并論。僅僅從人均GDP來看，2014年大連市的人均GDP接近11萬，而古交市的人均GDP僅為1.4萬。所以，古交市的城鎮(zhèn)化是一種城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平并不對稱的“偽城鎮(zhèn)化”。

何為真正的城鎮(zhèn)化？真正的城鎮(zhèn)化不是簡單意義上城鎮(zhèn)人口比例增加以及城市面積擴大，而是一個系統(tǒng)的復(fù)雜的工程。它需要在人居環(huán)境、社會保障、產(chǎn)業(yè)支持、生活方式等方方面面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

二、古交市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的困境

（一）土地資源有限以及不合理使用影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌質(zhì)量

一方面，古交市的土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展布局不相適應(yīng)?，F(xiàn)行規(guī)劃安排的一些重點項目（如太原煤氣化搬遷項目、河下污水處理廠等項目），因現(xiàn)實情況發(fā)生變化，面積小于規(guī)劃安排面積，不再需要落實；而一些有關(guān)的民生項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目（寨上村搬遷項目、華潤電廠、中聯(lián)集氣站、御道川水庫）等項目卻因不符合現(xiàn)行規(guī)劃而擱置，項目進展不順利。規(guī)劃建設(shè)用地布局不盡合理，城市綜合功能上存在諸多矛盾和問題，城市建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套，基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，難以為區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的用地保障，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。另一方面，古交市采煤沉陷區(qū)面積不斷擴大導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間不足。古交市自1958年建立古交工礦區(qū)以來，隨著煤炭資源的持續(xù)高強度開采，形成了300多平方公里的采空區(qū)，占全市總面積20%，引發(fā)了嚴重的土地塌陷、房屋裂縫、水源斷流、道路損毀、生態(tài)破壞等諸多問題。經(jīng)過多年治理，目前，全市因采煤沉陷影響需要治理的涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，74個村，12 886戶，37 369人，房屋損害180萬平方米，土地裂縫或塌陷48萬畝，造成房屋破壞損失約32.06億元。村鎮(zhèn)建設(shè)方面隨著采煤沉陷區(qū)居民的綜合治理搬遷安置，很大一部分村莊成為“空心村”或“無人村”等，急需整合，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一治理。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過多依賴資源收益，沒有使資源財富得到最有效率的使用

從世界資源豐富地區(qū)的成功發(fā)展經(jīng)驗來看，資源財富是否能夠得到正確使用，是該地區(qū)能否規(guī)避資源詛咒，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。研究表明，在市場機制比較健全的地區(qū)，資源收入應(yīng)該在各代之間平均分配，每代人可以用分到的資源收入增加消費，提高福利水平。但是在市場并不發(fā)達的落后地區(qū)，資源收入應(yīng)該主要用于解決當?shù)氐馁Y本稀缺問題，資源收入的主要用途不是消費，而是進行有效率的投資。當前，古交市恰恰是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義，將豐裕的資源收入大量用在了醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會保障等民生性支出方面，這雖然可以提升當?shù)厝罕姷纳钯|(zhì)量，改善當?shù)氐纳瞽h(huán)境，卻不符合古交市工業(yè)化的發(fā)展需要，消費能力的提高進一步弱化了本地資本積累的能力，從長遠來看將可能導(dǎo)致古交市陷入“資源詛咒”。

當然，在古交市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，資源收入也部分用在了一些投資領(lǐng)域，諸如城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社區(qū)以及安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項目等。但從實際情況來看，普遍投資效率不高。一是受限于城鎮(zhèn)規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)比較有限，難以對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到有效推動作用；二是農(nóng)村社區(qū)由于入住的人口不多，很多基礎(chǔ)設(shè)施都沒有得到有效的使用；三是安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項目多是農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)類，多是低附加值行業(yè)，創(chuàng)造的產(chǎn)值十分有限。

（三）接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，產(chǎn)業(yè)體系難以支撐新增城鎮(zhèn)人口

古交市在對傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)升級以及培育新興產(chǎn)業(yè)方面存在著不足。一是在對傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)升級過程中，資源產(chǎn)品的深加工水平偏低、產(chǎn)業(yè)鏈短、科技含量低、技術(shù)創(chuàng)新能力。二是在對新興產(chǎn)業(yè)培育方面，并沒有跳出原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，建材、冶金、化工等重化工業(yè)成為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的首選。

三、古交市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑

（一）發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的關(guān)鍵作用

加大土地整治力度。特別是土地開發(fā)和土地復(fù)墾力度，減少建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦的面積，減緩其增長的速度。按照“人要下山，樹要上山”的思路，持續(xù)綜合推進采煤沉陷區(qū)治理，按時分步解決沉陷區(qū)居民的安置問題，實現(xiàn)山上生態(tài)化，山下城鎮(zhèn)化。

堅持土地節(jié)約利用制度。堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，用地配置向重點鎮(zhèn)傾斜，促進鄉(xiāng)村居民點用地整合，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標控制在120～130平方米。嚴格管理各類用地標準，嚴格執(zhí)行準入條件，分地區(qū)、按產(chǎn)業(yè)完善節(jié)約用地標準體系，降低工業(yè)用地比例。

加快促進土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置土地資源。通過土地流轉(zhuǎn)可以把分散的土地從各農(nóng)民手中集中起來，不僅可以增加農(nóng)民的收益，也可以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)的推進要與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展結(jié)合起來，對于流轉(zhuǎn)的土地一部分以土地集中流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格增長機制，采取獎勵補貼政策鼓勵引導(dǎo)種植大戶發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)和示范樣板，實現(xiàn)土地的集中、規(guī)?；?jīng)營。

（二）減少對資源財政的依賴，有效使用資源財富

完善財政預(yù)算管理體制。對資源收入建立專門的財政賬戶，實行資源收入與一般財政收入分離管理。資源收入主要用于各類投資性支出，不得再用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、扶貧等民生建設(shè)方面。要建立資源收入使用的監(jiān)督和效率評價機制，確保資源收入得到最有效率的使用。當然，這并不意味城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能使用資源收入，對于有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動、產(chǎn)城互融的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，諸如旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等，各級財政都應(yīng)將資源收入投入其中，通過資本金投入、補貼、低息貸款等方式對其進行必要扶持。

（三）發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)

加快發(fā)展旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中對勞動力、資本及土地的配置作用。由于旅游業(yè)就業(yè)門檻低、吸納就業(yè)人口多，多數(shù)就業(yè)崗位對勞動力的文化素質(zhì)和年齡要求并不嚴苛，并且由于他們非常熟悉自己家鄉(xiāng)的歷史人文和社會環(huán)境，只要通過一定的入崗培訓(xùn)便可承擔起旅游所需要的導(dǎo)游接待、服務(wù)等工作。故能看出旅游業(yè)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮的重要作用，一是扶貧，二是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，旅游業(yè)用最低的成本卻達到了最好的扶貧效果，增寬了收益面積，成為拉動性最強的行業(yè)之一。除此之外，旅游業(yè)具有一個強綜合性、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動性大的特質(zhì)，旅游核心產(chǎn)業(yè)、旅游特征產(chǎn)業(yè)和旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)共同構(gòu)成了其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這就使得旅游業(yè)不僅直接帶來的就業(yè)量巨大，其間接和誘導(dǎo)就業(yè)量也會更高。

加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，充分整合人力、財力、物力等資源，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有助于專業(yè)化分工與技術(shù)進步，提升整體勞動生產(chǎn)率，降低成本，提高產(chǎn)品附加值與知識技術(shù)含量，進而加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。另一方面，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)可以提供更多的就業(yè)崗位，吸納更多的勞動力就業(yè)，是緩解就業(yè)壓力，解決就業(yè)難題的重要手段，從而能夠促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程中，應(yīng)大力發(fā)展以高新技術(shù)為依托的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為紐帶實現(xiàn)以產(chǎn)帶城，以城促產(chǎn)，產(chǎn)城共融發(fā)展。

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［責任編輯吳迪］

F291.3

A

1673-291X（2016）27-0126-02

2016-08-09

夏凡（1990-），男，山西晉中人，碩士研究生，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)研究。