“偽城鎮化”下古交市城鄉統籌路徑

夏凡

（山西大學 經濟與管理學院，太原 030006）

“偽城鎮化”下古交市城鄉統籌路徑

夏凡

（山西大學 經濟與管理學院，太原 030006）

城鎮化率，即城鎮常住人口占該區域總人口的比例。多年以來，城鎮化率一直是衡量一個國家或地區經濟發展的重要標志，也是衡量各地城鎮化水平的唯一標準。很多時候，城鎮化率的上升，被視為城鎮化水平的提高。但是，在城鎮化進程中，單單熱衷于追求城鎮化率的提高，很可能造成一種城鎮化率與城鎮化發展水平并不對稱的“偽城鎮化”。以資源型城市古交市為例，探析“偽城鎮化”下古交市城鄉統籌路徑。

城鎮化；城鄉統籌；資源型城市

一、古交市的城鎮化是一種“偽城鎮化”

古交市是一個非常典型的資源型城市，是國家“六五”“七五”“八五”期間重點開發的能源重化工基地。作為資源型城市的古交市，2014年城鎮人口數量為154 935人，鄉村人口數量為55 666人，城鎮化率高達73.57%。同期，大連市的城鎮化率為74.4%。雖然古交市與大連市的城鎮化率相差無幾，但是是否可以說明古交市的城鎮化水平很高呢？很顯然，古交市的城鎮化水平與大連市的城鎮化水平并不可相提并論。僅僅從人均GDP來看，2014年大連市的人均GDP接近11萬，而古交市的人均GDP僅為1.4萬。所以，古交市的城鎮化是一種城鎮化率與城鎮化發展水平并不對稱的“偽城鎮化”。

何為真正的城鎮化？真正的城鎮化不是簡單意義上城鎮人口比例增加以及城市面積擴大，而是一個系統的復雜的工程。它需要在人居環境、社會保障、產業支持、生活方式等方方面面實現由“鄉”到“城”的轉變。

二、古交市城鄉統籌的困境

（一）土地資源有限以及不合理使用影響城鄉統籌質量

一方面，古交市的土地利用總體規劃與城鄉發展布局不相適應。現行規劃安排的一些重點項目（如太原煤氣化搬遷項目、河下污水處理廠等項目），因現實情況發生變化，面積小于規劃安排面積，不再需要落實；而一些有關的民生項目、城市基礎設施建設的項目（寨上村搬遷項目、華潤電廠、中聯集氣站、御道川水庫）等項目卻因不符合現行規劃而擱置，項目進展不順利。規劃建設用地布局不盡合理，城市綜合功能上存在諸多矛盾和問題，城市建設與基礎設施建設不配套，基礎設施嚴重滯后，難以為區域城鄉經濟社會發展提供強有力的用地保障，影響城鎮化的質量。另一方面，古交市采煤沉陷區面積不斷擴大導致城鄉統籌空間不足。古交市自1958年建立古交工礦區以來，隨著煤炭資源的持續高強度開采，形成了300多平方公里的采空區，占全市總面積20%，引發了嚴重的土地塌陷、房屋裂縫、水源斷流、道路損毀、生態破壞等諸多問題。經過多年治理，目前，全市因采煤沉陷影響需要治理的涉及10個鄉鎮，74個村，12 886戶，37 369人，房屋損害180萬平方米，土地裂縫或塌陷48萬畝，造成房屋破壞損失約32.06億元。村鎮建設方面隨著采煤沉陷區居民的綜合治理搬遷安置，很大一部分村莊成為“空心村”或“無人村”等，急需整合，統一規劃，統一治理。

（二）城鄉統籌過多依賴資源收益，沒有使資源財富得到最有效率的使用

從世界資源豐富地區的成功發展經驗來看，資源財富是否能夠得到正確使用，是該地區能否規避資源詛咒，實現可持續發展的關鍵。研究表明，在市場機制比較健全的地區，資源收入應該在各代之間平均分配，每代人可以用分到的資源收入增加消費，提高福利水平。但是在市場并不發達的落后地區，資源收入應該主要用于解決當地的資本稀缺問題，資源收入的主要用途不是消費，而是進行有效率的投資。當前，古交市恰恰是以城鄉統籌的名義，將豐裕的資源收入大量用在了醫療、衛生、教育、社會保障等民生性支出方面，這雖然可以提升當地群眾的生活質量，改善當地的生活環境，卻不符合古交市工業化的發展需要，消費能力的提高進一步弱化了本地資本積累的能力，從長遠來看將可能導致古交市陷入“資源詛咒”。

當然，在古交市的城鄉統籌發展過程中，資源收入也部分用在了一些投資領域，諸如城市基礎設施、農村社區以及安置農民就業的產業項目等。但從實際情況來看，普遍投資效率不高。一是受限于城鎮規模，基礎設施發揮的規模經濟效應比較有限，難以對當地經濟發展起到有效推動作用；二是農村社區由于入住的人口不多，很多基礎設施都沒有得到有效的使用；三是安置農民就業的產業項目多是農業、傳統服務業類，多是低附加值行業，創造的產值十分有限。

（三）接續替代產業發展遲緩，產業體系難以支撐新增城鎮人口

古交市在對傳統資源型產業升級以及培育新興產業方面存在著不足。一是在對傳統資源型產業升級過程中，資源產品的深加工水平偏低、產業鏈短、科技含量低、技術創新能力。二是在對新興產業培育方面，并沒有跳出原有的產業發展路徑，建材、冶金、化工等重化工業成為接續替代產業的首選。

三、古交市城鄉統籌的路徑

（一）發揮土地在城鄉統籌中的關鍵作用

加大土地整治力度。特別是土地開發和土地復墾力度，減少建設用地、城鄉建設用地、城鎮工礦的面積，減緩其增長的速度。按照“人要下山，樹要上山”的思路，持續綜合推進采煤沉陷區治理，按時分步解決沉陷區居民的安置問題，實現山上生態化，山下城鎮化。

堅持土地節約利用制度。堅持最嚴格的節約用地制度，用地配置向重點鎮傾斜，促進鄉村居民點用地整合，推進城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾，人均城鎮建設用地指標控制在120～130平方米。嚴格管理各類用地標準，嚴格執行準入條件，分地區、按產業完善節約用地標準體系，降低工業用地比例。

加快促進土地流轉，優化配置土地資源。通過土地流轉可以把分散的土地從各農民手中集中起來，不僅可以增加農民的收益，也可以加快城鄉統籌發展。土地流轉的推進要與城鄉統籌的發展結合起來，對于流轉的土地一部分以土地集中流轉為基礎，建立土地承包經營權流轉價格增長機制，采取獎勵補貼政策鼓勵引導種植大戶發展現代特色農業和示范樣板，實現土地的集中、規模化經營。

（二）減少對資源財政的依賴，有效使用資源財富

完善財政預算管理體制。對資源收入建立專門的財政賬戶，實行資源收入與一般財政收入分離管理。資源收入主要用于各類投資性支出，不得再用于城鄉統籌中的教育、衛生、醫療、扶貧等民生建設方面。要建立資源收入使用的監督和效率評價機制，確保資源收入得到最有效率的使用。當然，這并不意味城鄉統籌不能使用資源收入，對于有助于實現城鄉聯動、產城互融的產業發展，諸如旅游業、生產性服務業等，各級財政都應將資源收入投入其中，通過資本金投入、補貼、低息貸款等方式對其進行必要扶持。

（三）發展多元化產業

加快發展旅游業為主導產業，發揮其在城鄉統籌中對勞動力、資本及土地的配置作用。由于旅游業就業門檻低、吸納就業人口多，多數就業崗位對勞動力的文化素質和年齡要求并不嚴苛，并且由于他們非常熟悉自己家鄉的歷史人文和社會環境，只要通過一定的入崗培訓便可承擔起旅游所需要的導游接待、服務等工作。故能看出旅游業在城鄉統籌中發揮的重要作用，一是扶貧，二是轉移農村剩余勞動力，旅游業用最低的成本卻達到了最好的扶貧效果，增寬了收益面積，成為拉動性最強的行業之一。除此之外，旅游業具有一個強綜合性、產業關聯帶動性大的特質，旅游核心產業、旅游特征產業和旅游經濟產業共同構成了其產業結構，這就使得旅游業不僅直接帶來的就業量巨大，其間接和誘導就業量也會更高。

加快發展生產性服務業，充分整合人力、財力、物力等資源，推進城鄉統籌發展。一方面，生產性服務業有助于專業化分工與技術進步，提升整體勞動生產率，降低成本，提高產品附加值與知識技術含量，進而加速轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級。另一方面，生產性服務業可以提供更多的就業崗位，吸納更多的勞動力就業，是緩解就業壓力，解決就業難題的重要手段，從而能夠促進城鎮化發展。因此，在城鄉統籌的進程中，應大力發展以高新技術為依托的生產性服務業，以生產性服務業為紐帶實現以產帶城，以城促產，產城共融發展。

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［責任編輯吳迪］

F291.3

A

1673-291X（2016）27-0126-02

2016-08-09

夏凡（1990-），男，山西晉中人，碩士研究生，從事產業經濟學研究。