基于CIMO框架社區衛生服務機構編制和人事管理改革分析
——以成都市武侯區為例

衡 馳王 芳 袁莎莎 呂劍楠1,

1．北京協和醫學院 北京 100730 2．中國醫學科學院醫學信息研究所 衛生政策與管理研究中心 北京 100020

·衛生人力·

基于CIMO框架社區衛生服務機構編制和人事管理改革分析
——以成都市武侯區為例

衡 馳1，2王 芳2袁莎莎2呂劍楠1,2

1．北京協和醫學院 北京 100730 2．中國醫學科學院醫學信息研究所 衛生政策與管理研究中心 北京 100020

目的：分析成都市武侯區社區衛生服務機構編制和人事管理改革的背景、干預措施、內在機制及效果，為推進我國其他地區基層衛生綜合改革提供借鑒和參考。方法：采用單案例研究方法，運用定性訪談和問卷調查收集資料，基于CIMO框架對資料進行分析。結果：成都市武侯區通過出臺政策文件，科學核定編制、動態調整財政預算標準、創新編制管理、采用全員聘用制和中心主任負責制，建立了同工同酬和養老保險并軌制度等，提高了相關部門認識，調動了人員積極性，穩定了人才隊伍。結論：增強多部門共識與合作、創新人事制度和保障人員收入福利等有力地推動了改革的實施，但仍存在激勵不足，人才結構有待進一步優化等問題。建議在以上方面進行針對性改革。

社區衛生服務機構； 編制管理； 人事改革； CIMO框架

社區衛生服務機構編制管理是我國基層醫療衛生機構用人制度改革的重點和難點，相關文件多次提及要推進基層醫療衛生機構人事改革、完善用人機制。2006年國務院出臺的一系列文件提出要實行定編定崗、合同聘用、崗位管理等辦法。隨著新醫改的推進，基層醫療衛生機構編制和人事改革也逐漸轉變到如何打破編制束縛，建立競爭性用人機制上。但目前我國社區衛生服務機構“定編、定崗、定人”的用人機制導致人員被限制在崗位上，工作積極性較低。[1-3]在實踐中，一些地區針對上述問題進行積極探索，其中四川省成都市武侯區屬于較早探索的地區。[4,5]按照全國社區衛生服務體系建設重點聯系城市工作部署和醫改總體要求，武侯區自2000年就積極推進編制、人事和分配制度改革。2007年區內社區衛生服務機構開始采用模擬核編的方式，實行“定編、定崗、不定人”的全員聘用制和同工同酬制，2013年在此基礎上進一步推進了改革。通過這些舉措，武侯區社區衛生服務機構逐步建立起“能上能下、能進能出”的競爭性用人機制，調動了人員工作積極性，提高了機構運行效率。因此，以成都市武侯區作為案例對其編制和人事管理改革進行深入分析，對于推進我國其他地區基層衛生綜合改革有一定的借鑒意義。

CIMO框架是由Van Aken等在2004年提出，2008年得到進一步完善，該框架主要包括背景(Context)、干預措施(Intervention)、機制(Mechanism)和結果(Outcome)四個維度(圖1)。[6,7]CIMO框架一般應用于項目評估或政策評價，主要關注干預措施在不同環境中對干預對象是否產生作用，以及干預發生的背景、機制和結果，強調結果產生的綜合性。[8]該框架蘊含的邏輯是：背景決定干預措施的選擇，干預措施直接作用于結果，通過機制可以了解背景和干預措施如何產生結果。目前CIMO框架在國外多應用于衛生項目和政策評估，國內運用相對較少。本研究運用該框架對武侯區社區衛生服務機構編制和人事管理改革的原因、背景、干預措施和結果進行分析，具備一定的可操作性。

圖1 CIMO框架

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過文獻調研、定性訪談及問卷調查等形式獲取相關資料。首先系統檢索CNKI、萬方、Web of Science等數據庫和相關政府網站，了解社區衛生服務機構編制和人事管理改革的研究現狀、全國及武侯區相關的政策法規等。其次通過個人深入訪談和座談會的方式，了解武侯區編制和人事管理改革的背景、思路、具體措施、效果與問題。訪談對象包括武侯區衛生計生委負責人(1人)、社區衛生服務中心主任(雙楠和跳傘塔社區衛生服務中心各1人)以及工作人員(每個機構新老職工各5人)。最后，每個社區衛生服務中心隨機抽取工作人員25人進行問卷調查，回收有效問卷46份，主要了解醫務人員的工作滿意度、倦怠感、安全感等。

1.2 研究方法

采用單案例研究方法，以武侯區為分析單位，了解改革產生的環境和條件，對理論假設(即社區衛生服務機構編制和人事制度改革有利于調動工作積極性，提高機構運行效率)進行論證，分析該地區突破原有“定編、定崗、定人”的人事制度，建立競爭性用人機制的原因及改革的做法和效果等。在具體分析框架方面，以CIMO框架的四個維度分別對武侯區編制和人事管理改革的背景、具體措施、干預機制、結果等分析，總結經驗，結合現存問題，提出相關建議。

2 結果

2.1 改革背景

背景因素主要包括內、外部環境因素、個人因素(年齡、經驗、勝任力、領導力等)、技術系統、組織穩定性、各組織間的關系等。[7,9-10]

2.1.1 內、外部環境因素

從改革外部環境來看，社區衛生服務機構編制和人事管理一直以來都是基層衛生綜合改革的重要部分，也是改革亟需突破的地方。目前社區衛生服務機構編制管理改革主要聚焦于如何打破編制束縛，建立競爭性用人機制，這為改革提供了良好契機。從內部環境來看，武侯區經濟基礎較好，醫療衛生資源也較為豐富，作為全國社區衛生服務試驗區，一直以來緊扣醫改進程，結合自身情況，早在2000年便啟動了編制和分配制度改革，隨后幾年也出臺了一系列政策加以推進。

2.1.2 組織穩定性及與其他組織的關系

武候區衛生局作為轄區地方衛生行政部門，機構的穩定性較高，且與區財政、人事、編辦等部門合作關系良好。區財政、編辦積極配合衛生部門聯合出臺多項有關基層醫療衛生機構編制和人事管理的相關政策文件，編辦放開了對武侯區社區衛生服務機構的編制限制，財政部門也根據衛生部門提供的人員配備數撥付相應的人頭費。

2.1.3 個人因素

武候區衛生局領導非常重視基層醫療衛生機構人力資源，尤其在用人機制的改革和探索方面，認為現有的固定編制束縛了人員的發展，是影響機構人事制度管理的重要因素之一。如何提高社區衛生服務機構的人員素質，招聘到符合實際工作的人才，組建以技術骨干為中心的人才隊伍，建立“能上能下，能進能出”的用人機制，一直是當地領導著力解決的問題。

2.2 改革措施

武侯區針對社區衛生服務機構編制和人事管理現有問題，以國家新醫改和基層衛生綜合改革為契機，進行了多方面積極探索。

2.2.1 出臺系列政策文件加以規范

2007年區政府開始核定全區社區衛生服務機構編制數。同年，區人事局和編辦聯合印發了《成都市武侯區社區衛生服務機構編制、人事和收入分配管理實施辦法(試行)》，明確了“定編、定崗、不定人”的機制。2013年再次出臺相關文件加以規范(表1)。這些政策文件為武侯區社區衛生服務機構編制和人事制度改革奠定了堅實的政策基礎。

表1 成都市武侯區編制管理創新的相關文件

2.2.2 科學核定編制，動態調整財政預算標準

根據《成都市武侯區社區衛生服務中心編制配備方案》規定，武侯區編辦每年定期對區衛生局的編制數進行核定。2007年社區衛生服務中心編制數為403個，到2010年達到650個。2007年區財政部門根據技術價值，結合物價等因素合理預算社區衛生服務機構人均收入，將預算標準定為4萬元/人，并根據武侯區實際情況和市平均工資增長幅度動態調整，至2013年實際達到7萬元/人。

2.2.3 創新編制管理，采用全員聘用制和中心主任負責制

2007年，區編辦放開對社區衛生服務機構的編制限制，采用虛擬核編的方式，區衛生局、編辦、財政等部門充分合作，由區衛生局根據服務人口和公共衛生服務量及變化等核定每年度的人員配置計劃標準。在標準范圍內，各社區衛生服務中心可以提出人員增加計劃的申請，區衛生局匯總申請后，結合實際情況與財政局溝通核定這一年的編制人頭費，財政部門再依據人員配置數并結合年度工作績效核定經費預算支出。2013年后開始推行“因事設崗、以崗聘人、績效考核”的管理方式，根據工作崗位制定人員聘用條件，根據聘用條件招聘相應人員，不再招聘在編人員，公開招聘、公開選拔，擇優錄取。同時還進一步強化社區衛生服務機構法人主體地位，落實用人自主權，由中心主任決定人員的招聘與解聘。2.2.4 完善績效工資制，實行編內、編外人員同工同酬

在借鑒WHO、OECD國際組織和澳大利亞等國家對醫療機構內部人力資源考核的評價思想和實踐的基礎上，以“衛生Ⅷ/衛生Ⅷ支持性項目、UHPP項目”中關于社區衛生服務機構績效考核指標體系的研究成果為藍本，武侯區2007年設計了適應本地區的績效考核體系，相關政策文件規定崗位基本工資和崗位績效工資分別占收入總額的40%和60%，以突出績效工資的激勵作用。2013年再次完善了績效考核機制的做法，實行按崗定酬、按工作業績取酬、聘用人員與編制人員同崗同酬的方式，合理拉開收入差距，形成有激勵、有約束的內部競爭機制。

2.2.5 實行編內、編外人員養老保險并軌，解決人員福利待遇問題

武侯區衛生局實行編內、編外人員同工同酬后，進一步解決了其編內、編外人員福利待遇不同的問題。積極貫徹和落實2015年頒布的《四川養老金并軌方案實施意見》，實現社區衛生服務機構在編和編外人員養老保險并軌，使編內、編外人員退休后獲得的福利待遇無明顯差別。此外，武侯區社區衛生服務機構對編內、編外人員職稱晉升、教育培訓等職業發展也一視同仁，從而真正地保障了公平性。

2.3 干預機制

區社區衛生服務機構編制和人事管理取得一定突破，并產生積極的效果，其原理和機制主要體現在以下四個方面。

2.3.1 各部門認識到位，相互配合提高了改革措施的協調性

武侯區之所以能夠在社區衛生服務機構編制和人事管理方面取得一定的突破，是因為其采取的模擬核編的方式，打破了編制束縛，同時當地財政、編辦等部門認識到位，積極配合衛生部門工作，共同為當地居民的健康問題努力。衛生與編辦、財政等部門多次交流，積極尋求利益交匯點，建立統一的認識，政策協調性較好，最后達成共識，推動了社區衛生服務機構編制和人事制度改革。2.3.2 全員聘用制和中心主任負責制調動了人員積極性

實行全員合同聘用制后，聘用人員心理上不再有“體制內外”的身份顧忌，一定程度上促進了社區衛生服務中心凝聚力的提升，提高了人員的積極性。如訪談對象1認為：“自己與在編人員并無差別，都是屬于中心員工，并非覺得低人一等。”在用人自主權方面，以往中心主任對在編人員的人事管理權限較小，很難決定員工的招聘和辭退，而在實行社區衛生服務機構中心主任負責制后，中心主任對聘用制員工的管理權限較大，人員聘用與機構需求吻合度較大，有利于形成合理穩定的人才隊伍，建立競爭性的用人機制，也便于中心的人事管理。

2.3.3 同工同酬、福利待遇一致保證了公平性

實行在編和聘用人員同工同酬、編內外人員養老保險并軌制，從根本上解決編內外人員收入、福利待遇不公的問題，這些舉措為打破編制、改革人事制度奠定了基礎。此外，編內外人員在工作環境、職稱晉升、教育進修等方面也沒有較大區別。如訪談對象2表示：“在工作過程中，自己與同事間的收入、進修資格等各方面并沒有很大的差異，相對較為公平。”

2.3.4 個人對于編制的理念發生轉變

被調查的醫務人員普遍對編制并不是特別看重，編制不再是“鐵飯碗”。如訪談對象3認為：“有編制并非就絕對的穩定，有編與否并不影響自己就業。”部分人員更為看重職業發展和個人成就，只要社區能夠提供平臺，就愿意在社區工作。如訪談對象4表示：“工作穩定感與是否有編制沒有太大的關聯，穩定感來源于服務提供的質量以及病人的認可。”訪談對象5也提到：“有編與否對自己沒有影響，沒有編制相對來說人身較為自由，自己更有工作選擇的權利。”

2.4 改革結果

改革結果體現在績效的提高、成本的降低、錯誤的減少等各個方面。[7,9-10]該地區在編制和人事管理創新后，產生了一系列積極效果。

2.4.1 學歷、職稱結構得到一定的優化

從雙楠、跳傘塔社區衛生服務中心的調研數據看，其人才結構得到一定程度的優化。自2007年實施改革以來，兩中心碩士及以上學歷的人員從無到有，學歷構成方面也主要以大專和本科學歷為主。跳傘塔本科和大專學歷所占比例呈逐年上升趨勢，中專及以下則呈逐年下降趨勢，說明高學歷人才增多，學歷結構有所優化。但雙楠近兩年本科和大專學歷有所下降，中專及以下有所上升，存在一定問題。職稱構成方面，兩中心則以中級和初級以下為主，跳傘塔中級職稱的人員所占的比例逐年增加，初級及以下人員則逐年遞減，可見職稱結構有所優化。而雙楠高級職稱有上升，中級和初級近幾年有下降，有待進一步討論(表2、表3)。

表2 2007—2014年雙楠社區衛生服務中心人員學歷、職稱構成(%)

表3 2007—2014年跳傘塔社區衛生服務中心人員學歷、職稱構成(%)

2.4.2 人員流動較小，人才隊伍相對穩定

由于個人家庭等因素，武侯區各區(縣)社區衛生服務機構之間人員流動性均較小，人才隊伍相對穩定。對于區內來講，各機構會對新員工進行職業規劃和交流以留住人才，且各中心之間的收入待遇相差較小，所以區內人員流動也較小。數據顯示，雙楠和跳傘塔社區衛生服務中心內部人員2007—2014年每年的新進人員數始終大于流失數，在合理流動范圍內逐步形成了一支較為穩定的人才隊伍(表4)。

表4 2007—2014年雙楠、跳傘塔社區衛生服務中心人員引進和流失情況(人)

2.4.3 人員滿意度較高

此次問卷調查顯示，雙楠和跳傘塔社區衛生服務中心工作人員認為，目前編內外人員收入待遇差距不大，對工資、晉升、福利等均較為滿意。雙楠、跳傘塔社區衛生服務機構非常滿意和滿意的工作人員占調查總人數的78.3%和56.5%。總體來看，兩家社區衛生服務機構工作人員的工作滿意度相對較高。

2.4.4 人員工作積極性提高、機構凝聚力強

實行編內、編外人員同工同酬、福利待遇一致的政策后，社區衛生服務機構編內、編外人員以往收入待遇不公平性問題得到解決，加之實行全員聘用制，人員并無編制身份的區別，工作氛圍輕松融洽，工作積極性較高，機構凝聚力增強。中心建立“因事設崗、以崗聘人、全員聘用、合同管理”用人制度后，人員積極性有所提高，同事間關系相對簡單，交流增多，工作氛圍好，科室間合作良好，居民認可度和滿意度都較高。

本文基于CIMO框架，對武侯區編制和人事管理改革的各項要素及相互關系總結如下，當地的背景(如環境、組織和個人因素)直接影響了干預措施的制定，措施的實施又產生了積極的結果，使機構人才結構優化、滿意度提高。內在的機制則進一步解釋了干預措施影響結果的原因，具體如圖2所示。

圖2 成都市武侯區社區衛生服務機構編制和人事管理改革分析框架

3 討論

3.1 多部門的共識與合作是改革的前提

Walter和Gilson在1994年提出的政策三角框架認為政策參與者占據政策形成過程中非常重要的環節。作為政策相關各方，參與者的利益訴求、立場、可動用資源及政策開展過程中承擔的責任等對政策的制定、實施和效果均有不同程度的影響。[11]社區衛生服務機構編制管理改革涉及到編制、財政、衛生等多部門，推進基層醫療衛生機構人事改革對于調動人員積極性、提高服務質量、解決居民健康問題有積極作用，也有助于減輕編辦、財政部門的工作負擔，通過多次合作與協調，各部門聯合出臺了一系列政策，最終突破了編制的束縛。

3.2 全員聘用制和中心主任負責制起到關鍵性作用

實行全員聘用制后，人員不再受到編制的束縛，打破了以往有編制就一定擁有“鐵飯碗”的理念。工作人員可以根據自己的職業發展需求、家庭等各方面因素自由選擇工作地點。在基層醫療衛生機構總體發展的背景下，這一舉措無疑能夠有效地吸引高素質的人才，優化現有的人才結構，促進人員合理流動。中心主任負責制使其擁有更大的用人自主權，主任可以根據本機構的實際情況需要招聘所需人才，對人員的管理也更加方便直接。

3.3 編內、編外人員收入待遇一致為改革提供有力的保障

公平理論(Equity Theory)由美國心理學家斯塔西·亞當斯(J. StacyAdams)提出，該理論認為員工的工作努力程度、工作績效及工作滿足度取決于員工個人在工作中所感受到的公平程度，包括工資收入待遇、工作環境等各方面。[12-14]實施同工同酬、福利待遇一致的政策后，公平性問題得到解決，從根本上保障了人才隊伍的穩定性。由于編內、編外人員收入待遇并無差異，從而使聘用人員能夠愉快地工作，員工滿意高，員工間關系更為融洽，進而可提高工作效率。

3.4 人員激勵不足、人才結構有待進一步優化是當前面臨的主要挑戰

目前成都市武侯區社區衛生服務機構仍面臨一些問題和挑戰。一是收支兩條線管理的運行機制導致人員激勵不夠。2008年武侯區實施收支兩條線管理后，社區衛生服務機構每年的經費結余不能用于人員激勵，影響了人員獎勵性績效工資的發放，其工作積極性較低。二是高學歷、高素質的社區衛生人才仍然較為缺乏。由于基層醫療衛生機構收入待遇較低，對人才吸引力較小，難以招聘符合實際工作需要的高素質人員，高學歷人才引進困難。加之現有醫學教育與人才實際需求不相匹配導致部分專業人才緊缺，如預防醫學專業沒有大專學歷的培養，本科生很少選擇社區就業，再如國家規定醫學影像學的大專應屆畢業生不能報考執業(助理)醫師，需有工作經驗方可，影響了其就業，醫技影像專業難以招聘到合適的人才。三是人員結構還有待進一步優化。本次調研發現近兩年雙楠高素質人才有所減少，大專學歷、中級和初級職稱人員占比下降、中專及以下學歷增加，究其原因，基本公共衛生服務工作量逐年增多對公共衛生人員需求也遞增，但實際工作中很難招聘高學歷的預防醫學人才，新進人員多以低學歷、低職稱的護士為主，導致雙楠近兩年人才結構不夠優化。

3.5 本研究的局限性

本研究主要運用定性的方法分析典型地區社區衛生服務機構編制和人事制度改革產生作用的可能機制，能在一定程度上反映改革帶來的效應。由于武侯區全區所有社區衛生服務機構均實行了編制管理改革，故在該區域內很難找到相應的機構作為對照組，而其他轄區在經濟發展、社區衛生發展基礎和其他改革政策等方面與武侯區有所不同，如果選取機構作為對照，其可比性會存在一定程度的問題。由于未能建立對照組，只能進行改革前后比較，改革效果的針對性有一定的局限。

4 建議

基于上述分析，為進一步推進基層醫療衛生機構編制和人事制度改革，本文提出以下建議：一是加強各部門間的合作，積極探索創新編制管理方式。編制、財政、衛生等部門充分協調商議，尋求利益交匯點，可建立工作小組，編辦放開編制束縛，財政部門撥付人頭費，共同推進改革。二是實行全員聘用制和主任負責制，積極推進編內、編外人員同工同酬制，有條件的地區還可以實行養老保險一致的政策，提高用人自主權，確保在編和聘用人員的公平性。三是完善人員激勵機制，建立科學合理的補償機制，突破績效封頂政策，衛生部門可允許社區衛生服務機構在績效工資總量內根據實際情況自主分配，加強成本管理，適當提高工資核定標準，同時注重績效考核，重點向一線社區醫務人員業務骨干傾斜。四是加強基層衛生人才隊伍建設，完善相關配套政策，引導鼓勵醫學畢業生、醫院在職及退休的人員到社區工作；加大資金投入，制訂長期有效的各類人員培養計劃，加強人員崗位培訓和技能，發展在職教育，提高人才隊伍素質。

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(編輯 薛云)

Analysis on the personnel position management reforms in community health institutions based on CIMO Framework: A case study of Wuhou District of Chengdu

HENGChi1,2,WANGFang2,YUANSha-sha2，LVJian-nan1,2

1.PekingUnionMedicalCollege，Beijing100730,China2.InstituteofMedicalInformation,CenterforHealthPolicyandManagement,ChineseAcademyofMedicalSciences，Beijing100020,China

Objective: This paper analyzed the background, intervention, internal mechanism, and outcome of the personnel position management reform in the Wuhou community health institutions, aimed at putting forward recommendations on the promotion of comprehensive primary healthcare reforms for other regions. Methods: Based on the CIMO framework for data analysis, this paper opted for the single-case design to analyze the data collected from the qualitative interviews and questionnaires. Results: Wuhou District has introduced the relevant policy, reformed the personnel position management, carried out national engaging system, established the equal pay for equal work and unified pension insurance systems through the introduction of policy documents, scientific authorized strength and dynamic adjustment of budget standards. All this aimed to optimizing the personnel structure, stabilizing the personnel team, improving the relevant departments’ awareness targeting employee satisfaction, mobilization of the staff enthusiasm. Conclusion: Wuhou district’s enhanced multisectoral consensus and cooperation, innovation and authorized personnel position management reform, the equal pay for equal work system and other income benefits provided a strong impetus to the implementation of the future reforms. However, issues like motivation shortage and further structural optimization of personnel positioning are still to be resolved. Thereafter, this paper puts forward recommendations to strengthen cooperation in sectors, improve the incentive mechanism and stabilize the personnel team.

Community health institutions; Personnel system; Personnel position management reform; CIMO framework

國家衛生和計劃生育委員會基層司委托項目；內蒙古自治區赤峰市紅山區衛生局委托項目 作者簡介：衡馳，男(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向為基層衛生。E-mail：heng.chi@imicams.ac.cn

王芳。E-mail：wang.fang@imicams.ac.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.03.008

2015-12-25

2016-01-13