農地制度變遷的歷史啟示與深化農地改革建議

孫京洲

（哈爾濱商業大學，黑龍江　哈爾濱　150028）

?

農地制度變遷的歷史啟示與深化農地改革建議

孫京洲

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028）

[摘要]建國以來，我國農地制度經歷了土地改革時期、合作化與人民公社時期以及家庭承包責任制時期三次重大的制度變遷，它所呈現出的歷史規律，對深化土地改革具有重要的指導意義。當下改革應著眼于農地制度的分配結果變化，重視路徑依賴作用，實現有效的產權配置。基于歷史變遷的啟示，目前農地制度改革應堅持集體所有家庭經營，穩定承包經營權，承包權、經營權分離，推動經營權流轉，建設和完善農地產權交易市場，從而為農地產權交易建立公平與效率兼得的交易環境。

[關鍵詞]農地制度變遷；歷史啟示；改革建議

一、農地制度歷史變遷對深化改革的啟示

建國以來，我國農地制度經歷了土地改革時期、合作化與人民公社時期以及改革開放以后家庭承包責任制時期三次重大的制度變遷，由私有私用，經由私有共用，演變為共有共用，再演變為現在的共有私用，可以說，每次變遷，農地制度都發生了深刻的變化，在這個變化過程中，農地制度變遷也呈現出一定的歷史規律，這對當前深化農地制度改革具有重要的啟示作用。

(一)改革應著眼于農地制度的分配結果變化

對土地改革時期、合作化與人民公社時期以及改革開放以來的農地制度變遷進行系統的分析，可以看出，這幾次農地制度變遷并不是社會努力避免次優結果而創設的，而是利益分配結果沖突的副產品，因此，我們應著眼于農地制度的分配結果變化。家庭聯產承包制的推行，極大地促進了農業的發展，解決了廣大農民的溫飽問題，提高了農民的人均收入。隨著經濟體制的不斷變革，農村剩余勞動力實現了自由流動，非農收入逐漸成為農民家庭收入的主體。由于生產資料價格的漲幅遠高于糧食價格的漲幅，從事農業生產經營的利潤空間已經被大幅壓縮。外部條件和環境的改變，導致利益分配結果新的變化，增強了人們進行制度變革的動機。

(二)改革路徑的選擇要重視路徑依賴的作用

合作化與人民公社時期，意識形態在農地制度變遷路徑選擇上，起了極為重要的作用，確立了集體所有的農地制度。在之后的農地制度改革中，家庭承包制的確立過程，也是改革者與意識形態折衷的產物，意識形態是改革者不可逾越的鴻溝，農地制度改革只能在意識形態所確立的土地集體所有前提下進行增量改革，這種意識形態剛性，使我國的農地制度變遷具有了路徑依賴性。在深化改革的今天，我們在選擇農地改革路徑時，不能忽視路徑依賴的作用，新一輪的農地制度改革也應該建立在土地集體所有性質不變的基礎之上。

(三)改革成功的關鍵是實現有效的產權配置

建國以來，我國農地的產權結構發生了深刻的變化，從土地改革時期相對完整的私有產權結構，到合作化初期所有權的逐步殘缺，再變為公社化后期與人民公社時期“四權合一”的公有產權結構，直到改革開放以后才實現產權的理性復歸，變為集體所有權與家庭經營權相分離的產權結構。不同的產權結構通過激勵約束機制，影響著農民的行為選擇，不同的行為選擇造成了勞動努力水平和分工協作水平的不同，繼而產生不同的經濟績效。因而，實現有效的產權配置是提高農業經濟績效的根本，也是深化農地制度改革成功的關鍵。

二、對當前農地制度改革的建議

(一)堅持集體所有家庭經營，穩定承包經營權

改革開放30多年來，我國經濟發展環境發生了前所未有的變化，原有的農地制度安排受到經濟環境的深刻影響，已經不能滿足農業經濟健康、可持續發展的要求，對于農地制度創新的需求已經顯現，農地制度出現了供給與需求非均衡的狀態，國家應在順應農民的切實需求的基礎上，從頂層設計的高度引導與規范農地的制度變遷。雖然農地制度進行新的變革已是大勢所趨，但改革不可能將原有制度完全廢棄，推倒重來。具體原因可從實踐與理論兩方面來闡釋。從實踐上來說，家庭聯產承包責任制在總體上還是適應我國國情的制度安排，也符合我國農地家庭經營的傳統，在當前農村養老制度普遍未建立的情況下，農地對農民來說也發揮著社會保障作用，因而發生大的改變的可能性不大；從理論上來講，鑒于意識形態剛性，集體所有制是處于我國意識形態的可選集合之中的，再加之，我國歷來有農地家庭經營的傳統，這些因素構成了改革的路徑依賴。以上分析表明，國家既沒有必要實施農地所有權國有化，也不可能推動農地所有權私有化，新的農地制度改革還是要堅持農地集體所有家庭經營。我們需要關注的是其他方面，諸如當下存在的產權模糊、產權殘缺、產權關系未理順等問題。

雖然明確規定土地歸集體所有，但歸哪一級集體所有一直被學者所質疑，也呈現出實踐中產權模糊、產權關系未理順等問題所引發的矛盾，當權者借由集體組織侵犯農民權益的事情層出不窮。雖然國家在制度實踐中作了一定的調整，比如，國家在土地的承包期上作的調整，由《農村土地承包法》確定的三十年不變，到十七屆三中全會規定的保持土地承包關系長久不變，農地承包經營權的穩定性獲得了極大的提升，農民對于未來的預期也得到很大的改善，對土地的長期投入也相應增加，但在深化農地制度改革的進程中，不應滿足于此，應該在此應急之策上建立長期機制。賦予農民穩定的承包經營權，正在實施的確權頒證工作，應該在全國范圍內廣泛實施。根據所在地區的具體實踐，明確土地的具體歸屬組織，從國家物權法律的高度確認農民對所承包土地的相應權利，使農民的對土地的承包經營權不受任何形式的侵犯，穩定農民對該權利行使的成本-收益預期，為進一步解決產權殘缺問題，提供堅實的基礎。

(二)承包權、經營權分離，推動經營權流轉

改革開放以后的農地制度變遷產生了家庭聯產責任制，集體擁有土地所有權，家庭享有承包經營權，實現了農地所有權與承包經營權這兩權的分離，農民可以獲得生產經營的農業剩余，對農民的生產積極性起了極大的調動作用，從而促進了農業經濟的繁榮發展，為我國占人口多數的農民群眾溫飽問題的解決立了汗馬功勞。然而隨著時代的變遷與經濟環境的變化，農地制度給農民帶來的積極效應正被削弱。一方面，改革開放的逐步進行，使得物價水平明顯提高，生產成本日漸上升，但家庭聯產承包制下農地規模過小，地塊細碎，農民仍多數使用傳統的經營工具，生產效率較低，農業生產的產量也有限，并且糧食價格比不上經濟作物，價格上漲幅度有限，因而只靠從事農業生產所得的收益并不能滿足生產與生活需要。另一方面，城鎮建設緊隨著改革開放的步伐，對勞動力的需求比較旺盛，有利于農村剩余勞動力向城鎮轉移，并且農民進城務工所得的收益遠遠超過農業的剩余收益，因而農民進城務工是全國各地的普遍現象，但這也對農村土地造成了一定問題，一些農村土地由于缺少勞動力耕種而被撂荒。

農地所有權與承包經營權“兩權分離”，作為一個偉大的制度實踐載入了史冊，書寫了農村經濟輝煌發展的篇章。在新的經濟環境下，進一步將承包權、經營權分離，實現“三權分置”，并且，推動經營權流轉，將是深化農地制度改革的一大手筆，它所帶來的意義非比尋常，可以極大解決我國農地制度設計中的產權殘缺問題。我國農地制度備受詬病的便是農民缺乏對所擁有權利的處置權，“三權分置”的實現，可以使農民按照自己的需要與意愿，以轉讓、出租、抵押等方式處置自己的土地。鑒于我國目前農村剩余勞動力向城市轉移的大趨勢，推動經營權流轉，是保證農民順利向城鎮轉移的同時，不浪費國家土地資源的一種合理方式，并且農民在這一過程中，也可以獲得相應的收益。更為重要的是，經營權流轉不僅順應了城市化進程，也有利于滿足農地規模經營的需要。除了農民自發的進行土地流轉，政府對農地股份合作社等規模經營組織形式的建立也應給予指導和支持，可以使這樣的規模經營組織形式健康、有序地發展，進而，借由這一組織形式，提高農地經營的勞動分工協作程度，這對于農業經濟績效的提升具有重要意義。

(三)建設和完善農地產權交易市場

在新的經濟與社會發展環境下，農地制度需要進一步實現所有權、承包權、經營權分離，才能滿足人們對農地產權制度的需求。“三權分置”之后，如何更好地推動經營權流轉，是深化農地制度改革過程中實現制度惠民的一個重中之重。在城鎮化進程中，農村剩余勞動力向城市轉移現象比較顯著，他們對于經營權流轉的需求較為強烈，農地產權流轉的快速、高效展開，可以有效地解決農村剩余勞動力向非農產業轉移過程中的撂荒問題，然而，要實現農地產權的自由流動，只靠農民的自發行為，不僅過程緩慢，而且成本較高，并存在交易規范問題。因此，國家這只“看得見的手”需要發揮引導和規范作用，為減少農地產權流轉的交易費用，規范農地產權交易行為，國家應主導建設和完善農地產權交易市場。

農地產權交易市場主要是指二級農地產權交易市場，是針對經營權的流轉而設立的，目的在于促進農地租賃、轉讓、入股、抵押等經營權流轉方式的高效進行。農地產權交易市場可以有效地降低人們的交易費用，通過一定的交易機制，也可以規范人們的產權交易行為，建立良好的農地產權交易市場秩序。具體來講，農地產權交易市場可以為產權交易雙方提供明確的交易細則和固定的交易場所，供給與需求雙方可以大為減少不必要的信息搜尋成本，再加上，農地產權交易市場的建立，除了信息平臺的建設和完善，也會有提供相關的配套服務，像價格評估、法律咨詢等服務支持，從而，為農地產權交易建立公平與效率兼得的交易環境。

[參考文獻]

[1]杰克·奈特.制度與社會沖突[M].上海：上海人民出版社, 2009

[2]李錦宏.制度變遷中的路徑依賴——兼論我國農地產權制度的創新[J].農業技術經濟,1999(5)：20-23

[3]鄭財貴.農地產權制度建設研究[M].成都：西南師范大學出版社,2012

[4]李繼剛.中國農地制度變遷：復歸抑或常態——一個經濟解釋[J].經濟縱橫,2010(4)：652-656

[責任編輯：劉玉梅]

[作者簡介]孫京洲(1988-)，山東省萊陽人，哈爾濱商業大學碩士研究生。研究方向：經濟思想史與制度變遷理論。

[收稿日期]2016-03-03

[中圖分類號]F270

[文獻標識碼]B