保障性住房項目利益相關者治理研究

趙　欣，徐曉肆

（華北理工大學，河北 唐山 063000）

保障性住房項目利益相關者治理研究

趙欣，徐曉肆

（華北理工大學，河北 唐山 063000）

從保障性住房項目的利益相關者角度對保障性住房現狀進行研究，得出解決問題的有效辦法。結論表明，在現階段信息不對稱及違約成本較低的情況下，保障性住房建設需要政府、開發商及保障對象三方進行利益博弈，最終做出利于自己目標實現的行為選擇。完善法律及建立有關的數據庫，對保障性住房建設的可持續發展具有重要的意義。

保障性住房；利益相關者理論；治理；策略

住房問題是民生問題，隨著商品房價格的不斷攀升，高房價給低收入人群帶來了沉重的壓力。近年來，我國實行新型城鎮化使住房供不應求。為保障中低收入家庭的利益，保證社會的和諧發展，國家加大保障性住房建設力度。李克強總理指出：擴大有效投資，設立專項基金，加強城鎮棚戶區和農村危房改造，在財力緊張情況下，保障民生力度繼續加大。城鎮保障性住房基本建成772萬套，棚戶區住房改造開工601萬套，農村危房改造432萬戶，一大批住房困難家庭圓了安居夢。在加大保障性住房建設力度的同時，還存在一些問題：監管乏力，設計滯后，法律不完善，質量安全隱患和融資問題。因此，為了保障性住房政策的順利實施，加強保障性住房利益相關者之間的治理勢在必行。基于此，從保障性住房的主要利益相關者，即政府、保障對象、房地產開發商的角度提出治理對策。

一、當前我國保障性住房項目中存在的問題

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭提供的限定標準、價格、租金的住房，一般由廉租房、經濟適用住房和政策性租賃房構成。這種住房與完全由市場控制價格的商品房是有區別的，保障性住房主要是由政府宏觀調控的解決低收入人群的住房問題。近些年，政府加大保障性住房建設力度，然而其中暴露出一些問題：

（一）資金問題

當前，保障性住房資金來源主要靠中央財政補助和地方各級政府的財政收入和土地出讓凈收益。自2010年以來，各地普遍存在資金缺口。2015年北京市保障性住房安居工程實際建設資金支出為126.1億元，計劃完成6.1萬戶改造任務，按每戶建設成本為25萬計算，前期投入（不包括環境治理及配套設施建設等費用）就需要152.5億元。可見，融資難是制約我國保障性住房建設的主要原因。

（二）布局問題

2014年陜西省新投入使用的91萬套保障性住房中，入住率僅為88%。2015年11月審計署通報，五省份已建成的保障性住房有5.75萬套長期閑置。布局相對不合理、配套設施相對不完善、選址較偏僻是保障性住房空置的主要原因。

（三）覆蓋面問題

保障性住房還是住房保障？保障性住房的覆蓋面較小，政府的投入力度不夠。2006年《城鎮廉租住房制度建設通報》顯示，2006年全國仍有145座城市尚未建立廉租房制度。保障性住房建設進度緩慢，2009年8月底完成率僅為23.6%。由于經濟適用住房投資在住宅投資的比重偏低，2002—2006年，經濟適用住房投資連續出現低增長或負增長，而且從1999年的16.6%降到了2007年4.6%，導致供求嚴重失衡［1］。

（四）質量問題

多地保住房出現了“樓脆脆”現象。保障性住房建設完工后并不能實現安居的目的，對開工數量的硬性要求導致保障性住房建設“大躍進”，并且質量令人擔憂，如北京旗勝家園“墻脆脆”現象、明悅灣被責令拆除重建、翠城馨園墻面開裂脫落等被公開曝光的保障性住房質量個案［2］。

（五）分配機制問題

保障對象目標偏離，保障性住房本應該滿足中低收入人群的住房需求，但也存在一些單位和個人套取騙取棚戶區改造專項資金和安置住房，部分家庭違規享受住房保障待遇的情況，造成保障性住房分配不公平的現象，影響社會和諧發展。

二、保障性住房項目主要利益相關者的界定

美國學者切爾認為，利益相關者界定是利益相關者理論的核心問題，利益相關者認定是指都有誰是該事件或項目的利益相關者。保障性住房項目的主要利益相關者包括：政府、開發商、保障對象。

（一）政府

主要包括中央政府和地方政府。由于信息不對稱，地方政府和中央政府的決策者們在政策執行中具有不同的出發點。中央政府作為“社會人”，主要考慮公共（集體）利益最大化。中央政府代表著廣大群眾的利益，是保障性住房項目的倡導者和推進者，主要目標是實現居有定所、維護社會和諧穩定。在社會公共管理網絡中，政府雖不具有最高的絕對權威，但卻承擔著把握社會組織行為大方向的責任［3］。對保障性住房這一“準公共產品”來說，只靠市場無形的手進行調節是不夠的，還需要政府進行調節。

地方政府作為“經濟人”，主要考慮局部利益、短期利益，地方政府在保障性住房建設過程中，主要起協調器和服務器的作用。主要目標：一是貫徹執行中央政府制定的相關政策和制度。目的在于對所管轄區內的保障性住房建設進行投資、管理、控制及監督，為中央政府職能服務。二是為自身利益考慮，利用土地出讓金提高當地稅收，就形成了普通住宅建設用地供給量和保障性住房用地供給量之間的內在博弈。

（二）開發商

開發商除可借助保障性住房項目從政府獲得信貸、土地、稅收等多種優惠，為企業做宣傳外，還可從中獲得商品房項目的機會。同時，保障性住房很有可能為房地產開發商打開融資渠道，實現利益最大化和獲取更多的市場份額，這是各大房地產開發商介入保障性住房建設的重要目的。利潤低、資金缺口大，是阻礙保障性住房大規模建設的主要原因。為了獲取最大利潤，開發商偷工減料，多地曝出質量問題：滲水、漏水嚴重；室內“紙”門；屋頂裂縫；墻皮脫落；配套設施不完善等，被迫簽訂“霸王條款”，保障性住房商業化。

（三）保障對象

保障對象是通過法律形式將保障性住房的建設委托給政府的最初委托人。保障對象必須通過政府的資格審核，才能獲得保障性住房政策的優惠。作為保障性住房的受益者，理應實現利益最大化，但實際卻是最無話語權的。住房保障對象界定范圍過窄，收入難以準確計量，隱報、漏報經濟收入。以戶籍為核心，未能有效覆蓋外來人口，“夾心層”群體受普遍性忽視，這意味著城市中大部分貧困弱勢群體得不到住房保障。對于退出機制不完善，當保障對象的收入水平超過政府規定的最低收入標準時，對自身財產積極上報難，躲避保障性住房的資格復查，造成保障性住房“保不應保”現象。

三、對策及建議

（一）明確政府在保障性住房建設過程中的主體地位

1.健全保障性住房制度的法規體系。目前，我國保障性住房方面的法律仍然比較空白，政府控制保障性住房市場沒有準繩。因此，需要制定保障性住房的基本相關法律。由于保障性住房利益群體較多，還應該制定一些相關配套的法律法規對保障性住房的建設、監管、分配等工作進行管理，使保障性住房政策實施過程中有法可依。

2.加大獎懲力度。當個人利益大于違規成本時，違規者就會傾向于選擇自身利益最大化。政府相關部門應對保障性住房建設的質量問題高度重視，加大監管力度，依法嚴懲相關責任人，建立相應監管體系，建設違規行為納入建設信用評價管理體系；對于保障性住房違規分配的部門責任人，依法進行處理。加大開發商的獎懲收益是政府確保保障性住房建設平穩有序進行的一項有效措施，增加開發商在建設保障性住房過程中的獎懲收益，可以適度增加激勵性收益，同時也帶來住房改善、居民幸福指數提升的社會長期收益。鼓勵保障對象積極配合財產審核并給予獎勵，隱報、漏報者將被納入誠信名單并處罰金。賞罰分明，為保障性住房可持續發展保駕護航。

3.完善分配、退出機制。掌握申請人的信息，建立個人誠信檔案數據庫，這一電子檔案需要個人工作單位、公安機關、稅務金融等多個部門進行無縫對接。建立科學的退出機制，采取獎懲的辦法。對于規定時間內退房的保障對象，進行經濟獎勵；對于限期內未退出的保障對象實行經濟處罰外，還將通過行政或司法機關依法進行干預。

4.資金支持。政府應給予保障性住房有力的資金支持，鼓勵商業貸款，完善住房公積金制度。同時，也應該鼓勵開發商投資，擴展融資渠道是保障性住房可持續發展的重要保證。

（二）提升開發商自身品牌價值

開發商應通過建設保障性住房提升自身品牌價值，積極響應國家保障性住房政策的號召，既可享受政策優惠，又得到社會認可，減少缺乏政策支持下企業自身的損失。提高自身品牌價值和聲譽，擴大品牌優勢，可以通過保障性住房建設提高自身品牌價值，在房地產市場競爭中突出優勢。

（三）保障對象的確定

由于我國各地保障性住房標準不統一，各地區自行劃定保障范圍，具有一定的隨意性。因此，可以借鑒國際上的經驗，根據住房支付能力劃定住房保障的收入標準線，主要有“住房消費收入比”和“房價收入比”等。如美國規定住房消費收入比為30%為保障線，而世界銀行任務房價收入比下4～6倍之間較為適當。對于這些指標，有一套通用的口徑和計算方法。可以實現相對公平。可將保障范圍擴大，包括農民工及非戶籍務工人員也納入住房保障體系。同時，建立住房保障檔案，檔案包括住房保障對象的檔案及住房保障性住房源的檔案，建立紙質檔案的同時也建立電子檔案，確保房戶對接，住房保障檔案包括利用檔案信息進行分配、復核、退出的管理，是保證保障性住房分配公平的一項重大舉措。

四、小結

保障性住房項目是一個牽涉到多方利益消長的復雜過程，在這一過程中，中央政府與地方政府應該做到信息及目標的統一。政府、開發商及保障對象三方進行利益博弈，最終做出利于自己目標實現的行為選擇。完善法律，建立有關的數據庫及加大獎懲力度，對保障性住房建設的可持續發展具有重要意義。

［1］陳昊.城市居民住房質量滿意度評價——以上海市為例［J］.北方經貿，2011，（4）：54-57.

［2］譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程的中央與地方政府關系——政策網絡理論的分析與應用［J］.公共管理學報，2012，（1）：52-125.

［3］胡曉東.保障性住房利益相關方博弈關系及政策優化研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工業大學，2014.

［責任編輯吳高君］

F293.3

A

1673-291X（2016）22-0039-02

2016-07-08

趙欣（1989-），女，吉林四平人，碩士研究生，從事社會保障研究；通訊作者：徐曉肆（1974-），男，安徽安慶人，黨委組織部副部長，教授，從事風險管理、社會保險研究。