公共財政視角下地方政府投資效率研究

馮利斐

（杭州市委黨校余杭區分校，杭州　311100）

公共財政視角下地方政府投資效率研究

馮利斐

（杭州市委黨校余杭區分校，杭州311100）

政府投資有助于應對市場失靈、調節經濟結構，利于經濟持續健康的發展。首先，介紹政府投資的特點、政府投資效率的概念和如何衡量政府投資效率的相關經濟理論；接著，以Y區為例分析地方政府投資的現狀和存在的問題；最后，針對地方政府投資存在的不足，提出要在政府投資制度建設、考核機制方面加以改進等對策。

政府投資；投資效率；協同發展；智力建設

當前我國經濟社會發展正處在轉變發展方式調整產業結構的關鍵時期，當務之急如何擴大政府投資尤其是提高政府投資的效率是擺在各級政府面前的一大難題。因為那些跨越中等總收入陷阱的發達國家如日本、韓國一般都是到經濟轉型升級基本完成、工業化基本實現，同時城市化率達到70%左右后，投資才慢慢放緩。與此相反，那些陷入中等收入陷阱的國家，在人均GDP不足5 000美元時，政府投資就大幅度減少，進而使經濟增長的動力減弱。因此，在當前有效需求仍需擴大的背景下，如何進步提高政府投資效率，擴大有效投資意義重大。

一、政府投資的內涵

（一）政府投資的定義

最早提出政府投資概念的是古典經濟學派的創始人亞當·斯密，他指出市場經濟發展初期需要政府政策投資。對于政府投資的定義，不同專家學者有不同的看法，當前學界對政府投資主要可概括為三類：一是認為政府投資就是指財政支出中政府用于投資的那部分支出；二是認為政府投資的必須是有關國計民生的民生工程及項目，這些項目是社會需要的但是市場不能提供，只能由政府來投入資金；三是從政府投資的目的性出發，認為政府投資是為了促進經濟的發展，是一種政策手段。雖然各專家學者對政府投資的定義不盡相同，但本文認為，政府投資是基于促進經濟穩定增長和經濟結構科學合理為目的，通過政府或國有企業對一些公共部門或者外部性較強以及事關國家安全的產業進行的一種投資行為。

（二）政府投資效率的定義

投資效率本質上就是指資源配置的效率。帕累托最優就是資源配置效率的衡量標準，即當前經濟社會已達到一個最優狀態，一方效用的提高必須以另一方效用的降低為代價。具體到政府投資效率，是指政府如何在政府投資的規模效率、結構效率、投入產出效率等方面實現帕累托最優。

（三）政府投資的主要特征

1.公共性與基礎性。追求社會效益是政府投資的出發點和歸宿，政府投資是在滿足社會效益最大化的前提下才去追求經濟效益，其主要目標是實現經濟和社會發展的良性循環，為國民經濟的健康快速發展提供重要保障。

2.全局戰略性。政府投資是基于國家和社會發展的全局利益和長遠利益的考慮，因為在市場經濟條件下，企業追求自身利益最大化，對那些投資時間長、外部性強的諸如教育、科技、國防等產業投資較少，而政府對基礎產業和公共物品的投資是對市場投資的重要補充，一方面拉動內需，另一方面又促進國民經濟體系的完善。

3.宏觀調控性。維持穩定是政府的職能，政府投資既是政府在履行職能又是政府調控的重要手段。當市場失靈時，政府這只“看得見的手”要發揮相應作用，實現經濟整體穩定和平穩。

二、地方政府投資存在的問題——以Y區為例

（一）理念未完全轉變，有待進一步開闊思路

有效投資，顧名思義就是指有效益的投資。那何為有效益呢？如果產出大于投入，那就是有效益嗎？答案并非如此。在注重投資本身收益的同時，我們還要考慮該收益的“外部性”，即負外部性，那種高污染高能耗的項目，可能收益比較高，但卻是以犧牲環境為代價的，是以后期不可持續發展為代價的那就不能進行上馬投資，如果已經開辦，要么關停要么通過轉型而升級。作為政府，在進行投資時，不能眼里只盯著GDP的增長率，更應該統籌考慮全社會的效益，那些消耗大量能源材料的項目堅決關停。因此，GDP作為考核的指揮棒也要發生變化，政府有效投資應該是以滿足公共消費品的提高為目標。當前，我們的主要任務是加快轉變發展方式，促進產業轉型升級，因此轉變有效投資的理念顯得尤為重要。

（二）資源利用效率低，投資效益不高

1.資源利用效率偏低。我們知道，經濟增長率=投資率（全社會固定資產投資/地區生產總值）×投資效率。在投資效率不變或者下降的情況下，持續加大投資總額占國內生產總值的比率，亦可提高經濟增長率。比如我們可以看到，2008年時余杭區的投資率是49.3%，而到2013年時Y區的投資率高達67.55%。盡管投資加速增長，但是我們發現余杭區的經濟增長速度卻在放緩，這意味著，龐大的投資對經濟增長的拉動作用越來越力不從心，那也說明投資效率在降低。由此可知，近幾年Y區投資總額雖一直處于增長狀態，但是投資效果卻是不理想的，一旦投資到達臨界點，就可能面臨經濟放緩乃至停滯的危險。

2.低效傳統產業擠占大量環境空間。雖然最近幾年Y區產業結構逐步調整，但傳統產業占比仍然偏高。我區2013年產值前十大行業分別為通用設備制造業、電氣機械和器材制造業、非金屬礦物制品業、紡織業、紡織服裝服飾業等行業，其中有三大行業勞動生產率低于全區平均水平，5個行業主營業務收入利潤率低于3%。2013年我區規模以上工業全員勞動生產率為13.36萬元/人，33個行業大類中有7個行業勞動生產率低于10萬元/人，主要是皮革、毛皮、羽毛及其制品、制鞋業、紡織業、紡織服裝服飾業、家具制造業、木材加工和木竹藤棕草制品業等行業。2013年紡織業、紡織服裝服飾業兩大產業增加值合計占規模工業總量的16.8%，但從業人員年平均人數達到5.48萬人，占規模工業總量的26.5%。

（三）工業投資比例偏低，影響未來綜合實力提升

縱向比較來看，2011—2013年，Y區工業投資分別增長17%、14%和8.5%，增速逐年下滑，工業投資占全部固定資產總額的比重也呈下滑態勢，2008年工業投資占全部固定資產總額的比重是32%，到2013年二者的比重下降到只有20.7%（數據來源于2013年余杭統計年鑒）。隨著“小升規”等工作的推進，Y區規模工業主營業務收入逐年提升，因此工業固定資產投資與主營業務收入比例較低的現狀未得到根本改善。

橫向比較來看，Y區工業投資增幅在七縣市中排名第四，桐廬縣工業投資增幅為12.6%，在七縣市中排名第一。同時應該看到，Y區的工業投資在前五個月都處于負增長，直到第六個月才實現了正增長。

（四）投資不足與投資過度并存，解決投資的結構性矛盾

近幾年，隨著房地產市場的升溫，Y區外資房地產實際利用外資占比不斷提高，2013年，外資房地產項目占全區實到外資的68.9%，而制造業項目實到外資僅占10%。全年新批的12個制造業項目中，合同外資1.45億美元，僅占新批項目合同外資總額的12.8%，并且總投資在1 000萬美元以上項目只有5個，缺乏高質量、有帶動作用的工業大項目。同時，目前Y區在建的重點商貿項目有理想銀泰城、華元歡樂城、海港城、永旺夢樂城、宜家家居等，對于我區來說商業綜合體在今后一段時間將處于飽和狀態。面對商業綜合體的飽和、濫建，杭州市政府將對現有的商業綜合體布局進行調整，將采用“四個一批”的方式，即“退出一批”“提升一批”“整合一批”“新建一批”，以達到提升商業綜合體的目標。

（五）投資空間總體上較分散，產業聚集力難以發揮效應

一是產業規模普遍偏小，集聚區內單體規模較大的骨干企業數量不足，帶動性不強，缺少大企業、大項目支撐，另外集聚區中除龍頭企業外的規模以上企業項目偏少，特色不夠突出。二是集聚區企業關聯度不強，產業發展缺乏上下游產業和相關產業支持，成長性差，不能形成較為完善的產業鏈和集聚規模效應。三是產業層次不高，企業門類比較分散，特色不突出，層次低，項目帶動力弱。一些集聚區主導產業不明顯，企業創新能力差，產品技術含量低，缺乏自身的核心技術，企業創新力和競爭力嚴重不足。

三、提高地方政府投資效率的建議

有效投資對推動地方經濟社會發展至關重要，是穩增長的重要舉措，是促轉型的有力支撐。對余杭而言，擴大有效投資正是實現經濟持續健康發展的基礎，是實現“十三五”發展目標的重要支撐。本文在以上分析的基礎上，為促進政府有效投資提出一些意見建議。

（一）集中精力抓項目，優化服務促投資

在市場化配置資源的基礎上，建議政府要集中精力抓項目促投資，確保擴大有效投資目標落實到位、服務協調到位、要素保障到位、考核監管到位。

一是重項目招商。結合我區產業特點，加強對工業項目、生產性服務業項目的招引，圍繞重點產業、盯住重點企業、奔赴重點地區。加強與國土、科技等部門的通力合作，按照每月都有主題招商活動的要求進行策劃，重點在長三角、珠三角、環渤海和歐洲、美國、日本、香港、臺灣地區，策劃舉辦先進裝備制造、生物醫藥、新能源、信息軟件、現代金融等為主題的一批招商活動。同時，排定目標企業、目標項目，積極開展小分隊敲門招商，主動上門推薦宣傳，獲取項目信息，推進在談項目，從“項目找上門”轉變到“上門找項目”，有效提升項目質量，助推產業結構調整。

二是重項目落地。充分發揮招商信息平臺在推動部門和平臺聯動、招商信息互通、整合招商資源等方面的積極作用。落實招商引資“責任制”，按照區四套班子領導對“五城一基地”及重點鎮街的年度招商引資考核指標、重大在談項目分包負責推進，實行“一對一”跟蹤落實，做到責任項目、責任問題、責任單位、責任領導、責任時間“五個明確”，完善招商引資工作長效機制，進一步發揮主平臺的主導作用。認真做好重點項目土地報批、政策處理、招投標等相關工作，抓緊開工、及早見效。

三是重項目服務。加強對投資項目的跟蹤、服務、協調和督查，及時幫助解決項目推進中出現的困難和問題，進一步提升支持企業創業創新工作的服務水平，暢通企業投資的通道。尤其做好區四套班子領導對“五城一基地”及重點鎮街的年度招商引資項目的落實和跟蹤服務，及時協調解決重大項目推進中的矛盾和問題。要優化審批服務，簡政放權，進一步推進投資項目審批時限提速、審批程序簡化。要強化責任落實和考核，定期督查通報各地投資完成情況，建立重大項目推進、有效投資任務完成情況與用地、財政獎勵掛鉤的機制，營造各級各部門合力推進項目建設的良好氛圍。

（二）創新投資方式，優化投資結構

1.提高工業有效投資。工業是實體經濟的主體，是區域經濟增長的主要動力。我們知道，在次貸危機爆發后，奧巴馬政府幾乎是完全聽任房價的下跌，沒有出臺刺激房地產發展的政策，也沒有把金融業復興作為施政重點，而是提出了重振制造業發展的宏大目標，以實體經濟的健康發展為虛擬經濟的復蘇奠定基礎。奧巴馬政府堅持不懈地發展制造業，是因為奧巴馬已經認識到，制造業是實體經濟的核心，是一國經濟保持可持續發展的基礎，把有限的資源引向制造業，不僅可以增加就業崗位，也有利于促使經濟結構重新回歸健康的狀態。一要著力招引能促進工業經濟較快發展的大項目、能促進產業生態系統形成的關鍵項目、有市場競爭力的高新技術項目和戰略性新興項目，提高工業項目質量。二要強化項目化管理，對全區重點工業項目進行排查摸底，逐月跟蹤進度，及時掌握投資項目的新情況、新問題，增強趨勢研判、對策研究。三要關注重點項目推進節點，緊盯審批、開工、投產等關鍵環節，切實做到“前期項目抓報批、開工項目抓進度、竣工項目抓投產”，最大限度挖掘工業投資。

2.創新投資方式。要提升投資有效性，增加投資投入產出比，還必須積極創新投資方式。比如，可以由政府牽頭設立天使投資基金、創業投資引導基金，采取政府帶頭、民間跟進的投資方式，實現“政民合一”，吸引更多的社會資金配套進入，加大對科技型中小企業的金融服務和支持，從而達到“事半功倍”的效果。再如，可以學習借鑒北京市中關村發展集團首創的“集群投資”，實現國有資本投資從“點對點”向“點對鏈”的延伸，從而大大提升政府投資效益。

（三）解放思想，樹立協同發展理念

1.本地發展與省、市的發展協同。Y區的發展既要靠自身的努力，同時要把本區域的發展納入事關全省、全市發展的大局中來。縱觀各國經濟發展史可以看出，區域間均衡發展大多是政府一廂情愿的政策安排，實際上，往往是區域間的非均衡發展造就了現代經濟強國、強區，同時也縮小了區域間的貧富差距。余杭區應利用好杭州市城市外擴中具有無縫對接的天然優勢，密切關注杭州政策性投入傾向區塊，在未來三至五年集中財力、物力，重點規劃建設未來科技城、臨平新城、北部新城等，根據地區資源特色配套、互補式發展區域中心鎮。充分利用省市發展的有力政策，把握發展機遇，練好內功的同時借勢、借力發展。消除管理上受行政區域限制的顧慮，將更多的資金投入到產業發展中去，保證城市發展與產業結構轉型升級的匹配，充分利用經濟發展不受行政區域限制的“溢出效應”，輻射帶動本區域經濟的發展。

2.區內發展協同。在地區經濟發展中，由于區位優勢、政策扶持力度的不同，有些地區在經濟發展上更有優勢，發展得也更快更好，成為區域經濟發展的領頭羊，反過來政府又會增加更多的投資。因此，區內發展既要特色發展又要錯位發展。結合我區城市重點區域建設，集中資源要素，有力推進余杭經濟開發區、未來科技城、喬司國際商貿城、勾莊物流園區和仁和先進制造業基地等五大產業平臺建設，尤其要明確未來科技城和余杭經濟技術開發區各自的職能定位。同時，要兼顧區內其他區塊的發展，鑒于資源的有限性及產業集群發展的客觀約束，其他地區可以發揮未來科技城和余杭經濟技術開發區的承接功能，為其上游或者下游提供服務。這樣不僅可以避免同類競爭，形成不同層級、功能各異、互動發展的格局，而且可以在本區域范圍內構建較為完善的產業生態鏈。

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［3］王小魯，樊綱.中國經濟增長的可持續性——跨世紀的回顧與展望［M］.北京：經濟科學出版社，2000.

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［5］王海波.對黨的經濟綱領的歷史考察［M］.北京：中國社會科學出版社，2012.

［責任編輯陳麗敏］

F812.7

A

1673-291X（2016）22-0070-03

2016-07-08

馮利斐（1984-），女，浙江臨海人，講師，碩士研究生，從事區域發展與產業政策研究。