舊城更新發(fā)展模式和難點研究的文獻研究

呂真

（上海大學(xué) 社會學(xué)院，上海 200093）

舊城更新發(fā)展模式和難點研究的文獻研究

呂真

（上海大學(xué) 社會學(xué)院，上海 200093）

舊城更新、房屋拆遷歷來是社會經(jīng)濟和城市發(fā)展的焦點。由于房屋拆遷關(guān)系到城市和地區(qū)的總體發(fā)展，又涉及到相關(guān)利益群體的切身利益，其更新模式和焦點問題值得社會、經(jīng)濟領(lǐng)域進行深入研究。通過對舊城更新的定義、模式和焦點進行文獻研究，以期為我國的舊區(qū)改造、動遷拆工作提供有價值的資料借鑒。

舊城更新；動拆遷；舊區(qū)改造

一、舊城更新的定義討論

舊區(qū)改造、動拆遷在國外稱之為舊城改造或舊城更新。國外關(guān)于舊城改造和舊城更新的理論研究很多以英、德、美等西方發(fā)達國家為典型。正如國家城市的發(fā)展規(guī)律一般，發(fā)達國家的城市比發(fā)展中國家在舊城更新上的發(fā)展同樣更早。譬如，英國的城市化發(fā)展始于工業(yè)革命時期，美國開始于19世紀30年代的經(jīng)濟危機時期（Eisner S，1993）。而絕大多數(shù)第三世界國家城市化進程是從19世紀50年代開始才有較快發(fā)展（McAuslan P.，1985）。

“舊城更新”一詞最早由美國Eisenhower的顧問委員會在1954年的時候首先提出，同年，“舊城更新”這一概念被正式列入美國住房法規(guī)之中（Bussink，1985）。

城市更新的內(nèi)涵分為廣義和狹義兩種，廣義的舊城更新是為了改善諸如衛(wèi)生設(shè)施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破舊、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市用地規(guī)劃不合理等復(fù)雜的城市問題，從社會、文化、經(jīng)濟、衛(wèi)生及物質(zhì)空間等方面進行干預(yù)（Britannica E Ed，1994）。

由于舊城更新涉及范圍相對較廣，所以依然沒有一個世界公認的標準定義。而是出于因地制宜、因人而異的原因各有各的理解。不過，隨著時間的推移和社會的發(fā)展，它還是逐步經(jīng)歷了從狹義到廣義的過程。

最初的狹義理解僅僅是將舊城更新放置入在物質(zhì)空間規(guī)劃和住房政策的領(lǐng)域。舊城更新只是為了修復(fù)破舊衰敗的城市物質(zhì)構(gòu)件，使它們依然符合現(xiàn)代城市的居住功能（Buissink）。相關(guān)研究通過把舊城更新所包含的一系列建造行為羅列出來并加以解釋。可以將城市更新狹義地理解為一系列建造行為，這些建造行為具體包括拆除重建、調(diào)整建筑內(nèi)部結(jié)構(gòu)、大面積修繕和小塊修復(fù)。

為了重建、改善、修復(fù)、維護或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社會、經(jīng)濟、文化、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域的系統(tǒng)性的干預(yù)，使人們的居住標準達到政府的規(guī)定（Metselaar，1992）。這個理解不僅把舊城更新定義為傳統(tǒng)的物質(zhì)空間規(guī)劃、住房政策以及建設(shè)領(lǐng)域的一部分，并將舊城更新歸到一個更大的社會、經(jīng)濟、文化等多領(lǐng)域背景。與Couch之前提出的定義相比，這個定義具有更大的廣泛性，它表現(xiàn)為其所針對的研究對象不單單是傳統(tǒng)理解上的大城市、大城鎮(zhèn)，同時也包括了鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)。

中國人口多，土地廣，因國土性質(zhì)不同，各地區(qū)的舊改也有城鄉(xiāng)差異。上海的城市發(fā)展節(jié)奏領(lǐng)先于全國其他省份地區(qū)，其舊改形式主要分為“拆除”“改造”“保留”三種。“拆除”就是將建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街區(qū)等；“改造”主要是指舊住房綜合改造，如成套改造、平改坡、三統(tǒng)一等；“保留”則是將歷史保護建筑進行重點保留，并且展開保護性的修繕改造。

二、舊城改造的模式研究

城市更新是西方發(fā)達國家舊住宅區(qū)改造工程的首要工作，其基本形式為：維護性開發(fā)、整治性開發(fā)和重建性開發(fā)，這三種基本模式與上海的“拆除”“改造”“保留”有異曲同工之處。

在西方，在不同的時期發(fā)展背景下，面對不同的城市問題，就采用了不同的應(yīng)對手段來解決舊城更新問題，并且這些方法和手段都對應(yīng)各個時期，呈現(xiàn)多樣化的特征。貧民窟清理、大范圍地推倒拆除、城市土地互相置換不同于開發(fā)新區(qū)、內(nèi)城更新；地區(qū)更新、區(qū)域轉(zhuǎn)型不同于文化復(fù)興和經(jīng)濟復(fù)興。它們的特點有的大相徑庭，有的大體相似，效果顯著的值得研究與借鑒。

不同階段的改造政策有不同的針對性和偏向性。世界上普遍出現(xiàn)的舊住房改造政策主要有以下三方面：

一是結(jié)合城市住房、經(jīng)濟布局的總體規(guī)劃。在舊區(qū)改造的規(guī)劃中，結(jié)合地區(qū)的總體規(guī)劃和用途，重視功能性的建設(shè)，注重住宅和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型互相照應(yīng)。英、美、德等發(fā)達國家，都十分注重這方面的研究和探索。

二是重視法律法規(guī)的制定與完善。西方國家和地區(qū)的政府將舊區(qū)改造、舊城更新列入立法范圍，以法律的形式規(guī)范舊城更新工作，在不同的時期，住房法律法規(guī)都有所不同，不斷完善，與時俱進。并且，這些法律法規(guī)也體現(xiàn)在城市發(fā)展規(guī)劃中。

三是明確舊城更新的執(zhí)行標準。對舊城更新中的新舊界定、面積認定和改造方案等，都有十分明確的參考標準，這些標準體系十分完善，從國家層面到地區(qū)部門層面都十分清晰。

“十一五”之后，中國城市代表上海，開始呈現(xiàn)以下特點：改造速度由趨緩到加速、改造水平有低級到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠體制機制、政策支持由窘境到優(yōu)境。

三、舊城更新的焦點研究

每個國家的城市化進程都大多相似，但是，中國舊城更新出現(xiàn)的原因不同于其他發(fā)展中國家。例如，Leaf談到“如果說人們對第三世界國家的傳統(tǒng)理念是：到處充斥著尖銳的社會經(jīng)濟矛盾以及由低收入人群和大量居住在貧民窟或棚戶區(qū)的貧民所引起的空間的分化。那么中國城市絕對不屬于這類情況，雖然中國城市人均居住空間和質(zhì)量較低，但是直到現(xiàn)在，由市場經(jīng)濟所引起的空間不均衡性以及差異程度也要遠低于其他發(fā)展中國家（LeafM，1995）。

中國由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的原因，經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展都比較晚，舊城更新的發(fā)展亦然。改革開放初期，舊區(qū)改造的研究主要集中在保護歷史遺留文化古城上，直到20世紀80年代末，舊城更新才成為沿海地區(qū)城市建設(shè)的經(jīng)濟手段，學(xué)術(shù)界也才開始研究這一課題。而當時的研究主要都是針對舊城更新本身的技術(shù)操作細節(jié)和項目實施方式，重點集中在資金來源、安置方式、土地規(guī)劃、實現(xiàn)再生產(chǎn)等問題上（WangY.1994）。直到1989年的《中國城市規(guī)劃法》頒布，舊城更新才作為規(guī)劃術(shù)語正式出現(xiàn)在官方文件中。中國的舊城更新經(jīng)歷了從一味的全拆重建到局部拆建和有系統(tǒng)的逐步修復(fù)相結(jié)合的過渡。之后，北京、上海等大城市開始對舊區(qū)改造進行研究并實施項目。

關(guān)于舊區(qū)改造的形勢分析主要圍繞經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場形勢、社會形勢和政策環(huán)境展開。房價對舊改的影響十分明顯。從社會形勢分析，舊區(qū)改造存在兩重性（徐勇民，2010）。首先，舊改是為了改善人民居住條件、構(gòu)建和諧社會的民生工程。為了老百姓的安居工程，必須加快推進舊區(qū)改造，使更多的群眾從中獲益。其次，在全面推進舊改的同時，也要重視拆遷問題引發(fā)的矛盾和糾紛，認真做好信訪等社會維穩(wěn)工作。從政策角度分析，在推進舊區(qū)改造的過程中，要不斷完善各項機制，做好征詢工作，嚴格落實房屋拆遷補償安置方式，進一步規(guī)范房屋拆遷征收行為，注重專業(yè)隊伍和工作人員的培養(yǎng)。

民生問題已經(jīng)成為現(xiàn)代社會建設(shè)的一個核心問題，城市改造是推動城市發(fā)展的重要途徑，改造中的民生問題也日益凸顯。大拆大建，盲目追求“經(jīng)濟效益”和“形象工程”，使一些歷史文化區(qū)域迅速消失，同時，也引發(fā)了拆遷矛盾，社會網(wǎng)絡(luò)割裂等大量社會問題（李強，2012）。

現(xiàn)有的文獻研究總結(jié)了一些舊區(qū)改造中的主要問題，突出問題包括：首先是拆遷推進的工作難度大，供地計劃難以落實，推進基地不能按時收尾，甚至中途停滯；一些地方舊改的資金、房源壓力大，特別是房源地配套設(shè)施建設(shè)資金不足。其次是動遷工作中的交流溝通障礙，雙方獲得信息的渠道不同，造成彼此信息不對稱。最后是監(jiān)督機制不完善，依法行政不嚴格，既無法保證質(zhì)量，又做不到公平公正，侵害了被拆遷人的根本權(quán)益和基本利益。

也有觀點認為，上海針對舊區(qū)改造工作還有一些難點和問題還沒有妥善解決，主要表現(xiàn)在：舊區(qū)改造資金壓力巨大，舊區(qū)改造方式單一，拆遷安置房源緊缺且安置基地配套不夠完善（徐勇民，2010）。房價的快速上漲導(dǎo)致了拆遷成本的不斷提升（徐勇民，2010）。

綜合一些國內(nèi)的現(xiàn)有研究，城市發(fā)展有一個巨大的瓶頸：一方面，舊城拆遷改造速度快、規(guī)模大、范圍廣，取得了顯著的社會經(jīng)濟效益，提升和改善了城市功能，推動了城市建設(shè)的步伐，居民迫切期待舊改，要求加快舊區(qū)改造的節(jié)奏，從而使更多的人享受舊改的成果；另一方面，卻是拆遷成本的不斷提高所導(dǎo)致的入不敷出，難以維系。被拆遷地區(qū)對舊區(qū)改造的呼聲和要求都越來越高，對城市發(fā)展的關(guān)注度也越來越高，動遷矛盾頻頻發(fā)生嚴重威脅到了社會的和諧穩(wěn)定，也對政府的公信力提出了巨大的挑戰(zhàn)（畢士杰，2009）。針對舊改過程中出現(xiàn)的問題，現(xiàn)有學(xué)者探索了有效的舊城更新方式。該留的留，該拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。

四、小結(jié)

通過對舊城改造的定義討論、模式研究及焦點研究，結(jié)合本文的主旨，可以得到以下幾點啟示：

第一，舊區(qū)改造是全世界為了改善復(fù)雜城市問題普遍面臨的發(fā)展課題。由于西方發(fā)達國家發(fā)展和研究起步較早，在操作模式上可以使我們有所借鑒。但由于國情、地情的不同，也不可照搬照抄，應(yīng)當結(jié)合自身特點，分析自身矛盾，取其精華、去其糟粕。

第二，舊城更新所包含的物質(zhì)空間行為是普遍相似地。國外的“維修”“改進”“小塊修復(fù)”“大面積修繕”“調(diào)整建筑內(nèi)部結(jié)構(gòu)”“全部拆除”與我國的“拆”“改”“留”大致異曲同工，體現(xiàn)在“舊區(qū)改造動拆遷”“舊小區(qū)成套改造”上非常明顯。故而，其技術(shù)和政策層面的研究值得借鑒。

第三，舊區(qū)改造的研究模式還是要以人為本，因地制宜。國外模式主要基于法律法規(guī)的完善，我們的舊改工作主要靠政策支持，從行政手段到法治手段需要一個過程，雖然是終極目標，但不可一蹴而就，要充分考慮到改造水平的局限性和矛盾化解的困難性與復(fù)雜性。

第四，當前的舊城更新研究除了技術(shù)和物質(zhì)空間上的進展，同時還將研究目光投射在了社會、經(jīng)濟、政策等領(lǐng)域。上述研究，對整個舊城更新、舊區(qū)改造進行了一定程度的概要，在速度和水平上，舊改都在飛速、穩(wěn)步發(fā)展，但是在矛盾分析、問題研究、長效管理上，仍然研究不足，且確實存在。

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［責(zé)任編輯吳明宇］

F299.21

A

1673-291X（2016）22-0124-03

2016-06-08

呂真（1986－），女，浙江余姚人，在職研究生，從事社區(qū)管理與城市建設(shè)研究。