舊城更新發展模式和難點研究的文獻研究

呂真

（上海大學 社會學院，上海 200093）

舊城更新發展模式和難點研究的文獻研究

呂真

（上海大學 社會學院，上海 200093）

舊城更新、房屋拆遷歷來是社會經濟和城市發展的焦點。由于房屋拆遷關系到城市和地區的總體發展，又涉及到相關利益群體的切身利益，其更新模式和焦點問題值得社會、經濟領域進行深入研究。通過對舊城更新的定義、模式和焦點進行文獻研究，以期為我國的舊區改造、動遷拆工作提供有價值的資料借鑒。

舊城更新；動拆遷；舊區改造

一、舊城更新的定義討論

舊區改造、動拆遷在國外稱之為舊城改造或舊城更新。國外關于舊城改造和舊城更新的理論研究很多以英、德、美等西方發達國家為典型。正如國家城市的發展規律一般，發達國家的城市比發展中國家在舊城更新上的發展同樣更早。譬如，英國的城市化發展始于工業革命時期，美國開始于19世紀30年代的經濟危機時期（Eisner S，1993）。而絕大多數第三世界國家城市化進程是從19世紀50年代開始才有較快發展（McAuslan P.，1985）。

“舊城更新”一詞最早由美國Eisenhower的顧問委員會在1954年的時候首先提出，同年，“舊城更新”這一概念被正式列入美國住房法規之中（Bussink，1985）。

城市更新的內涵分為廣義和狹義兩種，廣義的舊城更新是為了改善諸如衛生設施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破舊、基礎設施不完善，城市用地規劃不合理等復雜的城市問題，從社會、文化、經濟、衛生及物質空間等方面進行干預（Britannica E Ed，1994）。

由于舊城更新涉及范圍相對較廣，所以依然沒有一個世界公認的標準定義。而是出于因地制宜、因人而異的原因各有各的理解。不過，隨著時間的推移和社會的發展，它還是逐步經歷了從狹義到廣義的過程。

最初的狹義理解僅僅是將舊城更新放置入在物質空間規劃和住房政策的領域。舊城更新只是為了修復破舊衰敗的城市物質構件，使它們依然符合現代城市的居住功能（Buissink）。相關研究通過把舊城更新所包含的一系列建造行為羅列出來并加以解釋。可以將城市更新狹義地理解為一系列建造行為，這些建造行為具體包括拆除重建、調整建筑內部結構、大面積修繕和小塊修復。

為了重建、改善、修復、維護或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社會、經濟、文化、規劃建設等領域的系統性的干預，使人們的居住標準達到政府的規定（Metselaar，1992）。這個理解不僅把舊城更新定義為傳統的物質空間規劃、住房政策以及建設領域的一部分，并將舊城更新歸到一個更大的社會、經濟、文化等多領域背景。與Couch之前提出的定義相比，這個定義具有更大的廣泛性，它表現為其所針對的研究對象不單單是傳統理解上的大城市、大城鎮，同時也包括了鄉村、小鎮和集鎮。

中國人口多，土地廣，因國土性質不同，各地區的舊改也有城鄉差異。上海的城市發展節奏領先于全國其他省份地區，其舊改形式主要分為“拆除”“改造”“保留”三種。“拆除”就是將建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街區等；“改造”主要是指舊住房綜合改造，如成套改造、平改坡、三統一等；“保留”則是將歷史保護建筑進行重點保留，并且展開保護性的修繕改造。

二、舊城改造的模式研究

城市更新是西方發達國家舊住宅區改造工程的首要工作，其基本形式為：維護性開發、整治性開發和重建性開發，這三種基本模式與上海的“拆除”“改造”“保留”有異曲同工之處。

在西方，在不同的時期發展背景下，面對不同的城市問題，就采用了不同的應對手段來解決舊城更新問題，并且這些方法和手段都對應各個時期，呈現多樣化的特征。貧民窟清理、大范圍地推倒拆除、城市土地互相置換不同于開發新區、內城更新；地區更新、區域轉型不同于文化復興和經濟復興。它們的特點有的大相徑庭，有的大體相似，效果顯著的值得研究與借鑒。

不同階段的改造政策有不同的針對性和偏向性。世界上普遍出現的舊住房改造政策主要有以下三方面：

一是結合城市住房、經濟布局的總體規劃。在舊區改造的規劃中，結合地區的總體規劃和用途，重視功能性的建設，注重住宅和地區的產業轉型互相照應。英、美、德等發達國家，都十分注重這方面的研究和探索。

二是重視法律法規的制定與完善。西方國家和地區的政府將舊區改造、舊城更新列入立法范圍，以法律的形式規范舊城更新工作，在不同的時期，住房法律法規都有所不同，不斷完善，與時俱進。并且，這些法律法規也體現在城市發展規劃中。

三是明確舊城更新的執行標準。對舊城更新中的新舊界定、面積認定和改造方案等，都有十分明確的參考標準，這些標準體系十分完善，從國家層面到地區部門層面都十分清晰。

“十一五”之后，中國城市代表上海，開始呈現以下特點：改造速度由趨緩到加速、改造水平有低級到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠體制機制、政策支持由窘境到優境。

三、舊城更新的焦點研究

每個國家的城市化進程都大多相似，但是，中國舊城更新出現的原因不同于其他發展中國家。例如，Leaf談到“如果說人們對第三世界國家的傳統理念是：到處充斥著尖銳的社會經濟矛盾以及由低收入人群和大量居住在貧民窟或棚戶區的貧民所引起的空間的分化。那么中國城市絕對不屬于這類情況，雖然中國城市人均居住空間和質量較低，但是直到現在，由市場經濟所引起的空間不均衡性以及差異程度也要遠低于其他發展中國家（LeafM，1995）。

中國由于國家發展戰略的原因，經濟、文化、社會發展都比較晚，舊城更新的發展亦然。改革開放初期，舊區改造的研究主要集中在保護歷史遺留文化古城上，直到20世紀80年代末，舊城更新才成為沿海地區城市建設的經濟手段，學術界也才開始研究這一課題。而當時的研究主要都是針對舊城更新本身的技術操作細節和項目實施方式，重點集中在資金來源、安置方式、土地規劃、實現再生產等問題上（WangY.1994）。直到1989年的《中國城市規劃法》頒布，舊城更新才作為規劃術語正式出現在官方文件中。中國的舊城更新經歷了從一味的全拆重建到局部拆建和有系統的逐步修復相結合的過渡。之后，北京、上海等大城市開始對舊區改造進行研究并實施項目。

關于舊區改造的形勢分析主要圍繞經濟和房地產市場形勢、社會形勢和政策環境展開。房價對舊改的影響十分明顯。從社會形勢分析，舊區改造存在兩重性（徐勇民，2010）。首先，舊改是為了改善人民居住條件、構建和諧社會的民生工程。為了老百姓的安居工程，必須加快推進舊區改造，使更多的群眾從中獲益。其次，在全面推進舊改的同時，也要重視拆遷問題引發的矛盾和糾紛，認真做好信訪等社會維穩工作。從政策角度分析，在推進舊區改造的過程中，要不斷完善各項機制，做好征詢工作，嚴格落實房屋拆遷補償安置方式，進一步規范房屋拆遷征收行為，注重專業隊伍和工作人員的培養。

民生問題已經成為現代社會建設的一個核心問題，城市改造是推動城市發展的重要途徑，改造中的民生問題也日益凸顯。大拆大建，盲目追求“經濟效益”和“形象工程”，使一些歷史文化區域迅速消失，同時，也引發了拆遷矛盾，社會網絡割裂等大量社會問題（李強，2012）。

現有的文獻研究總結了一些舊區改造中的主要問題，突出問題包括：首先是拆遷推進的工作難度大，供地計劃難以落實，推進基地不能按時收尾，甚至中途停滯；一些地方舊改的資金、房源壓力大，特別是房源地配套設施建設資金不足。其次是動遷工作中的交流溝通障礙，雙方獲得信息的渠道不同，造成彼此信息不對稱。最后是監督機制不完善，依法行政不嚴格，既無法保證質量，又做不到公平公正，侵害了被拆遷人的根本權益和基本利益。

也有觀點認為，上海針對舊區改造工作還有一些難點和問題還沒有妥善解決，主要表現在：舊區改造資金壓力巨大，舊區改造方式單一，拆遷安置房源緊缺且安置基地配套不夠完善（徐勇民，2010）。房價的快速上漲導致了拆遷成本的不斷提升（徐勇民，2010）。

綜合一些國內的現有研究，城市發展有一個巨大的瓶頸：一方面，舊城拆遷改造速度快、規模大、范圍廣，取得了顯著的社會經濟效益，提升和改善了城市功能，推動了城市建設的步伐，居民迫切期待舊改，要求加快舊區改造的節奏，從而使更多的人享受舊改的成果；另一方面，卻是拆遷成本的不斷提高所導致的入不敷出，難以維系。被拆遷地區對舊區改造的呼聲和要求都越來越高，對城市發展的關注度也越來越高，動遷矛盾頻頻發生嚴重威脅到了社會的和諧穩定，也對政府的公信力提出了巨大的挑戰（畢士杰，2009）。針對舊改過程中出現的問題，現有學者探索了有效的舊城更新方式。該留的留，該拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。

四、小結

通過對舊城改造的定義討論、模式研究及焦點研究，結合本文的主旨，可以得到以下幾點啟示：

第一，舊區改造是全世界為了改善復雜城市問題普遍面臨的發展課題。由于西方發達國家發展和研究起步較早，在操作模式上可以使我們有所借鑒。但由于國情、地情的不同，也不可照搬照抄，應當結合自身特點，分析自身矛盾，取其精華、去其糟粕。

第二，舊城更新所包含的物質空間行為是普遍相似地。國外的“維修”“改進”“小塊修復”“大面積修繕”“調整建筑內部結構”“全部拆除”與我國的“拆”“改”“留”大致異曲同工，體現在“舊區改造動拆遷”“舊小區成套改造”上非常明顯。故而，其技術和政策層面的研究值得借鑒。

第三，舊區改造的研究模式還是要以人為本，因地制宜。國外模式主要基于法律法規的完善，我們的舊改工作主要靠政策支持，從行政手段到法治手段需要一個過程，雖然是終極目標，但不可一蹴而就，要充分考慮到改造水平的局限性和矛盾化解的困難性與復雜性。

第四，當前的舊城更新研究除了技術和物質空間上的進展，同時還將研究目光投射在了社會、經濟、政策等領域。上述研究，對整個舊城更新、舊區改造進行了一定程度的概要，在速度和水平上，舊改都在飛速、穩步發展，但是在矛盾分析、問題研究、長效管理上，仍然研究不足，且確實存在。

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［責任編輯吳明宇］

F299.21

A

1673-291X（2016）22-0124-03

2016-06-08

呂真（1986－），女，浙江余姚人，在職研究生，從事社區管理與城市建設研究。