事業單位經營服務性收入管理現狀及規范對策

文/冉曉艷

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事業單位經營服務性收入管理現狀及規范對策

文/冉曉艷

摘要：近年來，審計部門在非稅收入專項審計調查及部門預算執行審計項目中發現，非稅收入征繳工作取得了較好成效，但由于現行體制機制等原因，對事業單位經營服務性收入監管仍存在較大盲區，造成了部分非稅收入沉淀和流失，造成部門之間苦樂不均，亟待加強和規范。

關鍵詞：審計；服務；規范

近年來，在部門預算執行和其他財政財務收支審計中發現，由于體制機制等方面原因，事業單位經營服務性收入界定不清，政策不完善，管理薄弱，一方面造成財政收入和國有資產的流失，削弱了政府宏觀調控的能力；另一方面使得非稅收入部門化，造成部門之間苦樂不均，滋長了不正之風，損害了黨和政府的形象，亟待加強和規范。

一、經營服務性收入的定義

經營服務性收入是指預算單位在履行公共管理職能過程中，利用國有資源或國有資產，為社會或個人提供公共服務或準公共服務所取得的收入。主要包括經營服務性收入、國有資源（資產）有償使用收入等。

二、經營服務性收入管理存在的主要問題及原因

（一）界定不清，限定不嚴

利用政府權力和資源（資產）收取的經營服務性收費收入屬于政府非稅收入范疇，應由財政部門按管理權限審批設立非稅收入項目，納入預算管理，實行“收支兩條線”。縱觀全國，目前對事業單位經營服務性收入制度大多缺失，政策不完善，對于哪些單位可以取得經營服務性收入，經營服務性收入標準怎樣確定，收入管理、核算、分配、使用等規定不明，導致一些部門單位自行利用單位人員、資產、資源，獲取經營服務性收入。一方面，事業單位收取經營服務性收入，隨意性大，標準不統一，抵銷了事業性收費清理規范的效果；另一方面，部門單位的經營服務性收入游離于財政預算外，變相成為了部門的第二預算，加劇了部門單位間收入分配不公平。

（二）部分公益一類事業單位行政職能與經營服務行為并行

目前，部分經營服務性收入依附于行政職能、資源收取，具有強制性或壟斷性。有的單位實行“一套班子、兩塊牌子”的管理體制，既履行政府公共管理職能，又從事市場化經營，存在多個主管部門，經費來源渠道較多，資金混雜使用。按照事業單位分類改革要求，公益一類事業單位不得開展經營活動，不應收取服務費用，實施績效工資所需經費應由財政全額保障。因部分地區財政預算安排與事業單位分類改革尚未匹配，財政對部分公益一類事業單位未足額保障，致使一些單位為保運轉而利用政府權力或資源資產開展經營活動獲取收入，直接用于發放職工績效工資和彌補公用經費不足。

（三）預算安排不盡合理，存在“以收定支”現象

為調動非稅收入執收單位的征收積極性，有的地區財政部門仍存在“以收定支”安排支出預算的情況，即對非稅收入按一定比例統籌后，其余以項目的名義安排給執收單位，基本維持“誰收誰用”的分配格局。

（四）對非稅收入征繳違規行為制約力度不夠

新的《預算法》《政府非稅收入管理辦法》等法規對執收單位違規征收、應收未收、截留坐支、滯留挪用非稅收入的具體責任和處罰措施不夠細化，缺乏真正有效的制約機制。

（五）底數不清，財政部門無法進行有效監管

由于事業單位經營服務性征收主體多、收入項目雜，且大多分散在部門單位管理，財政部門未能全面掌握經營服務性收入的種類、規模和實收情況，無法進行有效監管。

（六）部分事業單位依法行政意識不強

部分單位受利益驅動，仍將收取的非稅收入視為單位自有資金，主動解繳意識淡薄，權力行使較為隨意，仍然存在違規收費、應收未收、截留滯留、隨意減免等問題，個別單位還將其轉入下屬單位或工會用于提高職工福利，有的甚至違規私設“小金庫”。

三、相關建議意見

（一）全面清理，摸清底數

各級財政部門對本級事業單位經營服務性收入進行全面清理，深入調查研究，摸清掌握部門單位經營服務性收入的項目、規模、資金的使用等情況，做到心中有數。

（二）結合實際，完善政策

各地區要按照財政部《政府非稅收入管理辦法》的要求，遵循“依法征收、應收盡收、納入預算、統籌安排、規范管理”的原則，及時修訂完善具體實施細則，明確將各單位依托公共權力或公共產權取得的收入作為非稅收入管理，并對項目設立、上繳方式、預算安排等作出具體規定。

（三）合理規范，分類處理

一是對事業單位收取的經營服務性收入，全部作為政府非稅收入納入同級財政預算管理，支出由部門預算統籌安排。二是對部分事業單位收取的，具有強制性和壟斷性的經營服務性收入，由財政、物價等相關部門在充分調查論證的基礎上，適時轉為行政事業性收費，納入財政預算管理；對不宜轉為行政事業性收費的，取消經營服務性收入。三是對兼具政府公共管理和市場化運行的職能的單位，實行職能分離，財政全額保障政府公共管理職能經費；市場化運行部分，改制為企業參與市場競爭。

（四）改進方式，精細管理

改進支出財政預算管理方式，對支出預算實行精細化管理，逐項核定支出，收支徹底脫鉤，真正發揮財政預算管理的作用。

（五）強化監管，完善機制

加強部門間協調溝通，建立起經營服務性非稅收入收繳信息反饋機制，并充分利用非稅系統對非稅收入收繳的動態監控功能，加強非稅收入收繳銀行賬戶、票據使用、單位執收等監管檢查；制定有關處理處罰規定，對違規征收、隨意減免緩、截留滯留坐支行為給予處罰，追究有關單位、人員責任，保障非稅收入合法合規，應收盡收，及時足額上繳同級財政。

2016年3月，財政部出臺了《政府非稅收入管理辦法》，明確規定：“縣級以上地方財政部門負責制定本行政區域非稅收入管理制度和政策，按照管理權限審批設立非稅收入，征繳、管理和監督本行政區域非稅收入”。相信在各級各部門的共同努力下，事業單位收支行為將更加規范，公共財政職能將更加健全。

作者單位：（重慶市審計局）