開發區土地集約利用評價體系和方法優化研究

摘要：為揭示開發區土地集約空間分異規律，從實踐角度補充完善《開發區土地集約利用評價規程》指標體系和評價方法，采用對比分析、空間聚類、影像識別，以識別土地建成率指標為切入點，對安徽省17個國家級開發區土地集約利用狀況進行了研究。結果表明，17個國家級開發區土地集約利用存在明顯的空間分異現象；現存實踐中對土地建成率判斷有誤；從可實施性和可操作性的角度講，增加的程度潛力指標將有效促進開發區土地集約利用潛力分析和建設用地存量挖潛。由此得出，重構的土地建成率識別和土地集約利用程度潛力分析可進一步完善《開發區土地集約利用評價規程》指標體系，有助于挖掘開發區土地實際潛力，適用于推廣應用。

關鍵詞：國家級開發區；土地集約利用；指標體系；評價方法

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）16-4311-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.16.061

開發區土地集約利用評價是提高開發區土地集約利用程度的基礎性工作，其評價結果的全面性和客觀性很大程度上取決于評價指標的合理性[1]。研究理論中，國內學者從“投入—產出”[2-4]、“經濟—社會—生態”[5-9]、“集約—高效—協調”[10-12]等角度構建了指標體系，但個別指標如生態環境指標因統計口徑不一、資料獲取不易、可實施性差、尺度跨度較大等問題，統一和推廣難度大。為進一步規范開發區土地集約利用評價工作，國土資源部2014年度修訂了《開發區土地集約利用評價規程》（試行）（以下簡稱《規程》），此次評價引入了發展方向區重構了評價指標體系，有效地促進了開發區土地集約利用評價工作。但在工作實踐中，發現《規程》個別指標容易誤判，有潛力分析體系尚可完善。因此，本研究以安徽省17個國家級開發區為研究對象，在揭示開發區集約狀況空間分異規律的基礎上，重構了土地建成率指標的判別方法，補充完善了《規程》指標和潛力分析框架，以期完善和促進土地集約利用評價工作。

1 基于《規程》的開發區土地集約利用分異

1.1 基于《規程》的土地集約利用評價

本研究資料選自安徽省17個國家級開發區的土地集約利用評價實地調查資料，部分資料由相關開發區管委會提供，其中包括土地利用數據、建筑狀況、經濟數據等。參照《規程》，此次評價體系包括目標、子目標和指標3個層次（表1）；權重確定方法選用特爾斐法，理想值的確定采用專家咨詢法，通過計算得到安徽省17個國家級開發區的綜合集約度分值（表2）。

1.2 集約度空間分異

1.2.1 集約度水平分異 將表2中各開發區的集約度分值按照表3中的分值區間分成高等集約利用Ⅰ級、高等集約利用Ⅱ級、中等集約利用3類（圖1）。在地市級尺度上比較各轄區內開發區土地集約利用空間分異，有助于從宏觀上把握開發區土地利用的總體格局[13]。

高度集約利用Ⅰ級的共有5家開發區，其中合肥市和蕪湖市所轄范圍內各有2家，馬鞍山市所轄范圍內有1家；高度集約利用Ⅱ級的共有11家開發區，其中蚌埠市、寧國市、合肥市、安慶市、滁州市、池州市、桐城市、蕪湖市、淮南市、馬鞍山市、銅陵市所轄范圍內各有1家；中度集約利用的開發區只有六安市所轄范圍內的1家。

從表2和圖1可以看到安徽省17個國家級開發區位于安徽省的中部以及中南部，北部國家級開發區較少。整體的集約利用程度比較高，集約度分值存在明顯分異現象。集約利用程度與區域內經濟發展水平密切相關，整體形成了以安慶、池州、銅陵、桐城、蕪湖、馬鞍山為軸，合肥市和蕪湖市為雙核心的空間分布態勢。這與國家批準的《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》中的空間布局基本一致。

1.2.2 集約度指標分異 17個國家級開發區土地利用狀況分值整體較高，平均值是88.20。其中蚌埠高新技術產業開發區、寧國經濟技術開發區、安慶經濟技術開發區、池州經濟技術開發區、安徽蕪湖出口加工區、淮南經濟技術開發區、銅陵經濟技術開發區、六安經濟技術開發區、滁州經濟技術開發區共9個開發區低于平均值。池州經濟技術開發區的土地建成率是導致分數不高的原因，這主要是因為該開發區剛從省級升級到國家級開發區，園內部分工礦倉儲用地建筑物較少，已建成城鎮建設用地上建筑物層數普遍偏低以及工業產房和相關配套設施總建筑面積不大，且廠區內部留有大量的預留地；滁州經濟技術開發區的建筑密度是導致分數不高的原因，這主要是因為園內相關基礎設施配套比例不夠協調，規劃不夠合理造成的，有大面積的存量土地。其余7家開發區的工業用地率是導致分數不高的原因，這主要是因為產業用地結構布局不合理，沒有在立足于產業集聚區功能定位的基礎上合理規劃。

各開發區用地效益平均分是72.57，其中低于平均分的有9家開發區，分別是安徽合肥出口加工區、安慶經濟技術開發區、池州經濟技術開發區、桐城經濟技術開發區、安徽蕪湖出口加工區、淮南經濟技術開發區、馬鞍山慈湖高新技術產業開發區、銅陵經濟技術開發區、六安經濟技術開發區。安徽合肥出口加工區的工業用地固定資產投入強度低是導致分數不高的原因，這主要是因為出口加工區采取物理圍網、封閉運行的管理模式，監管力度不夠，園區內只有3家工業企業，并且有大范圍的存量土地存在；其他8個開發區主要是因為工業用地地均稅收達不到理想值而導致用地效益偏低，這8個國家開發區大部分成立時間比較晚，有些成立尚不足3年時間，還有一些是剛從省級開發區上升到國家級開發區的，缺乏合理規劃，主導產業不明顯，在招商引資的過程中引入了一些投入產出低、消耗大的企業，企業為了經濟利益在規劃時大面積圈地向外擴張，使得企業內部留有大量的空地，導致單位面積的產出率降低。

由表2可以看出，除池州經濟技術開發區、淮南經濟技術開發區、六安經濟技術開發區、滁州經濟技術開發區外，其余各開發區管理績效均為滿分，這說明這些開發區沒有閑置土地，避免了土地資源的浪費。

2 土地建成率判別方法重構

從上面的分析可以看出，17個開發區表現出來的共同問題是用地低效，究其本質原因主要是因為各個園區內存在不同程度的存量土地，在實際工作中，從遙感影像圖上也可以清晰地判讀一宗地范圍內有大量未建成的土地（圖2實線部分）。但是從表2可以看到，各開發區的土地建成率都很高，這說明那些大量未建成的土地也被納入到已建成土地中了。按照《規程》的要求，土地建成率是指已建成城鎮建設用地（已經建設并通過竣工驗收的土地）面積與已供應國有建設用地面積之比。然而在實際評價工作中存在兩個問題：第一，整宗供應、分期建設的土地，其中部分土地已建成并通過竣工驗收，集約狀況良好，不存在低效用地的情況，另一部分由于資金欠缺或其他原因，自供地后一直未有效利用；第二，部分宗地在土地供應后未完全按照規劃要求，只進行了部分建設，但已建成的部分通過竣工驗收。上述兩種情況的土地屬于同一宗地，該類土地按照《規程》中土地建成率的公式計算土地建成率和土地利用現狀調查時一般會劃分到已建成土地中，這明顯與實際情況不符合，大量低效用地未能表征出來。而指標體系中對閑置土地的衡量也未能將這部分低效用地納入進來，在安徽省國土資源廳《閑置土地處置辦法》中規定了閑置土地的認定條件，即“已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地。”而上述類型的土地部分開發建設面積占應動工開發建設用地總面積剛達到1/3，或者已投資額占總投資額的比重不高但超過了25%，所以無法將此類型的土地認定為閑置土地，這使得這些存量土地挖潛狀況缺少途徑。為解決此問題，本研究對常規土地建成率的識別方法進行重構——對整宗地中未建成的地塊進行宗地分割。

2.1 宗地分割依據

從實踐角度看，宗地分割是確定土地建成率的有效方法。宗地分割的目的是將一宗地內的低效用地部分與集約度較好的土地進行分割。有關低效用地的認定，在一些省市有關促進節約集約利用的文件中有明確說明，例如山東省國土資源廳《關于閑置和低效用地清理處置工作的實施意見中》對低效用地的含義做了進一步的解釋，低效用地是指布局散亂、利用粗放、產出效益低、用途不合理的存量建設用地。即雖達不到閑置土地標準，但其投資強度、建筑密度、單位面積平均產值和單位面積平均稅收等明顯低于當地平均水平的建設用地。

2.2 宗地分割原則

①對宗地內的建設狀況已達到《國有建設用地使用權出讓合同》規定的容積率、建筑密度等規定條件的宗地不進行分割。②整宗供地、分期建設的土地按照規劃時的分期建設線對未建成的地塊進行分割。③一宗地內連片未建設土地達到1 hm2以上的，要將連片地塊作為未建成土地進行分割或對宗地內未建成部分超過宗地總面積的1/3且不符合預留土地要求的土地進行分割。

2.3 實例分割方法

下面以某園區內一家企業用地為例來具體說明宗地分割的方法（圖3），經過實地調查此塊宗地屬于分期建設用地。在常規土地建成率判讀方法體系中，按照建設狀況和供應狀況會把這一宗地的土地利用狀況統計為已建成城鎮建設用地和有償使用且未到期土地。從圖3可以看到，宗地內有大量未建成的土地，這部分土地對產業用地投入產出經濟效益會產生一定的影響，所以這種劃定方法是不符合實際的。

按照重構后的方法對存量土地進行切割，切割后見圖4，圖中實線切割線為企業按規劃建設時的分期建設線。將分割后的圖斑一部分納入到未建成城鎮建設用地中。這樣在符合規劃的前提下，為找到存量土地提供了可行的方法。

2.4 土地建成率前后對比分析

按照上述分割宗地的依據、原則和方法，將安徽省17個國家級開發區的宗地圖斑重新分類合并，計算統計出相應的集約度分值見表4，并作土地建成率和土地集約度分值對比圖（圖5）。

從表4和圖5可以看到，17個開發區的新土地建成率普遍降低而且整體明顯低于原土地建成率，這說明17個開發區都存在不同程度和不同面積的低效用土地，其中池州經濟技術開發區、馬鞍山慈湖高新技術產業開發區、安徽蕪湖出口加工區、銅陵經濟技術開發區4家開發區的土地建成率變化幅度較大，這表明這4家開發區的低效用地的土地面積較大，有大量已供未建成的存量土地沒有合理利用；新土地集約度分值較原土地集約度分值都有所下降，但下降幅度不明顯，對各個開發區的排名也影響不大，屬于小范圍的微調，整體的趨勢沒有太大的變化。通過分析可以看出，對常規土地建成率識別方法的重構能夠在不影響整體評價結果的前提下，很好地量化各開發區的存量土地，為各個開發區挖潛存量土地提供了具體的依據和方法，而且在大尺度層面上也不會影響安徽省國家級開發區土地集約度的整體空間格局，小的調整會帶來大的措施，很適合在全國范圍內推廣。

3 土地集約利用潛力分析

3.1 新潛力的提出

土地集約利用潛力是指通過土地集約利用能挖掘的開發區面積潛力。從上面的分析中可以看到，各開發區采用新判讀方法得到的土地建成率尚未達到理想值100%，所以該類未建成的存量土地的面積應納入到開發區潛力分析之中，為各開發區實現存量挖潛提供依據。但是《規程》土地集約利用潛力分析中包含了擴展潛力、結構潛力、強度潛力和管理潛力，這些潛力中未有對土地建成率的潛力分析，因此建議對土地集約利用潛力分析進行拓展。本研究提出程度潛力的概念，是指根據土地建成率指標現狀值與相應理想值的差距換算形成的用地面積。

3.2 程度潛力的計算和分析

開發區土地集約利用的程度潛力計算公式如下。

QDP=QD×（II-IP）×II （1）

式中，QDP代表程度潛力（hm2）；QD代表已供應國有建設用地面積（hm2）；II表示土地建成率的理想值；IP表示土地建成率的現狀值。

分別將各個開發區的數據帶入公式，最終得到各開發區的土地集約利用程度潛力（表4）。從表4的各個開發區對比中可以看到，在選取的17個國家級開發區中，每個開發區都有不同大小的程度潛力，各開發區應充分挖掘這部分潛力面積。其中銅陵經濟技術開發區的程度潛力最高，但土地建成率變化幅度以安徽蕪湖出口加工區的最大，這主要是因為程度潛力的大小是由已供應國有建設面積和土地建成率變化幅度兩部分因素決定的。綜合上面的分析可知，土地建成率變化幅度大的程度潛力不一定大，各個開發區的程度潛力大小與土地建成率變化幅度大小和集約度分值大小沒有必然的關系。但對于每一個開發區而言，程度潛力能切實量化存量土地，找到開發區的問題所在，盤活這部分存量土地才是走節約集約型道路的根本途徑。本研究提出以下幾點建議：①宗地分割后，要明確各宗地的存量建設用地規模，可針對企業意愿、政府計劃制定雙贏的挖潛策略。包括收回企業用地，政府按照出讓合同或相關政策要求對宗地空閑地塊進行有償或無償收回，或結合區域發展要求對企業用地置換，原地塊實施二轉三。②加強部門之間的聯動，加大監管力度，督促用地單位按合同履行竣工時間和建設標準，加快已供土地的開發建設速度，不斷提高土地利用率。③共建企業用地，政府或民間資本出資，建設標準廠房，實施項目“嫁接”，采用土地入股的方式，共同開發企業地塊。④項目不符合規劃、園區要求的，或與園區整體發展矛盾的，收回企業用地。

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