農地非農化進程中的土地財產權利與效率損失

摘要：農地非農化是中國土地資源城鄉重新配置、城市空間增長的惟一途徑，從絕對數量上看，土地要素投入的增加帶來了相應經濟指標的增長，但中國土地粗放型利用的經濟增長方式導致了城市用地非理性增長、土地利用效率偏低；同時，征地補償機制導致農民土地產權受損。利用1996-2012年的數據，通過拓展投入-產出的生產要素模型回歸，顯示現有土地制度既不利于土地高效利用，又有損農民享受平等的土地權利。

關鍵詞：土地；效率；權利；生產要素；回歸

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）13-3516-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.13.064

傳統經濟學理論將生產要素分為勞動、資本、土地和企業家才能，認為國民收入由上述四種要素共同創造。與此相對應，國民收入也由這四種要素的報酬組成：工資、利息、地租和利潤，即各個生產要素的價格。提供勞動力的工人得到工資，土地生產要素的所有者得到地租，資本家得到利息，具有企業管理才能的經理人得到利潤。

土地不僅僅是一種資源，更是一種重要的財產。從理論上說，農地轉用所涉及的補償、安置的貨幣價格應該等于農地所有權的對價，這是土地財產屬性的重要體現，對農民福利狀況有重大影響。中國征地補償計算方法采取的綜合年產值倍數法，即按照所征用土地用地前三年綜合平均年產值的倍數進行補償，補償價格由土地補償費和安置補償費兩部分構成。在計劃經濟時代，這種補償標準問題不大，原因一是城鄉土地價值并未差異巨大，另一方面是當時政府會將失地農民安排到城市企業等非農業部門工作。在計劃經濟時代，非農工作機會受制度限制是稀缺資源，到城市工廠當工人對農民有巨大的吸引力，且工資收入相差巨大，城鄉居民身份所帶來的利益差異足以彌補失地帶給農民的損失?，F在，一方面政府已經不負責將失地農民安排進城市工作，另一方面農民搜尋非農就業機會的成本大大降低，不再依靠土地換取工作機會，同時打工的不穩定性等各種風險也使得農民對非農收入所帶來的效用評價降低。同時，改革開放以來的經濟增長過程中，價格上升最快的就是供給彈性相對較低的土地[1]，而土地增值收益的大部分被地方政府和開發企業占有，不免引起農民的被剝奪感。

產值倍數補償標準不能完全反映農地對農民的價值內涵，缺乏從福利改善角度進行補償的考量。這一補償標準無論是高限還是底限，都不能夠使失地農民保持原有的收入和生活水平，不足以彌補農民因被征地而造成的福利損失。這種補償標準未能體現農地用途轉變的增值價值，也沒有體現土地變性后的市場供求狀況，偏離了市場經濟的價值規律和價格傳遞資源稀缺性的原則，這種純粹的補償關系在市場經濟條件下顯得很不合理。由于農地城市轉用的巨大增值空間，這種補償方式按照農產品價格計算而不是按照土地的市場價格計算，不能反映農民的土地發展權益，這種計算方法明顯具有剝奪農民利益的傾向。大量理論研究的結果顯示[2，3]，在現行土地收益分配結構下，農民集體和個人所得到的收益占比過小，大部分收益被土地非農使用者和地方政府獲得。另外，由于工農業產品存在“剪刀差”，運用倍數法確定的土地征用補償標準也偏低，根據任浩等[4]的估算，用補償倍數法計算的征地補償只相當于農地價格的1/5左右，修正后的土地補償價格也只相當于農地價格的2/5。其他學者的測算表明，改革開放以來，通過各種形式的“剪刀差”，征用土地至少從農民身上拿走近5萬億元土地收益。目前的城市化進程是由低成本的農地非農轉用推動的，這種低成本是以農村土地所有者的利益受損為代價。補償費中沒有土地增值部分，也不符合黨的十六大以來提出的“各種生產要素按貢獻參與分配的原則”，土地資源是重要的基礎性生產要素，其價格依市場供求關系而定。農民的土地承包經營權作為一種產權，其價格由土地的盈利能力、增值潛力確定。

產權制度規定了物的相關權利歸屬，但其最終目的還是要解決物的利用問題，即通過權利界定提高資源配置效率。在土地資源城鄉配置問題中，農地城市轉用的利用效率是衡量土地產權制度效率的維度之一。較低的征地補償標準為地方政府獲取出讓金收入提供了較大的空間，有利于外部資金的進入，同時也壓低了城市建設用地的市場價格，扭曲了土地的成本價格，導致建設用地的粗放利用，效率低下。對于城市用地單位來說，如果征地補償費用接近于改造現有建設用地的費用，用地單位傾向于征用新的土地而不愿意改造舊有建設用地，城市土地資源配置偏離效率標準。

1 模型基礎

農地非農轉用、城市利用的效率也是一種投入-產出關系，經濟學中的生產理論和生產函數方法被公認為是分析投入-產出效率的恰當工具?？虏?道格拉斯生產函數將一國（地區）的經濟增長總量分解為投入要素的來源及其投入產出關系，模型將勞動力和資本作為主要的生產投入要素，將科技進步、制度以及土地作為綜合要素考慮。Mills[5]于1967年提出了城市經濟的一般均衡模型，即城市產品產出與其投入要素——土地、勞動力和資本通過柯布-道格拉斯生產函數的形式進行生產。本研究為了考察城市化進程中土地生產要素投入量的價值，運用柯布-道格拉斯生產函數來描述土地生產要素對應的報酬在國民收入中的比重。依照Mills的理論，城市非農業部門產出的柯布-道格拉斯生產函數的表達式為：

Y=AeλtKαLβ （A、λ≠0，α>0，β>0） （1）

式（1）中，Y為產出，K為資本投入量，L為勞動投入量，α、β分別為資本和勞動力的產出彈性系數，Aeλt通常指廣義技術進步的水平，λ為科技進步率，表示科技進步使產出增長的部分，t為時間。

考慮到在城市化、工業化發展階段，土地對經濟增長的作用同樣突出，借助柯布-道格拉斯生產函數的構造機制，將土地生產要素引入，用E表示土地要素投入面積，那么包含土地生產要素的生產函數可以表示為：

Y=AeλtKαLβEγ （A、λ≠0，α>0，β>0、γ>0） （2）

E為建設用地面積，參數Y為土地的產出彈性系數。對式（2）兩邊取自然對數，得到：

InY=InA+λt+αInK+βInL+γInE （3）

經濟增長中各要素的產出彈性是分析經濟增長中科技進步貢獻率的關鍵。所謂某種要素的產出彈性是指在一定的技術和其他要素保持不變時，該種要素的投入增長1%，將導致總產出增長的百分比，產出彈性用以反映總產出對該要素變化的反應敏感程度。

用公式（1）、（2）中的α、β、γ表示投入產出彈性，可以通過下列分析得出。以資本產出彈性為例，這一指標主要反映資本要素投入的增加對產出增加的影響。根據彈性的定義可知，資本投入要素的產出彈性為：

由公式（3）中兩邊對K取導數得：

由此可知？琢為資本投入要素的產出彈性系數。同理可證明β、γ分別是勞動力和建設用地的產出彈性系數。

對公式（3）兩邊對時間t求導，經整理可得：

從公式（5）可以看出，土地要素E的投入量對國民經濟產出Y有直接影響，調整E的不同水平，將形成與土地要素E對應的產出水平。在式（5）中為經濟增長率，？為資本投入對經濟增長的貢獻率，為勞動力投入對經濟增長的貢獻率，為建設用地投入對經濟增長的貢獻率。經濟增長率為資本貢獻率、勞動力貢獻率與建設用地貢獻率之和。因此，土地要素投入量對經濟增長率有重要影響，在技術水平不變和其他要素投入增長速度不變的情況下，經濟增長率與土地要素投入增長速度存在正相關關系。在研究農地城市轉用問題中，將Y設定為城市GDP，E為城市新增建設用地，K、L對應新增固定資產投資和人力資本投入量[6，7]。

2 數據選取

選取1996—2012年城鎮地區第二、第三產業增加值、資本存量、城鎮第二、第三產業就業人口、建設用地面積等數據，數據來自各年《中國統計年鑒》、《中國城市年鑒》、《國土資源公報》等。城鎮第二、第三產業產值用居民消費價格指數調整為以1996年為基期的時間序列，計算資本存量所需城鎮第二、第三產業投資數據用固定資產價格指數調整為以1996年為基期的時間序列，土地生產要素投入由城市建成區面積計算得出，城鎮第二、第三產業資本存量根據永續盤存法公式計算得到：

Kt=Kt-1（1-δt）+It （6）

公式（6）中，Kt為第t年城鎮第二、第三產業資本存量，Kt-1為上年城鎮第二、第三產業資本存量，It為第t年城鎮第二、第三產業新增固定資產投資，δt為資本折舊率，在此處取6%。

3 回歸結果

用經過調整的1996—2012年全國城鎮第二、第三產業資本GDP、資本存量、就業人口和土地要素投入數據對擴展的C-D生產函數進行回歸分析，為了避免多重共線性，用C-D生產函數的對數形式來估計模型參數，對公式兩邊取對數，模型轉換為：

InY=InA+λt+αInK+βInL+γInS

lnA+λt為常數，則方程形式轉化為：

InY=c+αInK+βInL+γInS

用Eviews5.0軟件進行回歸，結果見表1。

回歸結果顯示，R2=0.958 2，模型擬合優度較高，說明自變量城鎮地區資本存量、第二、第三產業的就業人口和土地要素投入能夠解釋城鎮第二、第三產業產值的增長。F值為287.666 7，且通過了顯著性檢驗，說明3種要素整體對因變量影響顯著。

資本存量、勞動力和土地投入對城鎮第二、第三產業的產出彈性分別為0.474 7、0.341 8、0.207 2，分別在5%和10%的水平下通過顯著性檢驗。土地要素的產出彈性小于資本存量和勞動力，資本存量的產出彈性系數與其他代表性文獻0.6左右的結果相比較低[8-10]，原因可能是將土地要素投入從資本存量中獨立出來計算造成的。

1）勞動力投入和土地要素投入的系數之和大于資本存量的系數，說明勞動力和土地投入對城鎮第二、第三產業的貢獻較大，這也驗證了農村剩余勞動力轉移和農地轉用已成為這一階段城市經濟增長的重要推動力。

2）計算1996—2012年城鎮第二、第三產業產值和建成區面積的年平均增長率，分別為33%（以1996年為不變價格計算）和0.6%，第二、第三產業產值增長速度遠高于土地要素投入的增長速度，從這一點可以看出土地要素的投入產出效率較高。但從方程的回歸結果看，土地要素的投入產出系數僅為0.207 2，也就是1個單位的土地投入僅能夠拉動21%左右的第二、第三產業產值增長，這說明城市土地使用效率較低，存在土地資源粗放利用的現象，大量征而不用的閑置土地造成巨大浪費，城市內部現有存量土地潛力巨大。

3）回歸方程中3種投入要素的系數之和為1.02，近似于1，說明城鎮第二、第三產業發展處于規模報酬不變階段，說明從總體來看，中國城市化依靠大規模要素投入特別是資金、土地拉動的發展優勢已經基本充分發揮，即依靠農地城市轉用和大量資金投入來推動城市經濟增長的規劃優勢已不明顯，應著力從提升科技水平、提高資源使用效率入手，尋求新的經濟增長點。

4）在C-D生產函數中，在規模報酬不變的情況下，各投入要素的系數也就是在產出中所占報酬的份額。根據回歸結果，1996—2012年土地投入要素的產出系數為0.207 2，與各年城鎮第二、第三產業產值相乘得到土地要素的報酬，計算得到總和為410 814.705億元。也就是說，在完全產權的狀態下，如果農村集體作為土地所有者有權參與農地城市轉用后的土地收益分配并獲得全部報酬的話，1996—2012年所能獲得的收益總和約為41萬億元（以1996年價格計算）。取5%的無風險利率，以15年期計算，用終值折現公式計算，1996—2012年轉入城市非農使用領域的農地資產價格為38.076 2萬億元，也就是說，進入城市非農領域的農村集體土地的價格為38.076 19萬億元（按1996年價格計算）。

4 小結

20世紀90年代后期以來的城市經濟增長中，勞動力要素和土地要素的投入起到了重要作用，這兩個要素對城鎮非農產業產值增長的貢獻超過了資金投入，這與勞動力報酬和土地價格的扭曲有關，這一趨勢加劇了城鄉資源不平衡流動。城市內部存在土地粗放利用現象，存量土地利用潛力巨大，應通過土地集約利用、整治閑置土地，增加土地要素投入產出效率。城市經濟增長進入規模報酬不變階段，應通過技術進步使資源要素組合效率進一步提高，轉變城市經濟粗放增長模式。

產權的“兌現”構成產權主體經濟收入的一部分，而貨幣收入則是福利水平的重要量化指標，對福利狀況有重要影響。產權的可轉移和兌現程度影響著收入的轉移，因此產權結構對福利有重大影響。根據地租理論，土地資源的價值取決于其地理位置、產出能力、規劃開發、投資等因素，其增值部分應作為級差地租由土地產權所有者和征地方共同占有。因此，作為農地所有者的農村集體和農民有權參與土地轉用增值收益的分配。農民在以農業勞動參與社會生產的過程中，以市場價格購買生產資料和生活資料，但土地征收以遠低于市場價格的補償標準拿走農民擁有和使用的土地，農地的財產屬性沒有得到體現?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》（簡稱土地承包法）等相關法律規定，目前中國農村的土地性質是“集體所有”，但并沒有明確指明“集體”的主體，這里的“集體”可以是鄉集體、村集體或者村民小組。正因為沒有一個明晰的“所有集體”及其代表的“所有人”，才會在事實上造成它們當中的任何一方都無法得到“所有者”應該得到的收益權和完整的處置權[11]。社會主義市場經濟按生產要素參與分配，以生產要素貢獻為標準，按照這個原則分配農地轉用后的經濟收益，若產權界定清晰，農村土地所有者——村集體應該得到相應報酬。村集體作為農村土地所有者的地位和權益未得到體現，農民土地的征用過程并不是所有權的等價交換。從土地要素貢獻所占國民收入份額來看，以不降低農民現有生活水平為原則的補償標準，沒有考慮農地的長期增值潛力和農民社會保障問題，即便如此，在實踐中還存在人為壓低補償標準，挪用、截留補償費等問題?，F有征地補償標準導致了農民土地權益無法實現，在實踐中明晰農民土地產權才能促進土地資源城鄉流動和合理配置。在集體所有制的前提下，規范集體土地產權，特別是對農地非農轉用的相關權利分界進行劃分，使村集體或農民一方面享有農地交易和產權兌現的權利，實現農地城市轉用的公平交易，農民不僅獲得農地農用補償，發展權利也得到體現，國家對于農地非農轉用的管理和收益權利通過稅收方式實現。

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