新疆兵團(tuán)PPP模式現(xiàn)狀及問題研究

[摘要]積極推進(jìn)ppp模式，有利于提升兵團(tuán)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力；有利于兵團(tuán)轉(zhuǎn)變行政管理職能；有利于兵團(tuán)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。目前，兵團(tuán)推進(jìn)ppp模式取得了一定的成績，但也存在相關(guān)行政職能部門協(xié)調(diào)配合力度不夠、沒有建市建鎮(zhèn)的師團(tuán)在推廣ppp模式中困難較大、專業(yè)人員缺乏等問題。因此，在ppp模式推進(jìn)中，兵師兩級財務(wù)局和發(fā)改委兩部門要做到責(zé)任明確，合作辦公，盡快出臺適合兵團(tuán)自身發(fā)展的ppp模式的頂層設(shè)計方案和相關(guān)政策；ppp模式更適合在兵團(tuán)設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)推廣和發(fā)展；“十三五”期間，社會資本方盡量選擇國有及國有控股企業(yè)；行政職能部門管理者要用市場思維的邏輯對待ppp模式，同時注重專業(yè)人才的培養(yǎng)。

[關(guān)鍵詞]兵團(tuán)；社會資本；ppp模式

[中圖分類號]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009—0274（2017）05—0040—05

[作者簡介]王新華，女，兵團(tuán)黨委黨校管理學(xué)教研部主任、教授。

PPP是public、private、partnership的縮寫，意思是公私之間建立合伙或合股關(guān)系，“公”是指各級政府，“私”是指社會資本，所以，PPP是指政府與社會資本建立合作伙伴關(guān)系。

目前，我國PPP模式主要集中在省市縣地方區(qū)域。東南沿海地區(qū)20世紀(jì)80年代末就從西方發(fā)達(dá)國家引進(jìn)了PPP模式的理念，并在實踐中探索出了適合自身特點(diǎn)的發(fā)展路徑。2013年以后，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部和國家稅務(wù)總局等部門先后出臺了一系列政策性文件，對PPP模式在科學(xué)、規(guī)范有序推進(jìn)方面起到了引導(dǎo)、約束和監(jiān)督的作用，從而保證了我國ppp模式健康發(fā)展。

一、兵團(tuán)積極推進(jìn)ppp模式的必要性

黨的十八屆三中全會首次明確提出，推廣政府購買服務(wù)、凡屬事務(wù)性管理原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托方式向社會進(jìn)行購買，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營。對此，我們必須站在更高的層面，用全面、系統(tǒng)化的眼光來看待當(dāng)前形勢下國家大力推廣PPP模式的意義。

（一）積極推進(jìn)PPP模式，有利于提升兵團(tuán)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力

提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是兵團(tuán)履行社會公共管理事務(wù)的職責(zé)要求，也是兵團(tuán)特殊體制“政”的職能體現(xiàn)。從宏觀層面看，兵團(tuán)一級沒有完全意義上的財政收入，每年中央政府以財政轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥款項給兵團(tuán)，以解決兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的資金需要，但兵團(tuán)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上資金不足依然存在。另一方面，兵團(tuán)掛牌成立了9個城市，作為一級城市政府，9個城市有穩(wěn)定的財政收入，是城市建設(shè)發(fā)展的主要資金來源，但城市政府要滿足廣大市民不斷增長的物質(zhì)文化需要，現(xiàn)有的財政資金是有限的。因此，通過PPP模式引入社會資本參與政府擔(dān)責(zé)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、建設(shè)、運(yùn)營、維修和管理，可以減輕政府資金不足的壓力，從而提升兵團(tuán)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。

（二）積極推進(jìn)PPP模式，有利于兵團(tuán)轉(zhuǎn)變行政管理職能和城市政府加快轉(zhuǎn)變職能

PPP模式無論是政府還是社會資本方，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，是雙方結(jié)為合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，通過合作，雙方優(yōu)勢互補(bǔ)，政府緩解了財政資金不足的壓力，彌補(bǔ)了技術(shù)和工程建設(shè)、維修、管理方面的弱勢。社會資本方（企業(yè)）充分發(fā)揮善于市場經(jīng)營的長處，利用政府的優(yōu)勢，規(guī)避政治風(fēng)險、法律風(fēng)險和社會風(fēng)險，實現(xiàn)雙方的利益訴求。而所有這些都是通過雙方簽訂的合同明確規(guī)定的。所以，運(yùn)用PPP模式，其必要條件就是政府與企業(yè)按照合同辦事、平等參與、公開透明，行政職能部門和城市政府真正實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，既可以降低行政管理成本，又可以減少權(quán)力尋租空間。因此，積極推進(jìn)PPP模式，有利于兵團(tuán)轉(zhuǎn)變行政管理職能和城市政府加快轉(zhuǎn)變職能。

（三）積極推進(jìn)PPP模式，有利于兵團(tuán)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

目前，考核城鎮(zhèn)化發(fā)展的指標(biāo)很多，如城鎮(zhèn)化率、土地開發(fā)面積、工程項目數(shù)量、戶籍人口等。隨著人們生活水平的提高，社會文明的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化不僅是速度、數(shù)量與規(guī)模的擴(kuò)張，更是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力的升級，以及城市文化品牌的建設(shè)。這都需要大量的資金做支撐。截至目前，兵團(tuán)已掛牌設(shè)立了9個城市，除20世紀(jì)70年代設(shè)立的石河子市以外，其余8個城市都是21一世紀(jì)新建城市，無論城市歷史底蘊(yùn)和城市面積，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市服務(wù)功能水平，與新疆地方和國內(nèi)其他地方相比差距很大。所以，推進(jìn)PPP模式，可以盤活社會存量資本，激發(fā)國有資本、民營資本、外商資本和社會民間投資潛力，創(chuàng)新投融資模式，推動兵團(tuán)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

二、兵團(tuán)推進(jìn)PPP模式現(xiàn)狀

2015年12月14日，兵團(tuán)推進(jìn)政府和社會資本合作模式電視電話會議正式啟動，拉開了兵團(tuán)PPP模式推進(jìn)和發(fā)展的大幕。

一是設(shè)立組織機(jī)構(gòu)。成立了兵團(tuán)和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專職辦公室設(shè)在兵團(tuán)財務(wù)局，隸屬兵團(tuán)財務(wù)局管理。兵團(tuán)發(fā)改委也設(shè)有專門人員，負(fù)責(zé)研究兵團(tuán)PPP模式推進(jìn)問題。在具體業(yè)務(wù)方面，兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委的相關(guān)部門就有關(guān)問題會進(jìn)行一定的信息交流和聯(lián)系。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確了兵團(tuán)PPP模式推進(jìn)中的管理主體和責(zé)任義務(wù)。

二是出臺相關(guān)政策，積極推進(jìn)兵團(tuán)PPP模式發(fā)展。兵團(tuán)相繼出臺了《關(guān)于印發(fā)兵團(tuán)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資實施方案的通知》《兵團(tuán)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進(jìn)政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》以及《兵團(tuán)和社會資本合作模式相關(guān)部門職責(zé)分工》和《在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┍鴪F(tuán)和社會資本合作模式以獎代補(bǔ)資金管理辦法》等。這些政策的出臺為兵團(tuán)PPP模式的推進(jìn)和發(fā)展提供了有力的政策保障。

三是進(jìn)行人員培訓(xùn)。從2015年12月開始，兵團(tuán)內(nèi)部一共舉辦3期培訓(xùn)班，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)700多人次。其中，兵團(tuán)黨校先后舉辦2期《推進(jìn)兵團(tuán)PPP模式發(fā)展》專題研討班，培訓(xùn)人員200人，參加培訓(xùn)的人員目前基本都成為了兵團(tuán)PPP模式發(fā)展中的骨干人員。

截至2016年9月，全兵團(tuán)計劃實施公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)PPP項目253個，總投資579.83億元。項目綜合實施率35.97%；待實施（或啟動）項目162個。兵團(tuán)進(jìn)入國家財政部項目庫PPP項目超過10個，即石河子地下綜合管廊PPP工程（財政部示范項目）、兵團(tuán)十三師淖毛湖農(nóng)場產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理及回用建設(shè)項目、新疆北屯市智慧城市、第十師北屯墾區(qū)城鎮(zhèn)引水管道復(fù)線及老城區(qū)管網(wǎng)改擴(kuò)建工程、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第九師額敏縣污水廠升級改造工程、新疆天足有限公司化工新材料產(chǎn)業(yè)園鐵路專用線項目、石河子智慧城市國家試點(diǎn)項目、可克達(dá)拉市供排水項目、兵團(tuán)第一師阿拉爾市胡楊河景觀工程項目和阿拉爾市青少宮、科技館、博物館項目等。

三、兵團(tuán)推進(jìn)PPP模式過程中存在的問題

（一）相關(guān)行政職能部門協(xié)調(diào)配合力度不夠

目前，兵團(tuán)整體推進(jìn)PPP模式工作主要由兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委負(fù)責(zé)，具體業(yè)務(wù)辦公室設(shè)在兵團(tuán)財務(wù)局，由于分工不明確，協(xié)作不密切，必然在實際工作中出現(xiàn)一些問題。

一是在PPP項目實施中，兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合缺乏一定的權(quán)限和政策支持。PPP模式主要適用于政府擔(dān)責(zé)又適合市場化運(yùn)作的社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要涉及燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目。可見，PPP項目的立項、實施和完成涉及的行政職能管理部門較多，除財務(wù)局和發(fā)改委以外，還包括城建、金融、投資、規(guī)劃、土地、價格、稅務(wù)和監(jiān)管等部門，并且需要這些相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，才能順利完成PPP項目，單靠一兩個部門運(yùn)作，是無法完成PPP項目。由于權(quán)限和政策支持不夠，兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委在PPP模式推進(jìn)中不能很好發(fā)揮自身作用。

二是在PPP模式推進(jìn)中主要負(fù)責(zé)者模糊不確定。在實際工作中，兵團(tuán)財務(wù)局主要負(fù)責(zé)PPP項目的資金問題，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)PPP項目的遴選和立項問題。但在PPP模式推進(jìn)中，兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委誰是主要負(fù)責(zé)者模糊不清，導(dǎo)致兵團(tuán)各師在PPP模式具體實施中，有的師財務(wù)局是主要負(fù)責(zé)者，有的師發(fā)改委是主要負(fù)責(zé)者，從整個兵團(tuán)層面看，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。而且，在PPP模式推進(jìn)中兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委缺少會議聯(lián)系機(jī)制，兩個部門更多是從自己分管的業(yè)務(wù)角度出發(fā)，制定相關(guān)政策和規(guī)定，使得目前兵團(tuán)還沒有一套完整的適合兵團(tuán)發(fā)展特點(diǎn)的PPP模式頂層設(shè)計方案，如兵團(tuán)PPP項目招投標(biāo)范本和PPP行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，一定程度上影響了兵團(tuán)PPP模式的推進(jìn)。

三是在各師PPP項目的遴選工作中，兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委指導(dǎo)和監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。目前，在PPP項目儲備和遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評價和退出機(jī)制建立等六個環(huán)節(jié)中，各師自行操作運(yùn)行和管理，主要依據(jù)的是國家財政部和發(fā)改委頒布的一系列政策規(guī)定，如PPP模式操作指南、PPP項目合同指南等等。兵團(tuán)財務(wù)局和發(fā)改委實際調(diào)研力度不夠，對各師PPP模式的推進(jìn)情況了解的不夠深不夠細(xì)，對各師PPP模式工作指導(dǎo)和監(jiān)督有待提高。

（二）沒有設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)在推廣PPP模式中困難較大

PPP模式最大的特點(diǎn)就是吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)，從而緩解了政府財政資金不足的壓力，這也是我國PPP模式得以迅速發(fā)展的關(guān)鍵。因此，政府是所有PPP項目的主要發(fā)起方，唯有政府在PPP項目實施中，有足夠的權(quán)力和實力承擔(dān)項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督管理職能，以及作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的購買者或代理人，履行PPP項目合同的權(quán)利和義務(wù)。

目前，兵團(tuán)掛牌建市的師有9個，還有5個師未建市，擁有建制鎮(zhèn)的團(tuán)場只有極少數(shù)，絕大部分團(tuán)場小城鎮(zhèn)建設(shè)正在進(jìn)行中。所以，從兵團(tuán)師團(tuán)兩級來看，能夠充分利用政府信用與社會資本合作，已經(jīng)建立城市和建制鎮(zhèn)的師團(tuán)要比無城市和建制鎮(zhèn)的師團(tuán)擁有更大的優(yōu)勢。

調(diào)研證明，沒有設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)在推進(jìn)PPP模式中困難較多，主要原因一是沒有財政資金作保證。目前，兵團(tuán)PPP項目操作模式主要是特許經(jīng)營方式，特許經(jīng)營類PPP項目是社會資本參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門（政府）分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。特許經(jīng)營期滿后社會資本方將項目的所有權(quán)移交給公共部門（政府）。在特許經(jīng)營PPP項目實施過程中，政府追求的是公共利益最大化，社會資本追求的是企業(yè)利潤最大化。當(dāng)項目建成運(yùn)營后，如果社會資本方獲得的收益不能彌補(bǔ)其投入以及運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用時，政府財政要給予社會資本可行性缺口補(bǔ)助，保證項目的可持續(xù)性運(yùn)作。所以，政府財政資金是政府與社會資本合作的重要基礎(chǔ)和前提，沒有設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)由于沒有穩(wěn)定的財政收入作保障，可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制難以建立，PPP模式的推進(jìn)難度加大。

二是缺少政府信用。PPP模式中政府和社會資本兩者的訴求是不一樣的，社會資本方追求的是投資回報率，當(dāng)投資回報率低于預(yù)期期望值時，社會資本方企業(yè)不會與政府合作的，即使合作已經(jīng)開始，企業(yè)也會因為經(jīng)營風(fēng)險過大而終止合同，退出PPP項目。

在PPP項目實施中，政府和社會資本都要共同面對經(jīng)營風(fēng)險、政治風(fēng)險、法律風(fēng)險和社會風(fēng)險等問題，政府可以通過出臺一系列的政策法規(guī)實現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險，如稅收優(yōu)惠，簡化土地審批程序，以及出臺相關(guān)政策法規(guī)保護(hù)社會資本的權(quán)益等，這是PPP項目順利完成的重要保障。然而，沒有設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)，缺少政府職能，影響了PPP模式的推動。

（三）專業(yè)人員缺乏

PPP模式包含的元素很多，從PPP模式涉及到的組織方來看，包括政府和社會資本，社會資本又包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)和其他投資經(jīng)營主體等。除此之外，PPP項目還包括融資方（金融機(jī)構(gòu)）、承包商、分包商、專業(yè)運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司。從PPP模式運(yùn)作流程看，包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個過程，每一個過程又包含若干步驟。從PPP項目合同內(nèi)容看，涉及幾十個方面的內(nèi)容。所以，PPP項目是一個綜合性、復(fù)雜性、技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工程，兵團(tuán)缺乏與PPP項目有關(guān)的投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、保險等方面的技術(shù)人才，由于專業(yè)人才的缺乏，使得PPP模式在推進(jìn)過程中出現(xiàn)了不少問題，影響了PPP模式在兵團(tuán)的推廣。

四、ppp模式在兵團(tuán)推廣的建議

（一）兵師兩級財務(wù)局和發(fā)改委兩部門要做到責(zé)任明確，合作辦公，盡快出臺適合兵團(tuán)自身發(fā)展的PPP模式頂層設(shè)計方案和相關(guān)政策

2013年以來，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委和人民銀行等部委出臺了一系列關(guān)于PPP模式運(yùn)作的相關(guān)政策法規(guī)，這些政策法規(guī)更多是在對珠三角、長三角地區(qū)PPP模式深入調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的。珠三角和長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，20世紀(jì)90年代PPP項目模式就已經(jīng)在這些地區(qū)開始了，他們積累了很多經(jīng)驗，有很多成功典型案例。所以，國家有關(guān)部委在總結(jié)這些地區(qū)PPP項目模式發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺相關(guān)政策法規(guī)有其必然性，從國家宏觀層面看，政策法規(guī)具有普遍性、一致性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)。

兵團(tuán)特殊體制和自身發(fā)展的特殊性，在政府和社會資本合作方面與其他省份和地區(qū)相比，存在一定的差異。所以，兵團(tuán)要有符合自身特點(diǎn)的政府和社會資本合作的政策和制度規(guī)定，在堅持國家統(tǒng)一的政策法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合兵團(tuán)實際，充分發(fā)揮兵團(tuán)自身優(yōu)勢，制定有利于推動和發(fā)展兵團(tuán)PPP項目模式運(yùn)作方式、程序、途徑和對策，使頂層設(shè)計方案貼近兵團(tuán)實際，保證PPP項目模式在兵團(tuán)很好發(fā)展和推進(jìn)。

另一方面，兵師兩級財務(wù)局和發(fā)改委兩部門要做到分工明確，責(zé)任到位、合作辦公。建議發(fā)改委負(fù)責(zé)PPP項目的審核、項目遴選、項目入庫、項目立項實施、項目實施監(jiān)督、項目竣工驗收和項目收回等方面的工作。財政局負(fù)責(zé)PPP項目合同簽訂、項目融資、資金管理使用和監(jiān)督、財務(wù)風(fēng)險防控等方面的工作。只有分工明確，才能責(zé)任到位；責(zé)任到位，才能合作辦公。同時，在財務(wù)局和發(fā)改委之間建立會議聯(lián)系機(jī)制，并使之常態(tài)化，加強(qiáng)對各師PPP模式推廣的指導(dǎo)和監(jiān)督，加大調(diào)研力度，建立兵團(tuán)范圍內(nèi)PPP示范項目庫和典型案例。

（二）PPP模式更適合在兵團(tuán)設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)推廣和發(fā)展

首先，依據(jù)國家發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中，PPP是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。所以，政府是PPP項目的主要發(fā)起方。

其次，項目識別是PPP項目運(yùn)作的第一環(huán)節(jié)，也是PPP項目能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)的核心部分是項目的物有所值評估和財政承受能力評估。在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方面?zhèn)鹘y(tǒng)投資運(yùn)營方式曾經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，采用PPP模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)投資運(yùn)營方式是否有利，物有所值評估至關(guān)重要。而物有所值評估主要是針對政府，它對政府是否立項PPP項目至關(guān)重要。

第三，PPP項目在實施過程中存在政府財政資金投入情況，主要是運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入和股權(quán)投資等，政府財政資金支出責(zé)任的多少，決定著PPP項目合同內(nèi)容的設(shè)定和項目方案的順利實施，以及政府和社會資本方合作風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的建立。

物有所值評估和財政承受能力評估是政府必須要做的工作，非政府組織沒有能力進(jìn)行評估工作，尤其是財政承受能力評估，只有擁有財政收入的政府，才能履行財政支出責(zé)任，財政承受能力評估對政府年度財政預(yù)算有影響。所以，兵團(tuán)范圍內(nèi)PPP模式更適合在設(shè)市建鎮(zhèn)的師團(tuán)推廣和發(fā)展。

（三）“十三五”期間，社會資本方盡量選擇國有及國有控股企業(yè)

PPP模式的初衷是，解決政府履行公共事務(wù)管理職能面臨的資金壓力問題，政府最主要的公共事務(wù)就是為社會民眾提供高質(zhì)量、高效率的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需要。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更多涉及的是民生工程，也是社會公共福利的主要表現(xiàn)。所以，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的消費(fèi)者對質(zhì)量要求很高，這種質(zhì)量要求不同于一般商品。對于一般商品而言，消費(fèi)者需要通過支付一定量的貨幣才能獲得，當(dāng)商品出現(xiàn)質(zhì)量問題時，消費(fèi)者可以通過法律手段、行政手段和市場途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，更多體現(xiàn)的是個體行為。對于公共產(chǎn)品和服務(wù)而言，消費(fèi)者不需要通過支付一定量的貨幣就能獲得，絕大多數(shù)情況下消費(fèi)者是無償使用公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)出現(xiàn)質(zhì)量問題時，消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的行為更多體現(xiàn)的是群體行為，而針對的對象是政府，消費(fèi)者會對政府管理公共事務(wù)的能力提出質(zhì)疑，從而嚴(yán)重影響政府形象。

因此，針對民生工程采用PPP模式時，對社會資本方一定要進(jìn)行嚴(yán)格的遴選，其中最重要的選擇指標(biāo)是企業(yè)的社會責(zé)任感，即企業(yè)愿意承擔(dān)一定的社會責(zé)任和義務(wù)。國有企業(yè)是全民企業(yè)，履行和承擔(dān)社會責(zé)任與義務(wù)是國有企業(yè)義不容辭的任務(wù)。兵團(tuán)是一個經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會組織，財力資源一直是兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，利用PPP項目模式提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，實現(xiàn)社會公共福利最大化，是一個很好的選擇。選擇國有企業(yè)作為合作伙伴，可以實現(xiàn)雙方利益的統(tǒng)一，規(guī)避很多不必要的影響和風(fēng)險。

（四）行政職能部門管理者要用市場思維的邏輯對待PPP模式，同時注重專業(yè)人才的培養(yǎng)

政府是PPP項目模式的主要發(fā)起者，PPP項目模式是政府與市場結(jié)合的另一種表現(xiàn)形式。在PPP項目模式中政府和社會資本雙方的訴求不同，在PPP項目遴選、論證、準(zhǔn)備、實施、運(yùn)營、監(jiān)督和交接等方面都存在很大的區(qū)別，其主導(dǎo)思想和行為準(zhǔn)則是不一樣的。

社會資本方是用市場思維的方式運(yùn)作PPP項目，政府是用行政指令的方式運(yùn)作PPP項目。任何PPP項目如果投資回報率為零，社會資本方是不會與政府進(jìn)行合作的，一定的投資回報率，使具有逐利本性的社會資本方愿意與政府進(jìn)行合作，這是PPP項目模式存在和發(fā)展的前提。

當(dāng)政府和社會資本合作共同完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目工程時，政府在追求社會公共利益最大化的同時，不能忽視社會資本方的利益訴求。所以，在PPP項目合作中政府要用市場的思維參與合作，要維護(hù)社會資本方的權(quán)益，要為社會資本方提供創(chuàng)利的環(huán)境，必要時要履行一定的財政支出責(zé)任，勇于分擔(dān)風(fēng)險，最終實現(xiàn)雙方共贏。

專業(yè)人才培養(yǎng)至關(guān)重要，如果沒有一支懂投資金融、規(guī)劃、法律、財務(wù)、保險、市場經(jīng)營等人才隊伍，頂層設(shè)計方案再好，政策制度再健全，都會變?yōu)橐患埧照劊矔绊慞PP模式健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中國PPP產(chǎn)業(yè)大講堂.PPP模式核心要素及操作指南[M].經(jīng)濟(jì)日報出版社，2016.

責(zé)任編輯：彭銀春