供給側(cè)改革視域下地方政府治理的新理念

[摘要]無論從歐美發(fā)達國家，還是從國內(nèi)發(fā)達地區(qū)來看，文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)中政府都扮演著或曾經(jīng)扮演過至關(guān)重要的角色。因此，在當前我國各項事業(yè)深化改革的歷史進程中，因應文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的迫切需求，從供給側(cè)改革為切入點突破地方政府的原有運作模式與思維習慣，建構(gòu)新的治理理念，方能有效助推當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)的開發(fā)與文化影響力的提升。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革；文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)；地方政府；新理念

[中圖分類號]G124 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2017）05—0078—03

[作者簡介]張世定，男，蘭州大學馬克思主義學院博士研究生，中共定西市委黨校講師，研究方向：鄉(xiāng)村文化建設研究；燕姝澐，女，中共定西市委黨校講師，研究方向：鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)研究。

文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，是當下提升地方文化競爭力與影響力的主要途徑之一。其中，地方政府發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但由于我國計劃經(jīng)濟體制的長期影響，地方政府在文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)中受到傳統(tǒng)觀念的影響普遍存在著缺位、錯位與越位等行為。因此，從供給側(cè)改革的視域出發(fā)建構(gòu)地方政府文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的新理念，成為產(chǎn)業(yè)升級的必然要求。

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的出現(xiàn)，質(zhì)量與效益的追求成為新的動力增長源，黨中央立足我國實際，聚焦資源、技術(shù)與勞動等生產(chǎn)要素的有效配置，吸收西方新古典經(jīng)濟學與凱恩斯主義主流經(jīng)濟學的理論，謀求從生產(chǎn)端改革經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成了供給側(cè)改革理論。

從國際經(jīng)驗來看，法國經(jīng)濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊提出的供給自行創(chuàng)造需求理論、英國經(jīng)濟學家詹姆斯·穆勒提出的生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性消費創(chuàng)造需求理論，對美國等國家解決因需求不足、供需錯位做出了巨大貢獻。如美國里根的緊縮性貨幣政策、英國撒切爾的結(jié)構(gòu)化改革、德國波爾的技術(shù)創(chuàng)新都是在這一理論框架之下通過供給側(cè)改革優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展。在我國，2008年金融危機爆發(fā)后，張五常最早提出“鼓勵內(nèi)供遠勝于鼓勵內(nèi)需”的觀點。2013年1月，賈康等新供給學派學者呼吁中國需要構(gòu)建和發(fā)展以改革為核心的新供給經(jīng)濟學。2015年中央經(jīng)濟工作會議上，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”成為關(guān)鍵詞。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高供給質(zhì)量與供給能力為主要視點，以推進結(jié)構(gòu)調(diào)整與完善為改革路徑，旨在矯正供給錯位與增加有效供給，從而促進經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

供給側(cè)改革，表面看是經(jīng)濟問題，但從具體實踐操作來看，其實就是減少政府的行政干預，讓市場在資源配置中起決定性作用，進一步提升供給質(zhì)量與全要素生產(chǎn)率。我國的地方政府在文化領(lǐng)域深受傳統(tǒng)思維與行為方式的影響，統(tǒng)包統(tǒng)攬，理應由市場主導的經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)長期依賴政府。[1]因此，轉(zhuǎn)變地方政府原有的觀念，建構(gòu)起新的經(jīng)濟環(huán)境下的科學理念，成為政府供給側(cè)改革的前奏。

二、傳統(tǒng)觀念支配下文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)中地方政府存在的主要問題

黨的十六大以來，政府對文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)進行了全方位干預，幾乎滲透到每一個微觀領(lǐng)域，包括了目標任務、人員編制、活動經(jīng)費、崗位設置、人事任免、產(chǎn)品設計等等。政府的全權(quán)負責行為，致使文化企業(yè)感知市場信息的功能弱化，導致文化消費者與文化經(jīng)營者之間的信息不對稱和文化產(chǎn)品供給與市場需求之間的不均衡。[2]而作為現(xiàn)代政府，沒有必要事必躬親，脫離繁重瑣碎的具體事務專心于大政方針的把控才是有限政府的導向。[3]在傳統(tǒng)觀念的影響下我國地方政府在文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)中，主要存在的問題表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，科學規(guī)劃的缺位。地方政府在確定文化產(chǎn)業(yè)項目時，需要與國家政策的頂層設計相銜接，從宏闊視角科學論證分析本地特色文化資源，形成差異化的競爭優(yōu)勢。目前，由于受到計劃經(jīng)濟觀念的長期影響，許多地方政府不顧本地經(jīng)濟發(fā)展水平、文化資源存量與人才狀況，大搞圈地運動，重復性項目、低效益項目遍地而生。不是所有的文化資源都能進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，但一些地方政府既不懂產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)律，也不進行前期的科學論證，更不顧文化資源保護的需要，興建了大量所謂的文化產(chǎn)業(yè)項目，或是以文化資源開發(fā)為名興建仿古、仿洋建筑、景點和街區(qū)，濫造了一些沒有歷史價值的東西，[4]未能促進當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)的有效開發(fā)，還破壞了地方不可再生的文化資源。

第二，服務企業(yè)的錯位。傳統(tǒng)的政府治理理念過度強調(diào)對經(jīng)濟的干預與調(diào)控，從而加劇了經(jīng)濟發(fā)展的不確定性。從國際范圍來看，只有文化產(chǎn)業(yè)與文化市場進入良性發(fā)展狀態(tài)，一個地方的文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)才會真正持久，才會真正形成強大的產(chǎn)業(yè)競爭力。但我國一些地方政府仍然抱持以GDP為導向的政績觀，把有限的資金花在能夠快速產(chǎn)生GDP的領(lǐng)域與行業(yè)，而不是服務當?shù)氐奈幕髽I(yè)發(fā)展，嚴重制約了地方文化企業(yè)的孵化與地方文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。

第三，協(xié)調(diào)監(jiān)督的越位。文化產(chǎn)業(yè)以融合發(fā)展為主要特征，橫縱聯(lián)合、深度交融是其基本表征。從產(chǎn)業(yè)屬性來看，文化產(chǎn)業(yè)又是一個綜合性、滲透性、關(guān)聯(lián)性極強的產(chǎn)業(yè)，與多個產(chǎn)業(yè)存在天然耦合關(guān)系。對于文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的管理，涉及新聞出版、廣電、文化、信息、稅務、工商、財政、商務、金融、公安、勞動人事等不同政府部門，受傳統(tǒng)觀念的束縛，不同管理部門形成了不同的思維方式，如文物部門比較看重資源保護，而文化及其他相關(guān)部門更強調(diào)資源開發(fā)。[5]地方政府條塊割裂的治理思維導致的權(quán)力邊界不清，使協(xié)調(diào)監(jiān)督越位，造成了當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)開發(fā)效率的低下。

三、供給側(cè)改革視域下地方政府開發(fā)文化產(chǎn)業(yè)新理念的構(gòu)建

（一）明確市場經(jīng)濟理念

文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的關(guān)鍵是市場，首要前提是要擁有一批經(jīng)得起市場考驗的文化企業(yè)，如若沒有企業(yè)何以有產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)。因此，文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革就是讓體制完善、機制創(chuàng)新的文化企業(yè)成為市場主力，釋放市場活力。過去相當長時期內(nèi)，我國政府主要參與了微觀經(jīng)濟活動，弱化了經(jīng)濟公共服務的職能。時至今日，有些地方政府還未能將視界轉(zhuǎn)移到公共服務上來。面對這種局面，中央要求各級政府主要是為市場主體服務和創(chuàng)設良好發(fā)展環(huán)境，不要參與企業(yè)投資決策、企業(yè)招商引資和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。[6]

政府與市場的關(guān)系是復雜的。在現(xiàn)實經(jīng)濟運行過程中，不是純粹在政府與市場間的選擇，而是對政府與市場組合的配置。單純以政府為中心或以市場為中心的發(fā)展模式都無法高效開發(fā)我國的地方文化產(chǎn)業(yè)，只有政府與市場間形成協(xié)作、互補、融洽的合作關(guān)系，才能形成開發(fā)的最大合力。供給側(cè)改革中，市場起資源配置的決定性作用，政府要確立服務至上、責任擔當、廉潔行政、依法行政、民主行政、協(xié)同治理等六大理念，[7]正確堅持與市場的關(guān)系，厘清各自的邊界，建立雙方合作的有效機制，為當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)開發(fā)服務。

（二）樹立科學規(guī)劃理念

地方政府在確定當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展目標時，需要有一個科學論證的過程，這是地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的前提。其中，具體論證過程需要考慮總量規(guī)模、發(fā)展水平、政府投入、市場化程度、經(jīng)濟貢獻率、居民文化產(chǎn)品生產(chǎn)等要素。只有經(jīng)過科學論證形成的決策，才會避免開發(fā)的盲目性，節(jié)約人力、物力、財力和社會資源，也不會因某些領(lǐng)導的個人意志而廢止，[8]從而保證地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的科學性、連續(xù)性與穩(wěn)定性。

當然，地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃最為重要的是突出地方特色。由于各地自然條件、經(jīng)濟基礎、文化資源、文化需求等要素的不同造成了文化產(chǎn)業(yè)資源的區(qū)域差異。[9]因而，地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，當?shù)卣枰哂懈鼘拸V的區(qū)域視野，以本地的特色文化產(chǎn)業(yè)與域外形成差異化競爭，竭力避免不顧當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)基礎，一哄而上。

（三）形成政策導向理念

地方政府在制定當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)政策時，需要具有系統(tǒng)性思維，與國家已經(jīng)出臺的文化產(chǎn)業(yè)政策相契合，建構(gòu)起地方文化產(chǎn)業(yè)政策的體系。

黨的十八大以來，國家為了加快文化強國建設，出臺了大量文化產(chǎn)業(yè)的政策。以2016年開始至2017年4月止，國家層面出臺的文化產(chǎn)業(yè)政策有《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》《關(guān)于開展引導城鄉(xiāng)居民擴大文化消費試點工作的通知》《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計劃（2016—2020年）》《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《文化部“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等30部國家政策法規(guī)文件，基本涵蓋了文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)融合、文化市場管理、文化消費、文化企業(yè)發(fā)展、重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域促進與監(jiān)管等方面。

作為地方政府，制定的文化產(chǎn)業(yè)政策如果能夠與國家已有政策相銜接，對于當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)開發(fā)的方向和地方文化產(chǎn)業(yè)的競爭力都會有質(zhì)的提升。2013年9月，習近平總書記提出了“共建絲綢之路經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略構(gòu)想，甘肅搶抓這一戰(zhàn)略機遇，提出構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟帶黃金段”，較好地提升了甘肅文化的影響力。

（四）確立文化法治理念

從人的行為角度看，建立制度的目的就是約束人的行為，使人的行為有序化。[10]我國從1951年5月5日政務院發(fā)出《關(guān)于戲曲改革工作的指示》以來，國家制定有關(guān)文化的法律、法規(guī)、規(guī)章約400余件。如果包括地方制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件在內(nèi)，約有2200余件[11]，基本上形成了覆蓋知識產(chǎn)權(quán)保護、文化遺產(chǎn)保護、文化市場管理為主要內(nèi)容，以各文化部類管理法規(guī)為主體的文化法律體系。但從文化立法理念來看，文化立法較多考慮文化事業(yè)的社會效益，對文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益的考量較弱。同時，已經(jīng)形成的文化立法大多數(shù)是行政性規(guī)章和政策文件，這就決定了文化產(chǎn)業(yè)執(zhí)法中行政手段和政策調(diào)整為主。以政策為主的“有章可循”離以法律為根本的“有法可依”還有較大差距，法治理念的弱化與法治水平的滯后嚴重制約著地方文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。

《中華人民共和國立法法》第六十四條規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。”而黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出：“制定文化產(chǎn)業(yè)促進法，把行之有效的文化經(jīng)濟政策法定化，健全促進社會效益和經(jīng)濟效益有機統(tǒng)一的制度規(guī)范。”因此，為及時回應地方文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)實要求，各級地方政府應該樹立法治觀念來統(tǒng)攝地方文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使文化產(chǎn)業(yè)在法治軌道上運行。

總之，當下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為切入點，通過生產(chǎn)要素的有效供給形成改革的動力源，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。[12]由于我國市場經(jīng)濟體系不夠完善，政府在供給側(cè)改革中具有明顯優(yōu)勢，地方文化產(chǎn)業(yè)的有效開發(fā)，當?shù)卣枰黄圃鹊乃季S慣習，建構(gòu)新的治理理念，既可以規(guī)避政策失敗的潛在風險，更是政府供給側(cè)改革的應有之義。

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責任編輯：彭銀春