追溯與尋明：國企混改中非國有投資者權益保護困境探析

[摘要]黨的十八屆三中全會旗幟鮮明地提出要“積極發展混合所有制經濟”，明確了新一輪國企改革的方向。推動國企混改健康發展，必須充分調動國有和非國有資本二者的積極性。但是，目前我國在保護投資者權益方面有很多不足，且相關研究文獻少，需要在結合當前現狀的前提下，加強相關研究，并最終加強保護投資者權益。從理念、認知、制度、外部環境幾個方面全面探析了國企混改中非國有投資者權益保護困境問題。從現狀和問題分析出發，突出問題導向，為提出制度建構路徑奠定理論基礎，為從法律制度構建的角度最終解決國企混改領域投資者權益的保護問題奠定基礎。

[關鍵詞]混合所有制改革；非國有投資者；權益保護；制度構建

[中圖分類號]F830.91，D922.28 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2017）05—0072—06

[作者簡介]梁偉亮，男，西南政法大學中國市場法治研究中心研究人員，研究方向：企業法，金融法。

一、引言

黨的十八屆三中全會旗幟鮮明地提出要“積極發展混合所有制經濟”，并將混合所有制提到作為基本經濟制度的重要實現形式這個高度，明確了新一輪國企改革的方向，即推進國企混合所有制改革①。為使國企混改的戰略進一步落地實施，國務院于2015年8月24日和9月23日先后制定并頒布《國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》兩項政策，為國企混改謀篇布局。

推動國有企業混合所有制健康發展，必須充分調動兩個主體的積極性：一是國有資本的積極性，二是非國有資本的積極性。相對于對國有資本積極性的調動來說，民營資本積極性調動的研究在理論上更具有現實意義。要調動非國有資本的積極性，從法律的視角來看即是要充分保證非國有資本在進入國企混改領域后權益得到現實的保障，以使投資主體的投資得到現實的回報。

目前我國國有企業在保護投資者權益方面有很多不足，并且，僅僅從國企投資者權益的視角來研究本問題的文獻很少。因此，可以毫不夸張的說，相對于浩浩蕩蕩的國企深化改革的實踐浪潮而言，理論的研究在本領域的貢獻顯得滯后。顯然，這需要我們在理論和實務相互促進的探索中不斷完善。

二、國企混改中非國有投資者權益保護的現狀

國企“混改”，其本質是國有資本和民營資本的混合。“混改”的難點和制度建設（以法律制度建設為重心）的難點，即是需要高度重視“混改”中國有資本和民營資本平等行權的問題。毋庸置疑，在“混改”后的國有控股公司中，民營資本無疑屬于中小投資者，其權利需要屬于公司大股東的國有資本的充分尊重和保障。但是，當前的現狀是我國國內在投資者權益保護方面有很大的不足，廣受詬病。根據北京師范大學公司治理與企業發展研究中心于2015年發布的《中國上市公司中小投資者權益保護指數報告2015》（以下簡稱《指數報告2015》）顯示：中央國有控股上市公司以及地方國有控股上市公司中小投資者權益保護指數均值分別為45.4017和45.2887，國有控股公司中小投資者權益保護指數均值為45.3279，①均處于一個較低的水平。在當前國企“混改”的大潮之下，這應該引起我們的重視。

在中小投資者權益保護指數均值的基礎上，我們再來看各個相關的具體指標。在保證中小投資者決策權與咨詢權、以更好實現股權制衡方面，根據《指數報告2015》的數據顯示：第一，在我國，2014年只有20.13%的上市公司中采取了累積投票制，？譺？訛在這些上市公司中，采取累積投票制的國有控股上市公司也只有20.44%，并且我們應注意，相對于數據更不忍人直視的2012年，以上數據還是在此基礎上分別提高7.93%和11.4%后的結果。由此可見，近幾年國有控股企業采取累積投票制的現實狀況如何。第二，在2014年，我國由中小股東提請召集臨時股東大會的公司、有中小股東提案的公司以及中小股東單獨計票的公司分別只有10家、9家和807家，分別僅占上市公司總數0.4%、0.36%和32.1%的的比例。其中，在國有控股的上市公司中，以上比例僅為0.5%、0.4%和28.27%。由此可見，在國有控股的上市公司中，中小投資者參與公司重大決策和監督存在較大的障礙。第三，在2014年的我國1008家國有控股上市公司中，國有絕對控股公司、國有強相對控股公司以及國有弱相對控股公司？譻？訛分別有297家、419家和292家，占比分別為29.46%、41.57%和28.97%。從以上數據我們可知，弱相對控股公司占國控股上市公司的比例其實并不高。并且，即使在弱相對控股公司中，國有股東“一股獨大”的問題仍舊十分突出，由此，相應問題的嚴重程度在前兩類公司中可見一斑。為此，在當前的現狀下，要實現非國有投資者對國有大股東的制衡非常困難。第四，在獨立董事的人數方面，在以上1008家國有控股上市公司中，其在公司董事總人數中比例占三分之二以上的僅有3家，占0.3%；達到50%至三分之二的也僅有32家，占3.17%（其中絕大多數處于達到三分之一但不到50%的水平，共有964家，占95.64%）；未達到法律規定三分之一標準的公司也有9家，占0.89%。根據以上數據，全部國有控股上市公司獨立董事的平均比例為36.36%，屬于一個很低的水平。？譼？訛

另外，我們說，“陽光是最好的防腐劑”。在強化非國有投資者知情權、使其維權更加便利方面，根據《指數報告2015》的數據顯示：第一，在我國上市公司2014年中小投資者知情權指數評價中，上市公司指數評價均值為55.7513，其中國有控股上市公司為56.4796，在嚴格的數值評價上，均屬于不合格的水平。并且，“能不說就不說”的傳統觀念在國有控股上市公司的信息披露方面表現突出，我國上市公司2013年自愿性信息披露指數均值為41.6970，其中國有控股公司此項數值為42.01227，可以看出，此數據的水平較低。第二，在股東訴訟方面，在評價的2514家上市公司中，2014年無股東訴訟的上市公司占比達到96.02%。占比之高，可以折射出的，是我國當下股東通過訴訟方式救濟自身權利機制的不暢，而并非表示這些中小投資者所面臨如此之低的權利受侵害概率。第三，我國自恢復資本市場以來，對于包括內幕交易在內的證券違規行為處罰力度不夠，難以對違規者起到警示作用，致使先后有“科隆系”、光大證券和中信證券等資本市場交易主體挺而走險。近年來雖然對內幕交易等違規行為的處罰力度有所加大，但對違規行為仍難以形成有威懾的影響。誠如古語有言：“天下熙熙皆為利來、天下攘攘皆為利往”，民營資本與國營資本“混改”，其最終目的是獲取更大的經濟利益。但在保護中小投資者收益權方面，根據《指數報告2015》的數據顯示：我國上市公司中小投資者收益權指數均值僅為27.9141，其中國有控股上市公司此數據值為27.2916，非國有控股上市公司此數據值為28.3306。可知，國有控股上市公司低于非國有控股上市公司。在具體指標項下，個股收益率高于市場收益率的公司僅占28.52%，沒有現金分紅或股利分配的公司高達97.65%，其中有33.05%的上市公司甚至在收益權分配方面沒有相關的制度安排。此組數據，在我們呼吁大力發展資本市場的當下，我們應該正視并予以充分的重視。

綜上，以上幾組數據顯示表明，當前上市公司中國有企業對中小投資者權益保護的現狀不容樂觀。在國企“混改”進行的當下，如果此問題不予以解決，必然會對國企“混改”的進程、甚至對本輪國企改革能否成功產生決定性的影響。針對現狀，下文將探析國企“混改”中非國有投資者權益保護相關困境的原因。

三、國企混改中非國有投資者權益保護困境探析

國企“混改”中對投資者權益保護的不足，歸根結底是現有制度在保護投資者權益方面存在短板，具體來說有以下幾個原因：第一，在國企改革中保護投資者權益方面，通過制定一項完整的制度來規范體系運行在理念源頭上不具有較強的支持系統；第二，現有的制度性規范在保護投資者權益方面顯得很不健全；第三，無論是國資監管者還是國企管理者，在觀念里仍未將保護投資者權益放在一個應有的位置；第四，資本市場發育不足和社會中介服務短板等外在環境因素，導致國企“混改”中投資者權益保護仍有很多客觀的限制因素。綜上，本節從以上四個原因展開對國企“混改”中投資者權益保護困因的探索。

（一）理念溯源：現狀困因根源探索

中華歷史，上下五千年，以小農生產為特色的農業文明主導了幾千年歷史的發展，受這種文明的影響，以及近現代亞細亞生產方式解體不徹底的危害，①致使當下工業文明與這種農業文明產生較大的沖突，具體說來是由于影響農業文明發展的各種因素，諸如日照、土壤、水分等具有較強的地域和時令上的差異性，這種差異性決定了農業生產不可能整齊劃一、具有統一的標準，？譺？訛這與工業文明所要求的嚴密和精確具有很大的不同。另外，在我國國粹中醫里，就有“同病不同藥，同藥不同病”等這種需要在長期歸納和總結之后才能得出的說法，這體現了人們對于經驗的崇敬。這也是東方敬老傳統和“務虛”文化能夠在這樣的環境下養成的根源之一。長期在這種文明指引下進行生產生活的社會群體，在遭遇到需要整齊劃一標準的工業文明后，往往難以適應甚至產生沖突。即使在現有的工業文明環境下，人們處理問題依然更多的是依賴現有的經驗或者遵從法則的指引，而不會在經驗之外“另辟蹊徑”的去制定制度性規范，以供后世遵從。再者，受儒家文化家國一體化社會控制模式的影響，“家”乃小“國”、“國”乃大“家”，“忠孝”一體，“忠”乃“孝”之延伸，這導致國家和社會體系的運轉更多的是依靠熟人和宗室血親，從而在制定制度規范上沒有較強的內生的驅動力。即使在必須制定制度規范的時候，也是遵循著“立法宜粗不宜細”的傳統。在制度執行中，也更多的是注重人的意志作用而非制度規則的指引。這在我國古代“酷吏”文化的一度盛行中，即可以看到這種“結果可以超越過程、目的決定程序”現象的淋漓盡致展現。

從與近代西方的法律制度起源和發展的對比來看，也可以探索出這種困因的端倪。近代西方法律制度肇始于工商業發達的地中海商品經濟時期，為了最大限度的追求商品的流通價值，商人們因此則必須在每一次交易中錙銖必較以擴大自己的利潤空間。同理，在稍后的工業革命時期，機械工業發展所需要的精確運行，以及大量的產業工人涌入城市和工廠對社會原生結構的壓力。以上這些因素都對制度規范的法律制度提出了迫切的要求，并且在很大程度上也直接促使了規范的法律制度的產生。這與我國從春秋戰國時期的井田制到封建時期各朝代的“官工官商”制度、從長期的重農抑商傳統到清末的官辦洋務運動、從民國政府時期的官僚資本到新中國的國有企業所體現出“公私共有”一脈相承的獨特模式相比，具有很大的不同。歸根到當下的國企“混改”中投資者權益保護困境的原因上，一言以蔽之：維持陌生人社會更好運轉的機制是制度性規范，而在我國傳統的熟人社會，這種制度性規范被裙帶、血緣等所取代。這即是當下國企“混改”中投資者權益保護不足以及這種制度性欠缺的根源。

（二）觀念困因：認知偏頗和觀念束縛

黨的十八屆三中全會指出，要不斷增強國有經濟的活力、影響力和控制力。并且，在2015年6月中央深化改革領導小組會議及2015年9月13日頒布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中，進一步提出“要不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力”，在三中全會的表述上增加了“抗風險能力”。但是，三中全會以及其后文件的表述，在現實的理解中產生了很多的偏頗，有很多的民營企業家認為，國企此輪增強活力、控制力、影響力和抗風險能力的“混改”，是新一輪的國進民退，其后果必然會對民營資本造成侵害。因為，民營資本通過參加“混改”進入國企，必然只是中小股東，其后果是受國資控制，使作為中小投資者的民營資本的權益得不到保護，這成為民營資本參與“混改”的最大擔憂。

由于受我國延續幾千年的“政經聯盟、官工官商”格局的影響，即使在市場經濟的當下，很多國企經營者仍保留著較強的地位優越感，從而在“混改”的當下對國有資本和民營資本的地位關系認識不足，往往帶著有色眼鏡看待民營資本進入國資領域。不支持、不配合，甚至在“混改”后仍以優勢者自居，強調自身權力地位而不是公司的運營及效益，因此也經常作出損害民營投資者權益的舉動。

另外，無論是國資監管者還是經營者，都持有同樣的觀點，即國企“混改”，國有資本必須控制民營資本，做到“一股獨大”，這樣才能增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力，也才能不致使國有資產流失、相關責任主體承擔后果。因為在我國現有的法律框架內，對于“國有資產流失”沒有清晰的界定。并且，由于資本定價的特殊性，不同的主體接收到的信息不一樣，對于資本的預期和未來市場趨勢的看法也各有不同，因此對資本價值的評估有不同的看法和結論。在這種情形之下，只要資本不是按照市場最高的評估值來出售的，那么“國有資產流失”的帽子就隨時都可能扣在某個國企負責人或者其他相關責任人頭上，而這種責任是任何一個國企負責人都承擔不起的。同時，這也成為國企負責人推動國企“混改”時動力不足的最重要原因，也是國企“混改”中對中小投資者權益保護不足的重要原因。

（三）制度缺陷：制度性規范不健全

我國于上世紀末啟動的國有資產管理體制改革是從嚴重僵化的計劃經濟模式下開始的，并且當時作為國有資產體制改革依據的文件均是通過行政機關內部文件或工作報告的形式出現的，而不是通過更具容納性和指導意義的制定性政策或法律規范體現的，因此在整個過程體現出較強的行政指導色彩。后來隨著國有資產管理體制改革規模的擴大和縱深發展，這種具體行政指導形式的改革暴露出來的問題越來越多，并且其中很多的問題已經超出了國務院的權力范圍，從而不得不制定更高級別的制度規范。于是，1984年黨中央發布的《中共中央關于經濟體制改革的決定》便在這樣的背景下應運而生了。這是我國國企改制走向政策化軌道的標志，也是那一時期國企改革以中央政治性權力為主導、國務院行政權力為輔助態勢的制度寫照。

后來隨著改革的進一步發展，我國于1988年4月頒布了我國國企改制歷史上具有里程碑意義的一部法律——《全民所有制工業企業法》，這部法律標志著我國第一次以立法的形式確立了國有企業對于國資進行經營、使用和收益等各項權利，也標志著在國企改革領域，法律性規范第一次走上前臺，使國企改革中很多問題在法律上得以明確，這是歷史的進步。1992年頒布實施的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，代表國企改制由此走上了一條法治化、規范化的發展之路。1993年后以《公司法》《證券法》等一批重要法律的出臺為標志，代表我國國企改革進入了一個以建立現代企業制度為目的階段，法治化發展軌跡更加明顯。但是，即使在這一法律取得輝煌成就的階段，法律人參與國企改革的程度依然有限，以經濟學家厲以寧提出的股份制改革、張維迎對企業產權制度的研究為代表，大批經濟學家在對這一階段國企改制建言獻策。由此，因為經濟學家看待問題的角度差異和自身的慣性思維，在制度制定上更偏向于效率和經濟，從而造成了一些問題。

國企改革中法治化水平的現實提高、人們對法律在整個國企改革中可以起到重要作用的意識不斷增強，也使法律規范在國企改革中的作用越來越重要。并且，法律應該指引改革的進行，而不是僅僅只做改革歷史進程的描述者和肯定者。國企改革的深入進行和法治的結合，是歷史發展進化論的必然展現。因此，由于歷史原因導致的制度性規范不健全的問題，必須在改革和發展中予以完善。如國企改革中需要解決的國資管理、國資流失等問題，缺乏專門性制度規范。尤其在“混改”的當下，關于投資者權益保護，缺乏專門的制度性規范，這是當前投資者權益保護不足的根源所在。

（四）外在環境：資本市場和中介服務等的不足

2016年年初，我國A股市場在4天之內觸發4次“熔斷”，滬深兩市市值蒸發7.4萬億元，從2015年末的58.44萬億元降至51.03萬億元，超過5000萬投資者為此買單，人均損失高達13.78萬元。我國A股市場表現出的不穩定，折射出我國資本市場的整體發育不足的現狀，同時也驗證了我國經濟大而不強的現實。①資本市場不穩定，這必然也會給當下的國企“混改”帶來一定的挑戰。根據《指數報告2015》關于中小投資者權益保護與股價崩盤風險的相關研究表明，對資本市場中小投資者權益保護的力度的大小與我國股市崩盤的風險呈顯著的相向關系，即二者相互影響，資本市場的穩定可以促使國企“混改”更加順利的進行，且以國有控股上市公司為主的企業加強對中小投資者權益的保護可以大大降低股市崩盤的風險，也大大地促進了資本市場的穩定，使兩者進入良性循環。

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過了《中華人民共和國資產評估法》（以下簡稱《資產評估法》），這是我國歷史上第一個資產評估立法，具有里程碑意義。？譺？訛這表明，在我國國有資產評估領域，從此有了專門性的法律層面上的規范。這也同時說明，在我國以往的國企改革中，均沒有此類制度性規范。導致虛假評估和評估腐敗事件層出不窮，使國有資產流失嚴重、公共利益受損。？譻？訛可見，在以往的國資評估領域，社會中介服務等配套制度等外在環境的不足，給國企改革帶來了一定的障礙，這同時也使改革中對中小投資者權益的保護缺少制度性保障。

再者，通過以上的一組關于股東訴訟的數據可以看出，如此之高的無股東訴訟比例，并不能反映出中小股東對所投資公司真實的滿意度，而是更多地反映出股東在權益受到侵害之時投訴無門的現狀。并且，我國當前法律在保護中小投資者權益方面往往因缺乏相對應的訴訟條款，而使之如空中樓閣、流于形式，沒有起到實質性的作用。在具體的訴訟制度安排上，最高人民法院出于對全面放開受理投資者損害賠償案件后可能導致的“訴訟爆炸”等擔心的考慮，主要考慮并采用的是團體訴訟制度，而不是采用的集體訴訟制度。可見，司法在實際操作層面對中小投資者權益保護方面的不足，使投資者在權益受到侵害之時維權無門，這同時也削弱了其進入國企“混改”領域、與國有資本混合的意愿。

四、結語

中央經濟工作會議指出，深化改革“要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，敢于過深水區”。推進國有企業混合所有制改革是一個系統且浩大的工程，涉及到各方主體的價值判斷和切身利益，對我國經濟體制的總體改革和社會經濟發展也將產生深遠的影響。我們說，所有改革的實施，都必須在法治的框架下推進，這樣才能向縱深發展，從而起到推進社會進步的作用。而法治的意義就在于，通過合理地配置、平衡各種各種權力，使各個權利主體的權利制度化、正當化，在增強社會主體自主性的同時，促進個人、社會民眾與政治共同體溝通、理解與合作，從而在整個社會中形成普遍的、良性的秩序。①必然，推進國企混改，也應該在法治的語境下實施，將以往權力經濟的思維模式向法治經濟模式轉變。同理，作為國企混改中的重要的制度設計內容，投資者權益保護制度也應在法治的框架下逐漸成型，在制度規范體系下發揮其吸引投資者參與混改、激活國企混改活力的應有作用。

問題的產生在于現在和過去不一樣，而問題的解決在于現在和過去的相似性？譺？訛。國有企業改革體制之設計是對公、私兩種截然不同產品運作機制的把握、融會、糅合基礎上的重塑與復歸。本文從現狀和問題分析出發，通過理念、認知、制度和外部環境等方面對國企混改中非國有投資者權益保護困境進行深入探析，突出問題導向，為提出制度建構路徑奠定理論基礎，并希望各位學者在后續研究中提出我國國企在混改中投資者權益保護方面的一整套的規則建議，為國企混合所有制改革提出具有建設性的制度建議。

責任編輯：彭銀春