新時期國土空間規(guī)劃存在的問題與對策研究

劉海革

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源開發(fā)、環(huán)境治理等工作也提上了日程，如何協(xié)調(diào)好上述工作與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，正是國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容。為了保證工作的有效性，我們必須充分認(rèn)識到國土空間規(guī)劃的意義，妥善解決工作中存在的一些問題，進(jìn)一步提高土地利用的效率，遏制環(huán)境問題，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，并展示國土空間規(guī)劃工作的價值內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;問題;對策;

1 前言

國土空間規(guī)劃工作在開展過程中暴露出的問題比較多，如部門之間分工不明確、生態(tài)保護(hù)意識薄弱、規(guī)劃理念落后等，極大地制約了國土空間規(guī)劃工作效果的提升，這表明加強相關(guān)工作的改革和創(chuàng)新已勢在必行，可以說是新時期對國土空間規(guī)劃工作提出的新要求。

2 國土空間規(guī)劃的發(fā)展簡述

通常來說，國土空間規(guī)劃是一項戰(zhàn)略性規(guī)劃，應(yīng)與我國發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系起來，還要考慮到不同地區(qū)的社會、經(jīng)濟、地質(zhì)、水文等實際情況。在此基礎(chǔ)上開展國土資源的開發(fā)、利用和保護(hù)工作，能夠大幅度提高國土資源的利用率，避免資源浪費現(xiàn)象的發(fā)生，不但區(qū)域經(jīng)濟會保持良好的發(fā)展態(tài)勢，而且生態(tài)環(huán)境也會煥發(fā)生機。國土空間規(guī)劃自被提出以來共經(jīng)歷了三個重要階段，分別是“一規(guī)統(tǒng)攬”“雙規(guī)協(xié)同”“多規(guī)共管”，現(xiàn)如今正處于第三個階段，充分體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃工作思想的與時俱進(jìn)，達(dá)成了不同地區(qū)國土資源的最大化合理利用目標(biāo)，為我國城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等戰(zhàn)略的實現(xiàn)打下了堅實的基礎(chǔ)。

3 國土空間規(guī)劃的相關(guān)指導(dǎo)方針

3.1 國土空間規(guī)劃編制原則。（1）戰(zhàn)略引領(lǐng)，凝聚共識。 各級政府、各有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一愿景、統(tǒng)一思想、凝聚共識，形成統(tǒng)一的空間發(fā)展戰(zhàn)略，作為“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃編制工作戰(zhàn)略引領(lǐng)，將戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略布局及戰(zhàn)略舉措落實到國土空間規(guī)劃編制工作中。（2）底線優(yōu)先，集約發(fā)展。 強化底線思維，劃定生態(tài)保護(hù)空間，嚴(yán)控生態(tài)本底，保障生態(tài)安全和糧食安全，強化生態(tài)安全格局。堅持節(jié)約集約用地，劃定城市開發(fā)邊界，盤活存量土地資源，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進(jìn)集約發(fā)展。（3）上下聯(lián)動，部門協(xié)同。 采用政府決策、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)調(diào)、平臺支持的工作方法，各級政府組織實施，建立健全由發(fā)改、自然資源和環(huán)保為主的多部門協(xié)調(diào)配合的工作機制，強化上下聯(lián)動、部門協(xié)同，保持高效對接。（4）強調(diào)國土，分類引導(dǎo)。以“國土發(fā)展”為主旋律，建立開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的國土空間體系，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通、旅游、生態(tài)等重點建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展空間規(guī)模和格局，建立各類國土空間的發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)和政策措施，增強國土空間規(guī)劃的可操作性，服務(wù)于政府對各類國土空間開發(fā)的統(tǒng)籌和優(yōu)化。

3.2 技術(shù)路線。由于制定空間規(guī)劃底圖是以相關(guān)法定規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)政府發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合編制時序和指導(dǎo)時效等多種因素，對各類規(guī)劃用地的布局差異性進(jìn)行梳理，將解決建設(shè)用地、非建設(shè)用地間的矛盾作為重點，采用建庫模型對土地進(jìn)行分類、標(biāo)注名稱和代碼等方式拼合成空間規(guī)劃底圖，因此，制定國土空間規(guī)劃底圖充分體現(xiàn)出了戰(zhàn)略性、科學(xué)性的發(fā)展觀。

3.3 基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的入庫整理標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)必須是最新調(diào)查獲取的國土利用變更數(shù)據(jù)，并且，該數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)地方獨立坐標(biāo)系同2000國家大地坐標(biāo)系之間的自如轉(zhuǎn)換，之后，采用1：2000～1：10000的比例尺進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)劃，最后采用具有法律依據(jù)或是通過審批的矢量數(shù)據(jù)作為最終審批數(shù)據(jù)。

4 國土空間規(guī)劃存在的問題

4.1 各規(guī)劃職能分工不明確。從規(guī)劃的發(fā)展歷程看，由于不同部門的規(guī)劃頂層設(shè)計不同，他們的側(cè)重點也不相同。我國的國土空間分區(qū)在國家和省級層面上，構(gòu)成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃這三種方式。再者，在國土空間分區(qū)過程中，各部門各司其職，部門之間缺乏協(xié)調(diào)性。造成了各類規(guī)劃管控力都不強，直接影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

4.2 規(guī)劃的上下層級，存在著功能交叉現(xiàn)象。隨著規(guī)劃層級的增多，規(guī)劃中難免有重復(fù)現(xiàn)象，規(guī)劃的不合理性，操作性不強，導(dǎo)致約束效率低下。除土地利用總體規(guī)劃外，其他規(guī)劃在實際工作中，上級規(guī)劃對下級的規(guī)劃的約束性較弱，對下級規(guī)劃的指導(dǎo)性不強。而土地利用總體規(guī)劃是通過從上級到下級的層層指導(dǎo)與約束。但在經(jīng)濟社會、自然資源層面體現(xiàn)出的上下級的指導(dǎo)功能較弱，約束力不足。

4.3 規(guī)劃實施機制與法制化、規(guī)范化建設(shè)有待完善提升。對于國土空間規(guī)劃，我國相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)不完善，且規(guī)劃實施機制有待健全。目前，規(guī)劃工作幾乎是編制、實施與監(jiān)督三位一體，缺乏科學(xué)決策和制約機制，上述問題亟需進(jìn)一步提高完善。

4.4 規(guī)劃理念落后。實際上，空間規(guī)劃工作理應(yīng)解決社會經(jīng)濟發(fā)展過程中滋生的各種問題，如民生、人文、環(huán)境等，以便給公眾創(chuàng)造舒適安逸的居住空間，提高他們的幸福感，保持社會的穩(wěn)定性與和諧性。然而以往規(guī)劃是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到這一目標(biāo)的，長期以來，物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)都被擺在不對等的位置，為了大力發(fā)展經(jīng)濟而肆意破壞生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為慣例，導(dǎo)致各種自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，給人們的生產(chǎn)生活帶來了負(fù)面影響。歸根究底在于規(guī)劃理念不夠先進(jìn)、科學(xué)，存在著明顯的滯后性，對于這一點需要引起高度重視，唯有賦予國土空間規(guī)劃新的思想理念，才能讓相關(guān)工作的實效性進(jìn)一步得到強化，社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也才能得以實現(xiàn)。

5 國土空間規(guī)劃的優(yōu)化策略

5.1 保證規(guī)劃工作分工的合理性。要想保證國土空間規(guī)劃效用的充分發(fā)揮，必須認(rèn)識到國土空間規(guī)劃的超然地位，將其與其他戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同起來，還要對不同部門的職責(zé)予以合理劃分，為國土空間規(guī)劃工作的順利開展增添助力。在法律法規(guī)方面應(yīng)該制定科學(xué)性和可操作性較強的決策機制和管理機制，調(diào)動社會公眾參與的積極性，保證國土空間規(guī)劃能夠與市場化發(fā)展需求相契合，在新時期得到相關(guān)職能部門的響應(yīng)和落實。除此之外，對于工作人員專業(yè)素質(zhì)的培育也不可忽視，這是保障國土空間規(guī)劃工作的全面展開的關(guān)鍵所在，應(yīng)該將其當(dāng)作一項長期性、系統(tǒng)性的工作來完成。

5.2 提高生態(tài)保護(hù)認(rèn)知。現(xiàn)階段，人們的生活水平越來越高，環(huán)保意識也在不斷增強，正是開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的最好時機。在國土空間規(guī)劃工作開展之前應(yīng)該對相關(guān)工作人員的生態(tài)保護(hù)意識加以強化，讓他們知道生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人們生產(chǎn)生活的密切關(guān)聯(lián)性，更與國土資源的利用息息相關(guān)，要積極整合資源，開發(fā)綠色生態(tài)項目，緩解環(huán)境污染問題，構(gòu)建國土空間開發(fā)的新格局。

5.3 樹立正確的規(guī)劃觀念。在新時期我國國土空間規(guī)劃過程當(dāng)中，要提高工作人員的專業(yè)能力及綜合能力，確保他們能夠牢固樹立正確的規(guī)劃觀念，在實踐工作中不斷更新規(guī)劃理念，進(jìn)而提高國土空間規(guī)劃的準(zhǔn)確性及可操作性，更好地解決人文、生態(tài)環(huán)境以及民生等方面的問題，創(chuàng)造更多的社會效益以及社會價值。例如，相關(guān)部門可以與自然資源統(tǒng)一監(jiān)管的需求相結(jié)合，通過推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體制的改革，實現(xiàn)各種管理手段和控制方法的優(yōu)化，并建立完善的規(guī)劃實施機制，貫徹落實國土空間規(guī)劃的實施。

5.4 實現(xiàn)規(guī)劃實施、改革和創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃的實施需要充分適應(yīng)我國社會經(jīng)濟的發(fā)展以及人們對資源利用情況的需求，從而不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，探索有效途徑，以適應(yīng)當(dāng)今飛速發(fā)展的新形勢。

總之，國土空間規(guī)劃的科學(xué)性與可行性會對國土資源的利用率以及環(huán)境保護(hù)工作實施效果產(chǎn)生重大影響，因此必須認(rèn)識到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的密切聯(lián)系，將國土空間規(guī)劃工作開展過程中各個部門的權(quán)責(zé)予以詳細(xì)劃分，還要增強相關(guān)工作人員的環(huán)保意識，使之能夠樹立正確的規(guī)劃理念，從而展現(xiàn)國土空間規(guī)劃對其他戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用，為實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

[1]張中艷.探討新時期國土空間規(guī)劃存在的問題與對策.2018.