船員違法記分的性質及其救濟

黃曉麗

摘 要：以船員違法記分的現行立法為基礎，探討船員違法記分的性質及其救濟，針對現行立法規定的船員違法記分的救濟手段提出建議。

關鍵詞：船員違法記分 行政許可后續監管 救濟

1.引言

2016年1月1日，新版《中華人民共和國船員違法記分辦法》（以下簡稱《違法記分辦法》）正式施行。交通運輸部海事局隨后發布了《關于實施<中華人民共和國船員違法記分辦法>工作事項的通知》（以下簡稱《關于實施<違法記分辦法>的通知》），進一步明確了船員違法記分的類別、記分管轄、分值記載等問題，一定程度上解決了圍繞2002年試行的《船員違法記分管理辦法》產生的爭議，然而，與船員違法記分相應的救濟卻仍有待完善，而要解決記分的救濟問題首先要明確船員違法記分行為的性質。因此，本文將就船員違法記分的性質及其救濟展開探討。

2.船員違法記分簡述

船員違法記分是指海事管理機構對注冊取得服務簿的船員和引航員、以及游艇操作人員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規行為實施累計記分。

依據《關于實施<違法記分辦法>的通知》，涉及違法記分的船員違法行為分為兩類：第一類：依照規定應當給予海事行政處罰同時又應當實施違法記分的船員違法行為。對于此類船員違法行為，在出具《行政處罰決定書》的同時，實施違法記分，并將本次記分的情況在《行政處罰決定書》中記載。第二類：依照規定僅實施違法記分的船員違法行為，對于此類船員違法行為，海事執法人員應制作《船員違法記分通知書》，交當事船員簽名確認。

3.船員違法記分的性質

3.1船員違法記分不屬于行政處罰

關于違法記分的定性，不少學者持“行政處罰說”。筆者對此持不同意見。依據《中華人民共和國船員條例》第四十八條，海事管理機構對有違法行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度。可見，記分是明確在行政處罰外的一種制度，再者，就單個扣分行為來看，只是記錄了單次違法行為， 而沒有追究行政法律責任，因此，違法記分非行政處罰。

3.2船員違法記分是一種行政許可后續監管制度

綜合分析我國現有違法行為記分制度的立法與實踐，筆者認為，船員違法記分制度屬于一種數字化表現狀態下的行政許可后續監管制度。

行政許可權作為一種執法權，主要由兩大部分構成，即行政許可適用權和行政許可監管權。一般認為，行政許可適用權是指行政許可準入監管權，而行政許可監管權則是指行政機關在作出行政許可決定后對行政許可持有人進行的后續監管權，即對行政許可持有人實施行政許可的活動所進行的督促和檢查，以使行政許可能夠得到規范實施。

船員違法記分即是對經海事行政許可持有船員服務簿和船員適任證書的船員日常任職行為的后續監管。首先，《關于實施<違法記分辦法>的通知》對行為名稱、對象、分值和法律依據有明確、統一的量化規定，行政機關沒有自由裁量空間，故違法記分純粹是違法行為狀態的數字化表現形式。其次，盡管針對船員的單次違法記分并不直接對船員的實體權利義務產生法律效力，但《違法記分辦法》對船員違法行為實施累計記分，在規定的違法行為記分周期內，違法行為記分累積達到規定分值，即船員在一個記分周期內累計記分達到15分，最后實施船員違法記分的海事管理機構應當扣留其船員適任證書，責令其參加法規培訓和考試。此時，對船員的每一次違法行為記分才會發生法律效力并通過累積記分懲戒規則對船員的任職資格產生了直接的法律效力。

綜上，船員違法記分制度是海事管理機構依據統一標準對船員的違法行為進行記分量化評價，這種記分量化過程本質上就是對特定記分周期內船員違法頻率與違法程度的篩選鑒別過程，故船員違法行為記分制度為船員履職的分類監管提供了監管對象類型化的有效手段。

4.船員違法記分的救濟

4.1針對船員違法記分可以提起行政復議和行政訴訟

針對某個船員的違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規的行為，海事管理機構在該船員的記分卡上記扣分數，屬于針對特定對象的具體行政行為。此外，《行政復議法》和《行政訴訟法》并未明示行政許可后續監督行為不可申請行政復議和行政訴訟。因此，筆者贊同，針對船員違法記分是可以提起行政復議和行政訴訟的。

4.2現行船員立法的規定有待完善

關于違法記分的救濟，《違法記分辦法》僅規定了當事船員的陳述申辯，《關于實施<違法記分辦法>的通知》第三條第三款規定，當事船員對于違法記分有異議的，可以依照行政復議和行政訴訟的有關規定申請救濟。相對于道路交通立法在此問題上的爭論，其首次明確，單獨針對船員違法記分本身可以提起行政復議和行政訴訟，體現了海事行政法治的一大進步。但筆者認為，仍有待明晰之處：

首先，違法記分有兩種情形，一是實施海事行政處罰同時又實施違法記分。二是僅實施違法記分。目前《關于實施<違法記分辦法>的通知》僅規定了后一種的救濟方式，對于前一種，筆者建議參照《機動車駕駛員交通違章記分辦法》 第 十六條作出相應規定：“當事船員對海事行政處罰不服，申請行政復議或者提起行政訴訟后，經依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應記分分值予以變更或者撤銷。”

其次，依據該《關于實施<違法記分辦法>的通知》，無論是記載前一種行為的《行政處罰決定書》，還是針對后一種記分行為使用的《違法記分通知書》，都缺乏告知當事船員可以就記分行為本身提起行政訴訟和行政復議的內容。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”。國務院法制辦《關于認定被征地農民知道”征收土地決定有關問題的意見》的通知亦明確規定，沒有告知申請行政復議的權利、行政復議機關或者申請期限的，行政復議申請期限參照此條辦理。因此，如海事管理機構未依法告知申請權及期限，將延長船員的復議、訴訟時限，海事管理機關的記分行為會在相當長的時間內處于隨時可能被申請行政復議或行政訴訟的狀態中。故，正確履行行政復議、訴訟告知程序，顯得尤為重要，建議海事管理機構針對上述兩類記分行為均應單獨出具《違法記分通知書》，并在其中明確告知當事船員可以單獨就記分提起行政復議和行政訴訟，不僅使違法記分通知書具有完整性，同時也體現了海事行政執法的規范性和權威性。

4.3有必要設立海事管理機構內部復核救濟程序

鑒于船員隨船流動、靠港時間短、休假時間有限等工作特點，且行政復議和行政訴訟程序相對耗時，大部分違法記分船員即使有異議也可能會選擇放棄啟動程序。因此，為充分保障船員的救濟權利以及對海事行政許可執法的有效監督，在行政復議和行政訴訟之外，設立更便捷的行政內部復核救濟程序就顯得尤為必要。目前，針對行政許可持有人違法行為記分規定了行政內部復核救濟程序的立法并不鮮見。例如《深圳市電梯生產單位違章扣分管理辦法》第十五條規定，“被扣分單位對扣分有異議的，可自被扣分之日起 5 個工作日內向實施扣分的市場監督管理分局提出書面申訴。”《上海市建設工程施工項目經理質量安全違法違規行為記分管理辦法》第七條規定，“項目經理對記分有異議的，可以自接到《告知單》之日起10個工作日內向記分單位提出復核申請。記分單位應于10個工作日內完成對記分事項的復核，并向被記分人出具《上海市建設工程施工項目經理違法違規行為記分復核告知單》。經復核，原記分分值、內容需要調整的，相應記分分值予以變更或者撤銷。項目經理對記分單位復核結論不服的，可以自接到《復核單》之日起10個工作日內向記分單位的上級單位提出異議復核申請”。因此，建議海事管理機構為船員違法記分設立本級海事管理機構內部且所需時限較短的復核救濟程序，為船員提供更易操作的救濟權利保障，更好地保證實施行政許可監督的規范性。

5.結束語

《船員違法記分辦法》及配套規定的出臺建立了較為規范的船員違法記分制度。在此基礎上進一步完善救濟手段，將有助于實現公權力制約監督和私權利救濟之間的平衡，使船員違法記分制度在船員管理過程中更好地發揮作用。

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