引導“業主維權”，創新群眾自治

張勁　許弘坤

摘 要：中國共產黨人歷來主張人民群眾當家作主，體現在基層社會的建設和管理中，則是“群眾自治”的提倡，具體組織形式在城市中就是居民委員會。業主維權行為是新世紀以來日漸發展的城市公共政治現象之一。業主大會、業委會等的出現及活動，是“物權法”頒布后，政府在管理模式上必須面對的巨大變革，是中國基層社會的一種民主實踐和積極探索。而城市業主維權行為的主體，應該是有待發展的社會基層組織，即城市中功能正常發揮的居委會及新生的業委會。

關鍵詞：自治組織；業委會；自治機理

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）11-0044-03

中共十七大報告當中，首次明確將“基層群眾自治制度”規定為中國特色社會主義的基本政治制度之一。中共十八大更是就完善這一中國特色社會主義的政治制度，提出了發展與健全基層民主和群眾自治的具體要求。{1}

一、基層群眾自治的曲折發展

中華人民共和國成立，共產黨人追求的就是要實現人民群眾自己當家作主。1954年底頒布的《城市居民委員會組織條例》第一條規定：居民委員會是群眾自治性的居民組織。

居委會的職能是“把工廠、商店和學校機關以外的居民動員起來，在居民自愿原則下，辦理有關居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發動居民響應政府號召和向基層政權反映居民意見”，居委會“由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機構的統一領導下工作”。{2}但是，隨著“一化三改造”的完成和社會主義制度的建立，大部分群眾有了“單位”的歸屬，居委會任務也就轉變為主要是針對城市中閑散人員的組織或控制。之后是人民公社體制在農村出現并向城市推廣，這種集生產、交換、分配和生活福利等方面的統一組織形式，成為城市工農商學兵大集合的政府和社會合一的組織。到了典型的以階級斗爭為綱“文化大革命”時期，居委會又成為城市基層社會及生活中的專政工具，甚至名稱也改為“革命居民委員會”，原有的自治、協商、服務等功能幾乎蕩然無存，而代之以宣傳階級斗爭、組織文件學習、監督“四類分子”改造、動員青年上山下鄉、檢查登記人口流動等，實際上只是政府在基層社會的代理人，在全國范圍內，城市居委會普遍成為“政社不分”的基層組織形式。

中共十一屆三中全會為標志的改革開放之后，人民公社及生產隊這種政社合一的基層組織逐步陷入癱瘓狀態，舊的社會管理消解，必然呼喚新的組織形式。城市當中的居委會，類似于基層社會專政工具的功能或者安置返城青年的作用，自然也開始逐漸消解。因此，1982年底通過的“憲法”第一百一十一條規定：城市和農村按居民住地設立的城市居委會和村民委員會，都是基層群眾性自治組織，并以法律形式加以確認。全國人大1989年12月通過的《居委會組織法》，進一步明確居委會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。

中共十八大報告就完善中國特色社會主義政治制度，提出7項任務，完善基層民主制度正是其中之一。具體內容包括：一是要健全基層群眾自治機制，二是健全企事業單位民主管理制度；三是發揮基層各類組織協同作用。本文探討的城市業主維權行為，正是“健全基層群眾自治機制”的現實需要；而維權行為的主體，則是住房改革后大量居民轉變為業主以及“業委會”。

二、業主維權行為的機理分析

根據2007年國務院修訂公布的《物業管理條例》第六條規定“房屋的所有權人為業主”，許多城市居民通過購買房產有了“業主”的身份。而業主通過居民委員會，或自發集體商議并成立業主委員會等形式，展開的維權行動，以維護自身及群體的利益與權利，在國內已屢見報端，且有日漸增強的趨勢。尤其在北京、上海、深圳等房價持續走高的大城市，更是如此。因此，以馬克思主義政治學的利益視閾分析其行為邏輯和維權機理，具有積極的學理和現實意義。

（一）利益博弈

在中國城市住房商品化改革之初，通常由政府轉讓土地、房地產公司開發出售，到居民購買入住、物業管理者實施管理。在整個利益關系形成的鏈條中，政府主管部門、房地產公司以及物業管理公司，由于掌握制定規則的權力，或者擁有房產的完整信息等，處于利益鏈條的前端和中端的有利位置。而居民憑借自身經濟能力購買房產成為業主，付出了高昂的經濟代價，自然更要求獲得與之相匹配的利益。但是，房地產開發者和物業管理者作為利益共同體，代表著商品住宅區的資本力量，其經濟人本性，決定其以最大限度地占有資源、節約成本、實現資本增值為目的，采取的基本策略則是以盡可能少的成本，實現盡可能多的經濟目標。因此，無論是房產公司還是物業公司的經濟活動，必然表現為一系列圍繞成本下降和利潤增加的策略。由此產生各種對業主利益的“侵害”行為。

（二）權利爭取

以利益訴求為起點的業主維權行動，通常并不止于利益目標，而始終存在著上升為主張或要求某種應有權利的可能。所以，要求和主張業主應有權利、制定合理規則等，就成為業主維權行為的進一步指向和后續目標，也必然導致商品住宅區中業主維權行為的組織化。隨之出現的業委會，或者原有的居委會，雖然都不應該成為經濟組織，而是一種社會組織，但畢竟居民（業主）作為商品住宅區產權人的性質，與經濟組織和資本所有者的性質也有相通之處。即業主有權要求地產公司兌現購買合同的各項承諾，維護業主群體共有的權益，有權對區分所有個體物業和共同物業實施怎樣的管理，以及由誰來實施管理。在越是高漲的房價趨勢中，業主愈是自然而然要求享受對等的權利。

目前，業主維權行為的組織化雖說有所發展，不過仍然難以抵御資本組織和其他組織（甚至包括某些公共權力機構或部門）對業主權利的侵害。這是由于社會主義市場經濟發展程度、民主政治進展狀況、公民權利意識覺醒緩慢、缺乏政治參與主動、社會利益多元化以及集體行動要求諸多條件等因素的制約所導致。

（三）政府行為

由于行政權威可以通過許多法規條例、文件規定，對房地產公司、物業管理公司、居委會或業委會進行管理，所以，盡管政府主管部門不是商品住宅區直接利益相關者，與業主之間也不存在商品契約關系下的具體權利與義務分割，但由于政府主管部門事實上掌控著商品住宅區物業開發和物業管理的相關權力，而在商品住宅區利益鏈條中作為實際權力者，制約著各種現實的利益關系，在利益鏈條中同樣發揮著追求有利于自身目標的作用。

由于商品房的普遍出現，使得業主群體有著不同于傳統單位分房體制下居民的現實利益訴求。隨著業主的利益訴求增強，民主參與的意識也逐漸覺醒，并開始轉化為實在的集體行動，由此而生的業主大會和業委會，可能使城市居民游離甚至擺脫原有的居委會，并不斷解構以往行政化的社區管理模式。由此，業主自治作為基層群眾自治的一種組織類型，日漸成為社會的現實需要和可能趨勢。

目前，在中國城市的社區管理中，形成的居委會、業委會、物業管理者“三駕馬車”并存格局，其中最弱的則是真正能夠直接代表業主利益的業委會，導致業主維權發生障礙，成為社區管理困難的最大癥結所在。{3}

三、推進群眾自治的幾點思考

首先，視業主維權為引導城市基層群眾自治的重要契機。早在中共“十七大”，已經將“基層群眾自治制度”作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，尤其是20世紀90年代以來，社會主義市場經濟的建設及城市住房制度改革，給城市建設和管理帶來了新的機遇和挑戰，使人們得以從社會主義政治建設的高度和城市管理現代化的戰略角度，來把握和推進城市基層群眾自治。因此，有效且有序的業主維權行為，可以成為許多城市基層群眾自治的新機遇，或為一些城市的基層自治和社區管理，注入新的活力。

其次，努力提升群眾自治的組織程度和制度設計。由于業主的所有權，是基于一個小區甚至一棟建筑物的構造，權利歸屬及使用上存在不可分離的共同關系而集合產生的權利，這種權利通常難以量化，也不能直接轉歸某一個體。因此，在本質上以及現實中國法律規定的業主權利也主要是成員權，其權利內容需要體現在參與規約的訂立、選擇和解聘管理者、請求正當管理共同關心的事務和收取共同部分的應得利益、或要求停止違反共同利益的行為等等；這就決定了業主個體必須組織起來，并應該受到業主公約、業主會議決議及已經訂立的“物業管理服務合同”等的約束。

缺乏經濟利益的牽引，居民對于社區公共事務自然缺乏足夠的參與熱情及持續性，而房價的高漲，恰恰能夠刺激、喚醒業主的參與意識，推動著業主維權行為的發生與發展，并使業主參與社區管理這一行為，成為不可逆轉的趨勢。業主維權行動的本質，是業主、業委會、地產商、物業管理公司、居委會、行政主管部門等，從各自利益偏好出發，形成復雜的關系，是一種與業主利益息息相關的現實政治。通過業主公約的制訂、業委會的選舉、公共議事、談判、協商等集體行動，居民受到民主的熏陶，培養著民主習慣、公共精神和自治能力，也為公民追求更高層次的民主奠定了基礎。這種基于業主維權行為引導和成長起來的“住宅區民主”，有利于公民政治參與的規范化和制度化，在中國特色社會主義民主政治發展進程中，值得關注和推進。

第三，業主維權能夠催生相關的規則。業主維權行動演進的軌跡，表明居民對合理規則與秩序的追求和渴望。這種規則與秩序，不再以權力、資本或暴力為主導，這是承認業主作為私有產權人，有權對私人物業實行自主管理的規則，并肯定居民群眾有這種自主的能力。同時，通過引導業主積極的維權行動，各個方面都可以從中學習并探索，如何規范資本運營、行政權力行使以及認清各自權利的合理邊界和限度何在，達到建立各方能夠合作互利的秩序之目的。

在這個過程中，一方面需要業主（即居民）們適應從“使用者”向“權利人”、從“他治”到“自治”的轉變。另一方面，也要看到業主維權行為的產生是隨著住房商品化改革的深入，舊有體制下的城市居民，逐漸演變為擁有私有房產權的業主，其維權行為正是此種邏輯在現實中的演繹，應該積極應對并努力引導。這正是中共十八大發展基層群眾自治制度的深刻內涵所在。

綜上所述，業主維權行為是新世紀以來日漸發展的城市公共政治現象之一。業主大會、業委會等的出現及活動，是“物權法”頒布后，政府在管理模式上必須面對的巨大變革，是中國基層社會的一種民主實踐和積極探索。

現代中國民主政治和基層群眾自治建設，現實的關鍵問題在于，商品住宅區及業主維權行為和組織的出現，使得原有主要依靠行政力量和資源來完成或執行政府任務的居委會，難以有效應對業委會面臨的困難。因此，現實中居委會工作的重點，在于其本應有的服務和自治功能亟待恢復或正常發揮。{4}認清關注群眾個體利益、現實需要所在的只能是居民和業主自身，在廣大群眾個體的利益面前，任何人都不應該也沒有資格以代表者自詡。

注 釋：

{1}對此，中共十八屆五中全會之后提出的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第十七篇“加強和創新社會治理”，提出了更加明確的要求。（人民日報，2016-3-18.）

{2}1953年6月，時任中共北京市委書記彭真受毛澤東之托，向中共中央提交《關于街道辦事處組織、居民委員會組織和經費問題的報告》，明確建議城市應該建立居委會，并明確規定其組織性質和功能等。（彭真文集.北京：人民出版社，1991.240—241.）

{3}令人高興的是，北京市懷柔區于家園一區14-17號樓的業主委員會主任丁淑元領到了京懷業字第0001號《業主大會登記證書》，成為全國首個取得獨立民事主體資格的業主大會，有專家稱：“這是具有跨時代意義的大事?！保ㄊ讉€業主大會懷柔“領證”.新京報，2011.6.17）；此外，2013年初，溫州市鹿城區南塘五組團小區、嘉鴻花園小區的兩個業主委員會，先后獲得了區民政局授予的社團證和法人資格代碼，成為全國最早具有法人身份的業委會。（文匯報，2013-5-17.）

{4}上海市高行鎮的東力新村居委會能夠積極為業主和物業管理者的關系協調而出謀劃策，贏得了業主和業委會的信任，就是發揮了居委會應有的自治和服務功能之成功事例。（“包干”變“酬金”“管家”不走了.青年報，2013.4.24B04.）相類似的經驗，也在寶山區顧村鎮、浦東新區航頭鎮、閔行區浦江鎮等地看到。（文匯報，2013-4-24（11）.）

（責任編輯 徐陽）