我國網絡執法面臨的困境及其出路

郭漸強+袁光

[摘 要]我國在互聯網快速發展的同時，網絡違法犯罪現象也越來越多。網絡并非法外之地，亟須不斷強化網絡執法，但目前網絡執法存在執法權混亂、執法對象認定難、執法依據缺乏等諸多問題，導致網絡執法面臨困境。面對互聯網時代的挑戰，必須厘清網絡自身發展規律，通過劃清網絡執法權、強化電子證據效力、建立專業網絡執法隊伍，加強網絡立法，不斷提高網絡執法效能，才能遏制網絡違法犯罪，進而維護網絡空間秩序，最終促進互聯網健康有序發展。

[關鍵詞]網絡；網絡執法；網絡治理困境

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）12-0033-07

網絡執法是實現網絡空間法治化的關鍵，也是維護網絡安全、網絡秩序的根本保障。截至2016年6月，我國網民規模達7.10億，互聯網普及率達到51.7%，中國居民上網人數已過半[1]。網絡用戶的增多，網絡違法犯罪也逐漸增多，據有關數據顯示，2015年網絡詐騙舉報案件為24 886例，舉報總金額1.27億余元，人均損失5 106元。相較于2014年，其詐騙舉報數量雖僅增7.96%，但人均損失卻增長了146.67%，將近1.5倍[2]。面對如此猖狂的網絡違法犯罪，網絡執法的迫切性和必要性不言而喻。相較于傳統執法，網絡執法所面臨的違法主體、違法手段、違法后果都迥然不同。因此，黨的十八屆四中全會后在依法治國大背景下依法治網，如何通過持續有效地網絡執法行為規范網絡秩序，打擊網絡犯罪，維護網民權益和互聯網安全，是擺在政府面前的重要任務。

在現有執法中，網絡執法沒有發揮遏制網絡違法犯罪，維護網絡秩序，保障網民合法權益之功效，基本處于“執法真空”狀態。針對網絡執法存在的各種問題，學界從不同視角進行研究、探討，并形成以下幾種代表性觀點。一是從執法依據層面進行研究，認為缺失網絡法律導致網絡執法依據不足，無法為網絡執法提供強有力的法治保障。因此，部分學者建議運用網絡思維，加強網絡立法的科學性和前瞻性，填補網絡重點領域立法空白[3-4]。二是從執法主體層面進行研究，認為行政機關作為網絡執法主體存在權責不分、職業能力低下、部門間缺乏協調性等問題。針對以上問題，部分學者認為，深化行政體制改革，整合網絡執法部門職能，加強協作執法，同時切合網絡特性，著力提高執法者專業能力和職業素養[5-7]。此外，亦有學者以執法方式、執法監督等變量為角度對網絡執法進行研究。

從上可知，學者針對網絡執法進行了初步探討與研究，尤其是針對網絡立法與網絡執法主體方面提出了一些富有創造性的觀點和富有建設性的意見，為我們進一步研究網絡執法提供參考。但是通過系統梳理學界有關網絡執法研究的成果便知，既有研究仍存在一些不足之處，有待進一步深入挖掘。比如，既有研究囿于網絡執法虛擬性、復雜性，難以對網絡執法進行系統性、全面性研究；他們大多關注網絡執法依據、網絡主體建設等顯性問題研究，而忽視了更深層次的問題；現有研究鮮有從行政執法角度出發對網絡執法的概念與特性進行甄別等。實際上，網絡社會是現實社會的虛擬投影，網絡執法作為行政執法延伸要義，既同于現實執法，又因網絡特性區別于現實執法。所以，我們基于網絡執法作為行政執法的重要領域，在相較于現實執法基礎上，試圖對網絡執法進行界定，并針對現有執法困境提出相應的完善對策。

一、網絡執法的內涵及特征

（一）網絡執法的內涵

行政執法是指基于法定職權和法定職責對社會進行管理，依法作出影響行政相對人權利義務之行為[8]。在互聯網時代，人類社會不再純粹地意指現實社會。網絡虛擬社會作為現實社會的投影，也被納入人類社會，成為人類社會必要組成成分。當前，行政執法主要應用于現實社會，而較少涉及網絡虛擬社會，網絡社會雜亂無章而無人治理，處于“法治真空”狀態。因此，為有效規制網絡社會，維護網絡社會正常秩序，行政執法必須延伸至網絡社會，即網絡執法。目前學術界對于網絡執法概念界定較少，其中，張焱從執法主體角度出發，認為網絡執法是公安機關為保護網絡安全、查處網絡違法犯罪而依法采取各種措施與手段[9]。郭棟從執法內容角度出發，認為網絡執法是有關執法部門進行網絡監管、監察，發現、引導和規范網絡失范行為，促進網絡規范、健康發展[10]。而本文從行政執法之網絡延伸要義出發，認為網絡執法是指執法主體遵循網絡發展基本規律，基于法定職權、法定職責，為遏制網絡犯罪，保障網絡用戶權益，維護網絡秩序和網絡安全，依法作出影響執法相對人權利義務的行為、活動。其中，網絡執法是一種行政行為，具有法理效力和國家強制力；網絡執法主體是指經法定授權的行政機關，客體是網絡服務提供者和網絡用戶；網絡執法方式包括行政檢查、行政處罰、行政獎勵、行政強制、行政裁決等。依法行政作為網絡執法核心要義，要求網絡執法機關在行政執法過程中要按照網絡法律實施執法權。

（二）網絡執法的特征

網絡社會具有開放性、跨時空互動性、信息共享、兼容性、虛擬性等特性[11]。基于網絡社會的特性，相較于現實執法，網絡執法具有以下特征：

1.執法主體的更廣泛性

網絡執法主體的更廣泛性是指網絡執法與現實執法主體相比較，它不是單獨的部門執法和單一地區執法，而至少是兩個或兩個以上的部門、地區間合作執法，主要表現在執法主體分布地域廣、涉及部門廣。網絡是開放的，沒有邊界的，網絡違法行為一經發生，往往涉及多個地區，甚至多個國家。它不受現實社會的邊界限制，網絡的快速傳播性也加大了違法犯罪后果的發展速度。因此，網絡執法不是單一部門執法，而是寬領域、多部門、多地區性的合作執法。而且，網絡執法這項特征直接加強了各部門、各地區間執法合作和交流，打破了條塊分割、自我封閉的行政官僚體制，有利于深化行政體制改革。

2.執法客體的難認定性

網絡執法客體難以認定是指在發生網絡違法犯罪行為時，網絡執法人員難以在網絡虛擬社會快速地發現違反犯罪行為人的真實身份特征，且在確定違法犯罪嫌疑人后，也因電子證據效力問題而難以認定案件事實。現實違法發生于真實社會，違法人員的身份特征比較容易確定。同時，現實違法一般具備現場性，其違法證據也具有物理痕跡，因此現實執法在認定違法事實時難度相對不大。而反觀網絡執法，網絡身份的虛擬性和虛假性、網絡電子證據的數字化和易修改性等，都加大了執法主體在認定執法客體時的難度。

3.執法手段的高技術性

網絡執法與現實執法又一區別在于網絡執法對執法技術性要求較高。網絡執法根本目的在于遏制網絡違法犯罪，維護網絡秩序，保障網絡社會健康發展。但是隨著互聯網的普及和深化，網絡信息技術更替不休，網絡違法犯罪也在不斷升級，網絡新問題、新現象層出不窮，網絡執法人員只有掌握專業技術才能更快、更有效地回應網絡社會問題，及時遏制網絡違法犯罪行為。因此，網絡執法人員必須掌握專業的網絡信息技術，熟悉網絡領域相關知識，否則很難及時有效地治理網絡社會。同時，網絡法律的缺失也對網絡執法人員提出了執法技術性要求。網絡執法人員只有具備較高的法律能力和職業素養，才能在網絡法律缺失的情況下，合理合法有序地應對網絡問題，避免出現“執法違法”、“執法無序”問題。

4.執法環境的特虛擬性

與人類真實社會相比，網絡社會從本質上來說就是虛擬社會。網絡執法便是在網絡虛擬社會進行執法活動的一種行政行為，因此網絡執法環境是特別虛擬的。它不像現實執法，執法環境是在物理存在性的真實社會進行執法活動。在虛擬社會中，任何網絡組織和網民都可以通過網絡傳媒與執法人員、執法部門進行互動，如在線舉報網絡違法犯罪行為、在線提供電子證據等。同樣，網絡執法人員也是通過網絡媒介履行執法職能，實施執法權力，并通過網絡獲取、存儲有關執法信息，與其他執法部門進行溝通與交流。總之，所有的網絡執法活動、執法行為都可以通過網絡進行，因此網絡執法環境是相當虛擬的。

5.執法場域的超時空性

互聯網通過網絡信息技術改變空間和時間的限制性，構建了一個無限的空間和流動的時間。網絡社會是沒有邊界，沒有時間限制的。對于不同地區的網絡執法部門來說，網絡使各個地區的網絡執法部門得以無界限連接和雙向互動，打破了原有地域限制和部門封閉狀態，加強了各個區域網絡執法部門間的合作與交流，增加了網絡執法效能。同時，依托于網絡社會的超時空性，使得“無縫隙”一站式服務、“全天候服務”、“24小時網絡執法服務”等網絡執法理念、執法服務方式具有可能性和可行性，有利于提高網絡執法效率和政府服務能力，提升政府形象，密切政府部門與網民的互動交流，符合新公共管理理念。[12]

二、目前我國網絡執法面臨的困境

網絡執法作為一個新事物，在網絡法律不健全、網絡執法技術水平較低、網絡執法隊伍建設不到位的情境下，在實踐中必定會存在多種困境。

（一）執法權配置困境

網絡執法具有執法主體廣泛性特征，主要表現在涉及多地域主體和多部門主體。在目前我國現有的行政執法體制下，網絡執法必然會出現關于執法權歸屬的爭議，甚至出現因執法權歸屬問題引發沖突，嚴重影響網絡執法效率，對網絡社會的健康發展造成不利影響。

一是地域執法權歸屬問題。現實的行政執法歸屬權以相對穩定的物理空間為基礎，堅持違法犯罪行為發生地或結果發生地的地域執法權限原則。但在網絡社會中，違法犯罪行為具有虛擬性，不具備現場特征，且因網絡無邊界性而波及范圍廣，行為發生地、結果發生地和居住地通常不同屬一個區域，具有不確定性，因此現實執法的地域執法權原則不能應用于網絡執法。在我國現有行政體制下，對于網絡社會中涉及多個地域執法權劃分與歸屬問題，照搬現實執法有關制度、機制，缺乏法律保障、利益共享制度和協調執法機制，合作執法方式單一，網絡執法中對執法權歸屬問題爭議較大，“本位主義”盛行，合作執法與執法力較弱，對網絡違法問題回應力不足。

二是部門執法權歸屬問題。網絡社會的開放性意味著網絡違法犯罪行為一經發生，便很容易產生“蝴蝶效應”和“連鎖反應”，這決定了網絡執法必定是多部門聯合執法。雖然目前我國以網信辦為統籌，公安部、工信部、文化部和其他行政機關垂直執法和分層執法相交叉的執法體系，但是各部門對網絡執法性質的認識還遠遠滯后于網絡社會發展步伐，條塊分割、自我封閉式的網絡行政執法體系與職能模糊、職權交叉的網絡執法權限設置不能滿足維護網絡秩序的要求。如2010年“騰訊QQ與奇虎360”因不公平競爭而發生網絡大戰。在事件發生早期，公安部與工信部都具有執法權，但因執法權配置不明確而沒有及時出面遏制事態發展，以致事件愈演愈烈，危害到互聯網安全，給雙方企業和網絡用戶造成巨大損失。在網絡執法中，各執法部門間權責交叉，職責不明，重復執法、推諉執法、執法空白成為常態，這大大降低了網絡執法效率，影響執法效果。

（二）執法對象認定困境

網絡社會的虛擬性、數據化特征意味著執法相對人的身份特征具有模糊性，對于違法犯罪嫌疑人案件事實的認定因電子證據效力不足而存在困境。

一是執法對象具有模糊性。在現實執法中，不同類型的違法犯罪行為，其違法主體具有身份特征[13]，是真實而又有跡可循的，執法對象具有相對確定性。網絡執法是針對發生違法犯罪行為的特定網絡服務提供者或網絡用戶。但由于網絡的虛擬特性，網絡執法對象的身份特征是由“0”或“1”這樣的數字所組成，具有數據化特征，是虛擬甚至是虛假的，不具備物理存在性。“在網絡社會沒有人知道你是人是狗”。因此在執法中，因虛擬化身份而難以確定違法犯罪對象的現實身份特征。隨著網絡普及程度的深化，除了針對網絡本身犯罪的行為以外，發生網絡謠言傳播、網絡色情交易、網絡低俗淫穢信息傳播等違法行為成本較低，難度較小，違法者不需要很好的計算機信息技術、較好的智力水平也可進行違法。因此，違法行為不再囿于年齡、性別、職業、學歷水平的限制，即一般網絡用戶也可稱為違法者，這擴寬了違法人員的范圍，也增加了網絡主體確認執法對象的難度。

二是嫌疑人難以認定。證據是認定案件事實的唯一依據。在現實社會中，嫌疑人往往會在違法犯罪現場留下腳印、指紋、毛發等物理痕跡[14]，通過多年實踐，現實執法已具備一定成熟的證據收集和保存方法。[3]對證據的法律效力，我國《證據法》也有相關規定。反觀網絡社會，違法犯罪人在實施違法時不具備現場性，且違法對象是網絡信息數據，如通過微信、陌陌等手機聊天軟件實施網絡賣淫等網絡色情交易，利用手機等通信工具實施網絡詐騙等違法行為。當網絡執法人員通過網絡偵查等技術大致鎖定嫌疑人并認定案件事實時，電子證據難以發揮證明效力。在電子證據獲取中，違法行為發生于虛擬社會，其“案發現場”痕跡易被覆蓋，現有網絡取證技術及取證硬件水平具有滯后性；在電子證據保存中，因電子證據對運行環境依賴性較大，內含信息又具脆弱性、不穩定性和易修改，致使電子證據難具備完整性和真實客觀性；在電子證據效力方面，我國還沒有出臺《電子證據法》，對電子證據的獲取、保存、甄別等缺乏法律規制，因而電子證據法律證明力不足，難以成為訴訟證據認定案件事實。在這種情況下，網絡執法主體難以通過電子證據認定嫌疑人的案件事實。

（三）執法能力困境

網絡執法人員的職業能力和規模結構是網絡執法有效運行的人力保障。網絡執法技術性特征要求執法人員具備相應的網絡信息技術，但是目前我國網絡執法人員在職業能力、規模數量等方面處于初始階段，遠不能滿足維護網絡秩序和網絡安全的要求。

一是執法職業能力低下。執法職業能力主要表現在技術能力和職業素養兩方面。首先，網絡執法對執法人員的技術性要求較高，他們不僅要熟悉互聯網，而且要精通各種網絡系統知識和各種網絡技術，以對網絡違法犯罪行為進行網絡信息數據分析和網絡跟蹤，同時獲取、鑒別和存儲電子證據認定案件事實，從而提高網絡執法水平。其次，網絡執法對執法人員的職業素養要求較高。一方面，網絡執法人員應具備較高的法治素養。網絡執法與現實執法不同，網絡執法具有虛擬性且網絡法律體系不完整，在這種情況下，執法人員必須具備過硬的法律知識、較強的法律運用能力和較高的法治素養。執法者只有知法、懂法、用法、守法才能面對網絡問題“你方唱罷我登場”等層出不窮之現象，才能保證在網絡執法中堅守法律底線，避免“亂執法”問題。

二是執法人員數量不夠。與網民增長速度相比，網絡執法人員配置遠遠不夠。據第37次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》可知，2015年網民數量較2014年增長2.4%，新增網民3 951萬人[15]。若每增一萬名網絡用戶就應配置一名執法人員才能夠滿足需求，那么，2014年就應當增加3 951名網絡執法人員。但是，網絡執法要求較高的計算機信息技術水平和過硬的職業素養，現實執法人員雖然有一定的職業素養和執法能力，但是因網絡信息技術水平的限制，他們很難符合網絡執法人員的要求。同樣，具備計算機信息技術的專業人士缺乏相應的執法能力和法治能力，再加上我國行政部門門檻較高，他們也難以進入并勝任網絡執法。因此，網絡執法人員配置不足，執法隊伍規模較小。

（四）依法困境

健全的網絡法律法規體系是提升網絡執法效果的決定性因素。目前我國缺乏網絡基本法，大部分網絡重點領域立法空白，法律效力低下的部門規章、政策性文件較多，執法缺乏配套措施。在網絡立法方面的薄弱現狀，使我國網絡執法面臨如下困境：

一是無法可依。完整的網絡法律體系應由基本法、專門法、行政法規到規章制度構成，適用不同網絡問題。就目前我國網絡立法現狀來看，缺乏網絡基本法，大多網絡重點領域（網絡信息數據領域、網絡犯罪領域、網絡行政領域等）立法空缺，缺乏相應的執法配套措施，網絡執法陷入無法可依的困境。2015年，工商總局就淘寶網所售商品進行真偽抽檢并發布《關于對阿里巴巴集團進行行政指導工作情況的白皮書》。但因執法中沒有明確的法律依據，淘寶網質疑工商總局網絡抽檢程序的法定性，并投訴工商總局。最終，《白皮書》因缺乏法律效力而被撤銷。在此次事件，工商總局因缺乏網絡法律作為執法依據和保障而受到質疑，以致撤銷相關決定，網絡法律的缺失導致網絡執法面臨無法可依問題。

二是依法無力。依法無力主要表現為現有網絡法律法規可操作性不強。在網絡立法位階方面，現有網絡法律法規立法層次低，多停留在部門規章、政策文件層面，法律效力低下。據網信辦所發布法規數據可知，我國目前已有網絡法律比重僅占8%，行政法規占29%，司法解釋占13%，其余部門規章、規范性文件等占49%[12]，部門規章與規范性文件所占比重過多，這大大減弱了網絡執法的權威性。在網絡法律內容方面，已有網絡法律原則性規定過多，實踐操作性不強，難以量化操作，對網絡社會回應力明顯不足，這明顯降低了網絡執法效率。如《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》等法規關于“淫穢、色情信息”、“損害國家榮譽和利益”等規定籠統，缺乏明確的執行量化操作，執行力不強。

三是依法沖突。依法沖突主要是指各個法律法規間缺乏統一性與協調性。第一，前法與后法存在矛盾。在網絡文化市場發展中，有關部門既通過政策、規章鼓勵網絡企業參與網絡文化市場建設，同時又通過《互聯網新聞信息服務管理規定》嚴格限制網絡企業股權，運用行政手段干預網絡文化市場的發展，前后矛盾。第二，各個部門、地區間存在法律“撞車”現象。在缺乏網絡基本法的情況下，各地區、各部門根據自身利益與實際情況制定網絡法規、規章，這些法律文件缺乏統一標準而致使網絡協作執法中出現依法“撞車”現象，進而影響執法效率。如在網絡信息備份方面，杭州市對于違規者由公安機關給予警告，或視情況處以2 000元以上5萬元以下的罰款或給予6個月以內停機整頓的處罰，并對負責人予以處罰；而北京市則規定由信息化主管部門給予警告，視情節輕重處3萬元以下罰款。在這種情況下，不同地區間對于違法行為處罰和認定標準不一致，則容易出現執法沖突現象。

三、完善網絡執法的路徑選擇

在實踐過程中，網絡執法面臨執法依據不足，執法缺乏證據保障，執法人員跟不上網絡社會發展步伐等困境。針對以上困境，必須立足于網絡發展規律和網絡執法特征，從立法、電子證據效力、執法隊伍建設等方面著手，完善網絡執法，提升執法效益，以期維護網絡社會秩序和網絡安全。

（一）合理配置執法權，為網絡執法提供體制保障

如何合理有效配置網絡執法權，增強執法主體間合作執法，不僅關系到能否有效維護網絡社會秩序和網絡安全，而且關系我國行政體制改革能否順利推進。

一是確立執法權地域歸屬原則。首先，以受害地歸屬原則為主。受害地歸屬原則是指網絡執法權歸屬以網絡違法犯罪行為發生的受害地或侵害地為原則進行確定。相對于網絡違法犯罪行為的行為地、結果發生地來說，受害地更具備確定性和可行性，更便于網絡執法人員進行執法活動。其次，以優先執法原則為輔。優先執法是指由最先發現或執法的執法地域、執法領域為主要執法者。該原則能夠最大限度地減少有關執法權歸屬爭議，有利于降低執法成本，節約執法時間，提高執法積極性，避免重復執法。最后，以協商原則為補充。對于網絡執法權存在分歧、爭議，為有效避免執法主體間因執法權配置出現沖突，應依據“受害歸屬原則”和“優先執法原則”，加強合作與協商，并在維護網絡社會公共利益基礎上擁有大局意識，能作出一定的讓步與妥協。

二是合理配置網絡部門間的執法權。在互聯網時代和公共治理理念背景下，網絡執法權應采用“集中執法為主，部門協同執法為輔”的配置模式。其中，集中執法是指將相近領域部門執法權配置給具備執法能力的執法主體，以期改變執法權分散、執法主體過多的局面。集中網絡執法權不僅避免了網絡執法部門間關于執法權配置的爭議，也減少了執法主體間條塊分割，各自為政，職能交叉，重復執法現象，從而提高執法效率。部門協同執法是指有關部門在自身職權范圍之外擁有如指導權、檢查權等網絡柔性執法權，協助網絡執法主體治理網絡社會。網絡執法部門間協同執法符合多中心治理理論和公共治理理論要求，順應網絡社會發展規律，更是打擊、遏制網絡違法犯罪行為的必要選擇。在強調執法權集中的前提下應以協同執法為必要補充。

（二）提高電子證據效力，為網絡執法提供證據保障

電子證據是查證網絡違法犯罪嫌疑人，認定案件事實，制裁違法犯罪行為的關鍵要素。因此，務必從技術、制度層面提高電子證據效力，為網絡執法順利進行提供保障。

一是從技術上提高電子證據效力。從技術層面能否提高電子證據效力取決于電子取證技術是否可靠、電子取證設備是否專業。因此，不僅要提高取證技術水平，也要提升取證設備的專業化程度。在網絡取證技術方面，要積極學習國外網絡取證技術，遵循奧斯本“企業家政府理論”和多中心治理理論，與具備先進網絡信息技術的網絡企業、民間組織、技術人才溝通合作，了解、學習網絡取證、證據存儲等技術；在網絡取證工具方面，在全球化治理理論指導下，借鑒發達國家經驗，引進國外取證設備，參與國際合作，大力開發網絡取證工具。同時，政府部門加強財政支持，加大資金投入力度購買尖端網絡取證工具和設備，加強對網絡取證技術的開發與研究，確保網絡取證硬件設備和軟件水平達到有效遏制網絡違法犯罪的水準，為提高電子證據效力提供物質保障。如美國有關部門資助一個由 IBM、Microsoft 等知名生產商組成的TRUST團隊，用于創造一些保證網絡安全的新技術[16]。

二是從制度上提高電子證據效力。在大數據時代，數據信息間緊密相連，具有整體價值，整個互聯網就是一個數據信息整合體。因此，網絡執法部門要遵循、利用互聯網數據整合特性，建立網絡信息數據平臺和網絡信息數據庫，建立數據聯動機制，加強部門間網絡信息數據共享，在確保網絡信息數據庫安全的前提下實現無縫隙對接，提高電子證據的獲取效率。此外，適當加重網絡服務提供商的舉證責任。電子證據在獲取、鑒別和存儲過程中處處體現專業化、技術化，而網絡服務提供商作為網絡社會數據信息掌握方，無論是在電子證據獲取的技術上還是在便利程度上，他們都具有相對其他網絡行為者不可比擬的優勢。因此，在制度層面進行規定，適當加重網絡服務提供商的舉證責任，做好相關的電子數據備份和數據保護系統，如實履行舉證義務。

（三）不斷加強執法隊伍建設，為網絡執法提供人力保障

“工欲善其事，必先利其器”。網絡執法人員作為網絡法律直接實施者，是提高網絡執法水平的重要保證。合格的網絡執法人員應當是具備專業技術和執法職業能力的復合型人才，即有扎實的計算機信息技術、網絡技術，同時具備法律素養和職業能力。因此，應從以下幾個方面加強執法隊伍建設：

一是在“入口”上強化執法隊伍建設。首先，在招聘網絡執法人員的過程中嚴格把關，堅持按照網絡執法所需要求為錄用標準擇優錄取。換言之，凡是網絡執法者，在技術上都要掌握網絡社會特性，熟悉、精通計算機網絡知識，在職業素養上要具備過硬的網絡法律素養和網絡執法業務能力，否則，不合格者只會降低網絡執法水平，破壞網絡執法順利進行。其次，在招聘網絡執法人員時，要注重優化均衡執法人員的年齡結構、知識結構、學歷結構和性別結構。在現實執法體系中，無論是年齡結構還是性別結構都是不均衡的，主要表現在年齡“居高不下”，性別“一邊倒”現象，這大大影響組織文化建設和組織創新。因此，在網絡執法人員招聘中要注重人員結構分布均衡化。最后，根據多中心治理理論，在面對執法隊伍規模較小的情況下，可積極吸納記者、高校師生、網絡技術員等其他社會各界人士加入，不斷壯大網絡執法隊伍，充分發揮他們的作用。

二是在“過程”中加強執法隊伍建設。所謂在“過程”中注重執法隊伍建設是指加強已有網絡執法人員的定期培訓，不斷更新知識結構，提升職業素養，提高執法業務能力。首先，通過高等院校尤其是公安院校或文理綜合性院校，根據網絡社會發展情況和網絡違法犯罪技術水平等開設相關網絡信息技術課程，定期對網絡執法人員進行網絡信息技術培訓；根據網絡法律修改完善情況，兼修法律課程，以及時更新網絡執法人員法律知識，提高執法人員知法、用法水平。其次，建立專門性內部培訓機構。網絡執法作為一個新事物，在實踐過程中必定會出現很多超過現有理論范圍的新問題、新現象。因此，建立內部培訓機構，換言之即為內部交流互通機制，便于各部門、各地區間分享、交流、學習網絡執法成功經驗、失敗教訓，并就一些棘手、富有爭議的執法問題進行溝通和探討。

三是建立“出口”機制以完善執法隊伍建設。“出口”機制即為淘汰機制。在網絡執法中，某些執法人員不顧網絡公共利益，利用網絡虛擬性和網絡法律的空缺，打著“為網絡服務”的幌子濫用執法權力，出現“懶執法”、“不作為”、“亂執法”、“暴力執法”等現象，嚴重損害網絡執法隊伍形象，影響執法效果，加劇網絡混亂秩序。因此，有必要對網絡執法人員進行監督與評估。通過借鑒現實執法的相關經驗，發揮網絡開放性、互動性等優勢，將執法依據、執法過程、執法結果信息化、公開化和透明化，以便對網絡執法進行監督與評估。在監督和評估過程中，對于“違法亂紀”、“損害網絡合法利益”、“執法能力欠缺”等出現執法問題的執法人員應予以處罰或辭退，嚴重者予以刑事制裁，以保證網絡執法隊伍的質量。因此，必須建立“出口”制度，在提高網絡執法人員積極性的同時，警示有關人員并及時清理“毒瘤”。

（四）完善網絡法律體系，為網絡執法提供法治保障

健全的網絡法律體系是網絡執法順利進行的必要前提和重要基礎。反之，網絡法律的缺失會致使執法乏力，缺乏權威性和規范性。因此，必須加強網絡立法，完善網絡法律體系。

一是遵循網絡社會發展規律，樹立網絡法律思維。首先，樹立網絡發展意識。網絡立法必須符合網絡時代特征，既要維護網絡社會秩序，更要促進網絡社會的發展。在立法進程中，要堅持審慎立法，為網絡經濟、文化、社會等方面發展預留空間。其次，樹立網絡全局意識。網絡社會具有互動性、開放性，網絡行為很容易產生“牽一發而動全身”的效果。這意味著網絡立法并非單獨領域或部門立法，而是法律體系全面性更新。由此，必須樹立全局性法律意識，加強各個網絡領域法律建設，完善網絡法律法規體系。最后，重點關注網絡信息數據。網絡時代是信息時代，信息數據是網絡信息時代的載體，網絡的本質即為各種網絡信息數據的集合。因此，在網絡立法中要密切關注網絡信息數量，將信息數據立法提到重要位置。

二是加強重點領域立法，填補網絡立法空缺。首先，應盡快啟動《中華人民共和國信息數據法》立法進程，對于網絡信息數據的產生、流轉、獲取與運用給以法律意義進行規定。其次，應加快《電子證據法》的立法進程，對于電子證據的發現、獲得、保存與法律證據效力作出具有法律性質的規定。再次，加強網絡犯罪立法。近幾年的《刑法修正案 （九）》對于網絡犯罪規制有一些進展，但是其修正遠遠滯后于網絡犯罪的發展速度，尤其是面對網絡犯罪的全面化升級，《刑法》修正歷程還沒有結束，必須加強因網絡無邊界性所引發的執法管轄權界定、跨國犯罪制裁等法律規定。最后，對網絡行政行為進行法律規制。“法律就是把權力的行使加以組織和系統化，從而使得權力有效的維護和促進文明的一種東西。”[17]目前在網絡社會中，缺乏對于網絡執法人員的法律規制，網絡社會充斥著大量的“懶作為”和“亂作為”現象，網絡執法效果堪憂。因而，必須通過網絡立法對于網絡執法權的范圍、程序進行統一規制，通過立法解決網絡執法主體“不作為”、“亂作為”現象和各執法主體間“依法撞車”問題。

三是增強現有網絡法律的可操作性。首先，系統梳理并完善現有涉及網絡問題的法律法規。根據網絡社會的特有屬性，明確哪些現有法律法規是可以直接作用于網絡社會的，哪些法律法規通過適當修改后可以規范網絡社會，哪些法律法規已明顯背離網絡社會發展，阻礙網絡發展。其次，增強現有網絡法律的執行性和可操作性，減少原則性規定。為了增強法律的可操作性，可輔之出臺相應的司法解釋和執法配套措施。

另外，網絡立法還應注重采用跨學科研究的方法，特別是一些實證研究方法，如通過德爾菲法、內容分析法、系統科學、控制論等信息與傳播學研究方法結合法學理論梳理網絡法的一些基本原理問題[18]。