長江經濟帶生態保護及協同治理問題研究

劉偉明

長江經濟帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、云南、貴州、四川和重慶等9省2市，承載總人口達到6億，在全國經濟總量前50強的城市中占據了20席的位次。2014 年9月25日，國務院通過了《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014-2020年）》和《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》兩個重要文件，確定加速推動長江經濟帶建設，實現城市規劃、功能產業、要素配置、基礎設施、生態保護和公共服務等多方面的協同，讓基礎設施連接起來、要素流動起來、市場統一起來，尋找中國經濟發展的新的支撐點。

一、長江經濟帶國家戰略的發展歷程及重要意義

國務院發展研究中心原主任馬洪在上世紀80年初就率先提出“一線一軸”的構想。所謂一線，是指沿海；所謂一軸，是指長江。中國在利用沿海一線便利的交通條件發展外向型經濟的同時，應利用長江黃金水道這一主實現各省之間的要素流動和產業分工，實行規模化和集聚化發展。上世紀90年代編制的《2010年遠景發展目標綱要》中，明確提出“依托沿江大中城市，逐步形成一條橫貫東西、連接南北的綜合經濟帶”的規劃目標。近年來，世界性的經濟危機導致外貿增速的逐年下降，以及西部地區資源的過度開發導致普遍性的產能過剩，長江經濟帶的發展戰略再次被提上議事日程。建設長江經濟帶具有如下幾方面的好處：

（一）全面實現小康社會的需要

根據國家戰略，2020年我國要全面實現小康社會，從現有的經濟社會發展水平來看，長江經濟帶中的上海、江蘇、浙江等省市已經或者基本實現了這一發展目標，而重慶、湖北、湖南等省市完全有能力實現這一目標，但江西、云南、貴州等省份由于地理區位、經濟基礎、產業結構、人力資本等原因，和發達地區一同實現全面小康的目標有一定的難度，需要國家的扶持和幫助，除了財政補貼、轉移支付等常規手段，政策規劃和導向更為關鍵，畢竟“授人以魚不如授人以漁”。

（二）尋找新的增長點的需要

當前，我國的經濟發展進入了“新常態”，僅僅依賴東部的加工出口和西部的資源開發拉動經濟增長的方式遇到了困難和障礙，需要找到新的經濟支撐帶。李克強總理就曾經指出：要著力打造東北老工業基地、中西部沿長江區域、西南中南腹地三大新的經濟支撐帶，這個新的經濟支撐帶，需要要素自由流動、產品自由貿易的一體化市場，實現產業的梯度轉移。通過建立長江經濟帶，可以把東部已經成熟但由于勞動力成本上升等因素發展潛力不足的產業逐步轉移到中西部，形成多元化和多層次的發展格局。

（三）打破行政壁壘的需要

隨著市場一體化進程的加快，高速公路和高速鐵路等交通基礎設施的完善，以及水和大氣污染的擴散性等問題的出現，區域之間以鄰為壑的做法越來越行不通，需要打破行政壁壘，共同合作和治理。在經濟上，從點化過渡到極化，再到點軸化、網絡化；在環境上，需要以流域等為單位，實現綜合性整體性的治理。長江經濟帶的建設有利于利用流域作為一個完整自然地理單元內部相似性、互補性、整體性、系統性特征，形成共同市場，實現共管共治。

二、長江經濟帶可持續發展過程中存在的問題及障礙

在長江經濟帶建設過程中，面臨著上、中、下游三個不同的部分的可持續發展問題，上游主要表現為植被覆蓋面積銳減，水土流失和山地災害加劇，在歷史上，長江中上游曾經是森林資源非常豐富的流域，但由于毫無節制的亂砍亂伐，上世紀初，森林覆蓋率已經下降到30%，解放初覆蓋率又下降到20%，60年代又下降到了10%；中游主要是洪澇災害不斷，據統計，1998年洪災造成的直接經濟損失就達到了1660億元；下游由于地處長江三角洲，經濟比較發達，部分城市江段已經出現了嚴重的污染帶。據水利部長江水利委員會的監測數據，2007 年以來，長江流域每年的廢污水排放量均超過300 億噸。以太湖為例，20世紀60年代太湖水質為Ⅰ-Ⅱ類，70年代為Ⅱ類，80年代為Ⅲ類，90年代為Ⅳ類，部分地區為Ⅴ類或劣Ⅴ類，2008年更是爆發了非常嚴重的太湖藍藻事件。與此同時，長江中下游霧霾問題愈演愈烈，部分區域的灰霾天數已達100 天/年以上，個別城市甚至超過200天/年，對人民的生產生命健康都造成了難以估計的影響。

由于長江流域涉及到眾多省份和上下游的關系，這必然存在各省之間的共同治理問題，地方政府在長江經濟帶建設尤其是生態建設中要采取合作態度，妥善解決動力機制、協調機制、利益分配機制以及補償機制。所謂動力機制分為兩塊：內動力和外動力。內動力就是沿江地方政府在參加長江經濟帶建設過程中獲得的在更大范圍內配置資源所帶來的好處超過所付出的代價，外動力就是中央政府對地區環境狀況的考核，達不到考核者要承擔相應的責任；協調機制是指對區域合作中出現的問題進行溝通、交流和仲裁的機構和規則，由于各地方政府利益訴求上的不一致性，如何通過相互協商使合作成員選擇理性行為同時又不犧牲個體的利益成為關鍵；利益分配機制是指當集體理性導致經濟收益或社會收益的時候，各參與主體如何通過行政或市場化手段來分配所獲得的好處；補償機制是指對在長江經濟帶建設過程中由于集體利益所導致的個體利益的損失給予的補償。現有制度安排在上述機制上都不完善，主要表現以下幾個方面：

（一）動力機制不足

毫無疑問，長江經濟帶的建設對所有省份都會帶來好處，但由于各地的稟賦條件并不一致，區域一體化帶來的好處并非平均分配。而在市場分割和產業同構的情況下，省市之間的競爭往往是“相對績效”的競爭，這種相對績效的競爭存在一定的“損人利己”傾向，即使區域一體化建設對自身有好處，如果這種好處和其他省份相比較弱，當地政府往往并不積極，內動力不足。從外部動力來看，上級環保部門對下級環保部門確實有監管指導的權力，但地方環保部門是地方政府的職能部門，在人、財、物的安排上需要地方政府的配合和支持，因此環保部門在執法上必然失之于寬、失之于軟。

（二）協調機制失靈

在部門協調上，以污染治理為例，在功能規劃、水質監測、水量調配、污染物總量控制和糾紛調處等方面，環保部門和水利部門之間存在著機構設置上的重疊和職能分配上的沖突，出現了“九龍治水”的局面；在地區協調上，長江上游、中游、下游地區雖然出現了一些區域合作機制，比如長三角地區有常態化的“主要領導座談會”和“城市經濟協調會”，中游地區有每年一度的三省會商制度，長江中上游的四川和重慶早在2007年就簽署了《川渝毗鄰地區合作互動框架協議》和和《川渝毗鄰地區合作互動工作協調機制》，但整體而言，整個長江經濟帶所囊括省市尚未簽訂整體性合作協調工作機制；在政府和民眾協調上，民眾的知情權、建議權、參與權都遠遠不夠，導致一些有很好的綜合效益的項目也往往遭到民眾的反對。

（三）利益分配和補償機制不明

在省域之間的談判中，經濟發達地區往往處于有利地位，而負責生態保護的上游欠發達地區往往處于不利的地位，現有的制度安排通常由中央財政對欠發達地區進行縱向的轉移支付，鮮見省份之間的橫向的轉移支付，縱向轉移支付一方面補償數量不大，無法彌補上游地區的損失，另一方面也違背了“誰受益，誰付費”的原則，不利于調動直接利益相關方的積極性。而且，這種補償畢竟是“輸血型”而非“造血型”，如果經濟科技水平較高的長江下游地區不是向中上游地區輸出生態環保型產業，單純依靠生態補償的中上游地區將和下游地區的發展水平持續拉大，全面實現小康社會的目標也將成為空中樓閣。

三、長江經濟帶生態保護和協同治理的政策建議

（一）調整產業分工，完善績效考核，重構動力機制

國家應盡早出臺長江經濟區總體產業規劃，從全國一盤棋的角度考慮長江經濟帶全流域的產業布局和梯度轉移，運用財政補貼、信貸工具、土地供給等多種手段鼓勵下游部分逐步失去比較優勢的產業向中上游轉移，促進產業合作鏈條在更大范圍內的展開，同時嚴格執行準入制度，實行區域和行業限批制度，確保“騰籠換鳥”過程中不出現污染轉移。完善長江航道和沿江高鐵等大型基礎設施建設，降低區域內的要素流動成本，減少產業轉移的阻力。重構績效考核制度，將環保考核目標納入政府官員的任期成績和晉升依據，加強對重大污染事故的問責制度，對于出現問題的地區實行一票否決制度。改變環保部門的管理體制，逐步在省內垂直管理的基礎上實現全國性垂直管理體制。

（二）加快流域立法，加強溝通合作，理順協作機制

我國的水污染防治法對流域管理有原則性的規定，但針對長江流域需要進一步細化，因此，需加快制定專門的法規章程，提高規劃在流域環境治理中的地位和效力，規范沿長江各省市的行為準則，防止地方政府在水環境保護區際合作過程中的機會主義行為，對地方政府的非規范行為對其他地區造成的損失詳細規定賠償的標準。要參考經濟發展階段和水污染防治的目標任務不斷調整相應的經濟技術指標，分階段提高長江流域的防治水平。應借鑒美國田納西河流域管理局的經驗，成立集農業、水利、交通、生態、能源等多方發展與管理功能于一體的綜合機構——長江經濟帶管理局，協同處理長江經濟帶的經濟協作和水污染防治問題。同時，可成立長江經濟帶有關省市參加的長江流域合作發展委員會，圍繞產業投資、基礎設施建設、生態環境保護不定期召開各級別層次的協調會，增強各地方政府互相信任，提高地方政府參與合作的積極性。

（三）明確各方權責，改革融資手段，建立補償機制

首先要明確河流省市跨界斷面，簽署政府間水資源保護和發展合作協議，明確雙方的權利和義務，提出上下游之間水質水量達到協議標準的激勵措施以及達不到預期目的的懲罰性措施。要逐步建立起上下游之間的生態補償管理辦法，對生態補償原則、補償主體和補償對象、補償內容、補償標準、補償資金的使用、管理和監督等作出詳細的安排。要建立多元化流域環境保護投融資機制，除加大中央財政、地方財政、國債資金對環境保護的投入力度之外，還應該通過建立環境保護基金、發行環境保護彩票、引入社會投資等方式擴大環境保護的投資來源。要盡快開征環境保護稅，相關稅收除用于環境治理外，余額用于長江經濟帶全流域管網建設、河道疏浚等工程建設。

基金項目：本文系江西省高校人文社會科學研究青年基金項目“江西省經濟增長與環境治理協調發展機制設計研究”（項目編號：JC1409）、江西省教育廳科技項目“波特假說的微觀機制及其驗證：理論與政策”（項目編號：GJJ150467）、江西省社會科學研究“十二五（2013）”規劃項目“江西生態文明建設的策略和路徑研究”（項目編號：13JL07）。

（作者單位：江西財經大學江西經濟發展與改革研究院）

責任編輯：張莉莉