加拿大大學評議會制度探究

穆念紅

摘要：加拿大大學評議會經歷了體制借鑒、本土融合、改革修正的發展階段，在組織規模、成員構成、組織架構、會議制度、議事規程等方面形成了完善的制度安排，顯現出職能廣泛、成員多樣、注重培訓、權力滲透等特色。未來發展上，加拿大評議會將專注自身評估和監督，加強治理角色和有效性審視，理順相關工作機制，探索更加完備的治理制度。

關鍵詞：加拿大；評議會；制度；治理

評議會（Senate）①是加拿大大學治理主體中的重要部分，是大學學術政策制定和學術事務決策的權威機構，是以教師為主導的學術共同體參與大學治理的主陣地，在提升和捍衛學術自由、促進大學教學研究及學術功能釋放中發揮著不可或缺的保障作用。與其他聯邦制國家有所不同，加拿大沒有設立國家教育部、高等教育質量評估機構或者質量保障機制，政府將絕大部分學術質量監控權交給了大學[1]。大學享有高度的學術自治，能自行推動內部學術組織和相關機制的改革，而很少受校外因素的驅動影響，這為探究加拿大大學評議會制度的改革和發展、挖掘其成熟經驗和有效做法提供了良好的研究條件。

一、加拿大大學評議會制度的歷史沿革

評議會作為大學職能部門的出現可以追溯到19世紀上半葉，隨著一批大學的建立和興起，出于保證教學工作有序進行的目的，一些大學在董事會授權下，設置了包括教師和行政人員的評議會，對學術事務、學生管理、學位授予等進行常規管理。從總體看，早期評議會已經有了組織的基本雛形，不過，人員構成單一，缺乏清晰的管理框架和原則，尤其是沒有對董事會和評議會的權限進行明確的劃分。1906年，費拉菲爾委員會（Flavelle Commission）提交的《多倫多大學草案》（A draft University of Toronto Act）被公認為正式確立評議會作為大學治理結構重要一極的標志。費拉菲爾委員會對大學內外部治理的邊界問題進行評估調查后，借鑒英美管理體制經驗，結合本國大學治理實際，將大學治理權威委派給主要由政府任命的威望人士組成的董事會，同時，保留主要由資深學者和學術管理人員構成的評議會，并在兩者之間實施分權制度，董事會被定位為大學最高管理決策機構，評議會則為大學最高學術管理機構，這種明確的管理結構很快通過安大略省政府的批準并在上世紀50年代被西部新建大學采納。[2] 隨后，逐步發展成為加拿大最具共識的兩院制（bicameral）治理模式②。

20世紀60年代，評議會制度進入改革分水嶺階段。這一時期，受民主思潮興起的影響，教師和學生權利意識高漲，強烈要求擴大在大學治理中的參與角色并增強治理信息的公開和透明。1966年，加拿大大學聯盟（AUCC）、加拿大大學教師聯合會（CAUT）共同建立達夫-伯達夫委員會（Duff-Berdahl Commission），對大學的組織架構和治理實踐展開了審查和評價。提交的報告提出三點主要建議：一是在堅持兩院制治理模式的基礎上，評議會應集中注意力扮演好教育政策制定中的“指揮角色”，日常的管理事務應留給校長和其他管理人員；二是擴大參與治理的群體，在董事會中增加教師代表席位，給予學生在評議會中的發言權，同時增強董事會和評議會的溝通協作；三是要求整個治理過程更加公開、透明。這份報告在當時引起巨大反響，促使大學達成了更廣泛的共識，即大學應該相對自治并在共同治理（shared governance）機制中發展運行[3]。報告還推動大學在內部治理改革上邁開了跨越性的一步，幾乎所有大學都在此后修改了治理結構，包括擴大評議會成員中的教師和學生代表數量。比如學生占評議會的比例從1955年的少于1%上升至1975年的14%，教師比例與其基本持平；決策過程的透明度也得到大幅提高，1967年，大學評議會沒有對外開放會議，而到70年代初，大多數大學評議會會議向公眾開放。[4]多倫多大學在這一時期放棄了兩院制，轉而采用一院制治理模式。

20世紀70年代后，加拿大經濟持續低迷，政府的預算削減政策刺激了教師聯盟的發展，大量教師走向聯合，至 90年代，教師聯盟和校方達成了契約式協議，內容涉及與教師利益密切相關的工資、晉級、工作量、工作環境等方面[5]，這使得校方在決策前，不得不增加對教師聯盟意見的考慮。如果治理改革進程表示一次建立平衡的決策參與形式的嘗試，那么教師聯盟無疑轉變了這種平衡。[6]評議會不再是教師利益的唯一代言機構。1993年，加拿大大學治理獨立研究小組（ISGUG）在回應這一現象時，表示支持教師聯盟在學術治理中的積極角色并認為他們能夠增加評議會的重要性。事實上，教師聯盟的發展和壯大給評議會的權力帶來了挑戰，促使評議會制度進一步修正，尤其是曾經屬于學術政策范圍的調任、終生制、晉升政策，成了共享權力的組成部分（共享權利由董事會最終解釋）而不再是評議會的專屬權力。[7]

從發展脈絡上看，加拿大評議會沿襲了盎格魯—撒克遜大學模式的自治傳統，借鑒了英美管理體制的精髓，在社會、政治、經濟發展的影響和大學內部以教師為代表的學術力量的權力博弈中，建立了適合本國治理實踐的評議會制度，并在不斷的調整改良中趨向成熟，有效鞏固了評議會在學術治理中的作用和職責。

二、現行的加拿大大學評議會制度

加拿大大學為評議會各項政策的順利制定和會議的正常開展提供了清晰、可操作的法制保障，幾乎每所大學都在章程中對評議會的性質、地位等進行了規范說明，同時，評議會還根據各自需要制定了相應的規章細則，將組織規模和成員構成、權利和義務、內部結構、會議制度、議事規程等事項一一納入其中，保證每項工作的開展都能有條不紊、有章可循。

（一）評議會規模及成員構成

加拿大大學評議會平均有77名成員，不過，不同性質、類別的大學在評議會規模上還是存在很大差異。在傳統的研究型大學、相對古老的大學中，一般評議會規模較大且顯笨重，位列加拿大前15的研究型大學中，一半以上的大學評議會規模都超過100人；相比之下，規模較小的大學、年輕的大學尤其是近十年來獲得大學資格的新立大學，通常評議會人數少于50人。評議會成員平均年齡為48歲，大部分在45～64歲之間，3/4的教師成員年齡在45歲以上。評議會成員包括學術人員、高級管理人員、當然成員、學生代表、校友代表以及董事會中的少數成員等。2010-2011年加拿大全國性評議會調查數據顯示③：評議會成員構成中，48%為教師成員（不含擁有管理職務的教師，比如主任、副校長或校長），23%為高級管理人員（含校長、副校長、教務長、其他高級管理者），且其中的絕大部分還是擁有投票表決權的當然成員，16%為學生。值得注意的是，一些資深的學術管理人員幾乎一直持有學術任命，因此，學術成員的實際占比已經超過70%，保障了評議會中學術力量的主導性作用；政府代表非常有限，僅占0.2%（見表1）。[8]

（二）評議會成員的遴選、退出及資格撤銷

一般情況下，教師代表從各個院系中選舉，學生代表、校友代表等從學生會、工會聯盟、協會中選舉產生，非學術人員普遍由評議會秘書處通過直接選舉和公開選舉的方式產生，還有一些憑借他們的當然成員身份獲得入選資格。學生的任期多為1年，其他成員的任期通常在2～3年。任期持續時間不盡相同，一些大學規定最多只能連任2～3屆，不過，大部分院校并不限制連任次數。評議會成員在一定情況下，可依據大學的規定選擇退出或暫時離開。女王大學（Queen's University）規定，如果成員連續6個月離開學校，就可以提請退出，選舉機構會依程序選擇替補人員完成離任者剩余的崗位期限；如果成員因家人、醫療、休假等原因，需要離開6個月以上，又希望保留成員身份的，需提前聯系秘書處以便對資格保留問題進行討論和安排。但是，如果成員受到了加拿大刑法指控、毒品管制和藥物法的起訴或者違反了校內禁令等，秘書處核查確認后報告評議會主席，主席有權簽發撤銷通知，強制取消該成員的資格。[9]

（三）組織結構

評議會管理校內所有學術事務，包括政策建議、行動計劃、問題處理等。隨著學術事務的日益繁雜，加之不斷涌現的爭議性問題都需要及時地討論解決，為提高治理成效，評議會通常會細化事務，然后分門別類地委派下去，由不同的常設委員會（Standing committees）具體承擔。近年來，常設委員會結構進行了重大變革，兩院制治理模式下的常設委員會數量從1～26個不等，平均11個，形成鮮明對比的是，一院制治理模式下的常設委員會數量非常少，一般只有2～5個。[10]常設委員會作為評議會的咨詢建議機構，對評議會負責，行使評議會賦予的管理權限，比如接收、審議相關工作報告和成員提出的各類意見，處理所轄事務內的爭議，在評議會閉會期間代其處理事務，定期向評議會通告工作安排表和進度報告并提交書面年度報告。大多數評議會都有執行委員會、控制委員會、招聘委員會、財務委員會、學術政策委員會等若干個不同職能的常設委員會，也有大學依據特別情況設置特殊委員會（Special Committees），或依次建立下屬委員會（Subcommittees），負責諸如學生權利咨詢、學生紀律和申訴處理、教師申訴仲裁、知識產權處理、研究失當行為調查等。[11]委員會主席一般由校長或者分管副校長擔任，委員則由評議會選舉產生，成員構成與評議會基本等同。

（四）會議制度

評議會設置有主席，副主席職位，主席負責召開會議并有權參加所屬委員會的會議，主席不在時，副主席代其行使職權；此外，還設秘書一職，負責會議日程準備、日常工作記錄、研究材料的收集和分發等。評議會大會通常有常規會議（Regular Meetings）和特殊會議（Special Meetings）兩種類型，一般每學年召開4～12次常規會議，平均9次。[12]會前，秘書處會將會議通知、日程安排和背景材料在規定日期內通過郵寄或郵件形式送至每一位評議會成員，并將這些信息提前向公眾開放，以便大家知曉和準備。如果評議會主席收到來自常設委員會的開會要求或者秘書處收到法定數量的評議會成員書面申請的會議要求，評議會主席有權召集特殊會議。常規會議和特殊會議主要包括委員會建議報告和工作計劃、成員提問和辯論、表決決議等三大板塊。會上，所有行動項目或報告的主體事項都要求盡可能地清晰闡明，否則，法定成員代表有權要求將其推遲到下一次會議進行。

（五）議事規程

評議會議事規程依照細則由下至上，逐層進行。首先，評議會成員向秘書處遞交書面意見，秘書處負責將其轉發分管委員會處理。任何一個委員會，收到意見書后，都要經常性地舉行公開聽證會，就匯總后的意見與師生集體討論。執行委員會有權接收、審議所有委員會的報告和建議文本，并召開聽證會，對涉及的問題進行充分地辯論，最后形成的結論文本由秘書處轉遞評議會成員查閱，執行委員會在評議會大會上匯報報告并陳述意見，全體成員對報告內容和決議進行辯論、審議后投票表決，一般三分之二的成員數量為法定有效人數。除了極少數涉及學生懲處、產權交易等信息的特殊辯論被評議會中的大多數成員投票認為確實不便公開舉行外，通常情況下，評議會和下屬委員會的重要辯論都會通過學校閉路電視或社區有線電視對外開放[13]，便于校內外人士隨時了解、檢查和監督，防范和杜絕大學行為失范以及決策偏差。

三、加拿大大學評議會制度評析

（一）治理角色多重，職權廣泛深入

加拿大大學評議會是一個大家就重要且棘手的問題進行激烈辯論的交流論壇[14]。通過這個論壇，評議會成員扮演利益代表、政策咨詢、決策制定、關系協調、治理參與等多重角色，發揮著促進學術繁榮、實現學術治理的價值。與此相應，評議會被賦予了大量的職能權限，加拿大大學幾乎都在相應的細則條款里對評議會的職能權限進行了法律形式的認定。從總體上看，評議會職能權限集中體現在決定權、審查權和建議權三大方面，評議會可以決定教學安排、課程設置、考試制度、學位授予、學術計劃、程序制定等政策的批準，審查和監督大學內部所有學術事務決策和項目計劃，還可以在大學建設規劃、院系所等學術中心或機構的建立和關閉、教員調任、晉級、終生制、解除等與大學發展相關的事項上向董事會提出建議。需要指出的是，評議會的學術決策權通常不受董事會的干預，提出的政策建議作為董事會決策的主要來源，董事會在處理院系調整、教員調任等事項時，會事先征求評議會的意見。近十年，加拿大評議會的職能權限進一步擴大，除傳統的管理相關學術事務的職能外，在年度預算和資源配置、大學戰略計劃、大學提升、研究政策方面的正式職能也得到不同程度的體現和拓展。[15]可以說，評議會的職權已滲入到了大學審查、決議、建議、計劃、保障等重點環節，強化了評議會在大學治理中的角色和地位。

（二）成員代表多樣，評議會有效性遭遇質疑尷尬

每一個利益相關者帶給大學的資源都是不可替代的，排斥任何一個都不利于大學的發展，是不明智的。任何一所追求卓越的大學，能否在決策活動中根據利益相關者的性質，通過契約性關系設計，提供利益整合渠道和民主決策機制，有效達成大學目標，是保證大學良性運行的重要制度條件。[16]學術事務關系到每一位大學成員的利益，作為學術事務處理的法定機構，加拿大評議會注重大學共同治理理念的彰顯，注重不同群體利益需求的表達，充分尊重他們在學術治理中的參與和管理作用。在治理成員的選擇上，除常規的教師、學生、高級管理人員、董事會成員、校外人士外，還十分注重少數選民的代表性、多樣性和公平性，比如會考慮兼職教師、兼職本科生、來自少數族裔、弱勢群體、勞工、志愿者的男性代表和女性代表，還有能夠反映更廣泛的省、國家、國際利益的男性和女性等。[17]

評議會的相關決定和政策制度等都會經由上述成員集體討論。不過，近年來，有些大學評議會中的當然成員兼學術人員和管理人員兩重身份，可提建議，又具有投票表決權，他們的權力逐步強大，能夠有效控制評議會決策。對此，曼尼托巴大學（University of Manitoba）教授菲利普·G·胡爾廷（Philip G.Hultin）指出，本應是決策制定程序一部分的評議會學術會議往往成了民主決策的粉飾[18]。評議會決策的有效性遭受質疑，加拿大一些師生對評議會開始產生悲觀情緒，將服務于評議會或者下屬委員會的工作視為浪費時間，甚至將評議會稱為“橡皮圖章”。CAUT前主席威廉·布魯諾（William Bruneau）指責評議會中的教師成員麻木萎靡，缺乏生機活力。[19]

（三）注重成員培訓，強化工作共識

近十多年來，加拿大評議會愈發重視新成員的培訓工作，大多數大學評議會為新成員提供了充足的培訓計劃和資料，包括學術計劃、培訓計劃安排表、大學章程、評議會規章制度、治理結構介紹、評議會和委員會組織結構及成員等。為使評議會成員對培訓資料和內容有一個更加直觀、積極的認識和看法，一些大學還會安排30分鐘至數小時不等的新成員介紹會。培訓方式則是多種多樣，有小組討論、專題介紹、正式展示、單獨會談、午餐會議等，普遍采用的方式還包括主要管理者的講話，一般會邀請評議會主席、校長、董事會主席、副校長、委員會主席、評議會秘書等出席。培訓工作為新成員清晰認知工作職責、正確定位工作角色、了解治理組織機構和決策制定程序提供了重要的學習機會，在實際工作中，為他們進一步理解和審視評議會工作做好了引導和鋪墊。換句話說，在成長為更加有效的治理主體的道路上，培訓工作無疑促使新成員邁出了積極的一步。[20]

（四）治理權力相互滲透又相互制衡

在加拿大，評議會代表學術權力，董事會代表行政權力，二者之間權責劃分似乎十分清晰。實際上，學術權力的運用離不開行政權力的推動，同樣，行政權力的發揮也需要學術權力的支持和協助，在復雜的大學事務中，兩種權力相互獨立，卻又是相互滲透的，這在評議會人員構成、委員會人員設置上得到了最明顯的體現。比如評議會及其委員會成員中都含一定數量的董事會人員、校長、分管副校長等高級管理人員，同時他們在評議會及其委員會中任當然成員，評議會還通過選擇、調用成員到董事會的預算委員會、戰略規劃工作小組或實施小組、大學規劃委員會發揮其在大學研究政策、戰略規劃、預算及財政分配中的角色。有些大學還設置兩個聯絡委員會，分別在評議會和董事會授權下運行，兩個委員會一年至少碰頭一次，討論共同關注的問題，包括學術課程預算規劃、戰略計劃等等。當然，也有大學直接建立聯合委員會，比如麥吉爾大學（McGill University）成立了董事會——評議會共建委員會，每年定期召開會議，討論大學發展中的熱點和難點問題、面臨的挑戰以及下一學年工作計劃。[21]通過人員分配上的交叉滲透，評議會的角色和作用得以擴大，并和董事會在日常工作中建立起良性的權力約束和制衡機制。大學決策的制定不受單方力量的掌控，既保證了決策的科學性、民主性，也促進了治理權責的合理分享。

四、加拿大大學評議會制度的未來發展

十多年來，加拿大政府加大了對大學質量、大學責任保障機制的關注和重視，強調并支持大學對經濟的反哺作用，要求大學向公眾資金負責。這些趨勢說明政府將在教育中運用市場機制來進行資源分配，一些省政府開始提供特定項目匹配資金，同時將資金與關鍵性績效指標相結合，并增加大學的問責。資助機制變化的情況下，如何穩定學術治理地位、制定學術政策、合理地改革學術計劃和學術活動、保障學術標準，這些都給評議會帶來了新的治理壓力。而在大學內部，決策制定程序暗含了不同成員之間的沖突和矛盾，由于評議會成員來自不同的利益群體，一些成員缺乏全局意識，存在利用成員身份為個人或者部門牟利的情況，如何引導成員克服團體忠誠問題以服務于學校整體利益，促進不同成員之間的相互理解，這是評議會工作中的難點；而變革選舉機制，增加更多的年輕教員和少數群體代表，則是一項更難的改革。[22]

評議會的規模仍被視為一個問題，要求精簡人員的呼聲越發高漲；在評議會有效性問題上，探討鼓勵和便利民主討論的組織和程序也將成為加拿大評議會努力改進之處。此外，評議會與教師聯盟的關系也備受教育工作者的關注和重視，教師聯盟的構成和角色以及與評議會之間的權威關系并沒有在憲章、大學規章或其他文件中得到清晰的說明，兩者之間存在模糊地帶，在日常工作中，難免發生扯皮和爭論。總之，在未來發展道路上，探索更加完善的制度仍是加拿大評議會的不懈追求，在這一過程中，評議會將投入更多的時間和精力到自身評估和變化發展、評議會治理角色審視、相關工作機制梳理和應變能力增強上，以在回應內外部壓力時能夠迅速做出更大、更復雜的決策。[23]

注釋：

①有些大學也使用其他名稱，比如阿爾伯塔省的大多數大學使用校務理事會（General faculties council）， 薩斯喀徹溫省的大學使用大學理事會（university council）。盡管稱謂有所不同，組織角色和功能卻是相通的，加拿大普遍使用評議會作為通用術語，指代大學學術事務的最高決策機構。

②加拿大大學還存在其他兩種治理模式：“一院制”模式（unicameral）、“多院制”模式（tri-cameral），但使用的大學較少。

③2010-2011年加拿大全國性評議會調查包括兩大部分：一是針對評議會秘書以及協調和支持評議會工作的人員的調查；二是針對評議會成員的調查。除愛德華王子島省外，來自其他省份的不同規模的公立大學實際參與調查（包括四所實行“一院制”治理模式的大學）。

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（責任編輯 陳志萍）