社會治理創新視域下的社區教育新發展

侯懷銀，尚瑞茜

社會治理創新視域下的社區教育新發展

侯懷銀，尚瑞茜

發展社區教育是社會治理創新的重要內容，也是助推社會治理創新的核心力量。在社會治理創新視域下，社區教育在管理理念、推動主體、體制機制、手段方式四方面都出現重大轉向。為推動社區教育的創新發展，需要拓展社區教育功能，增強社區教育創新觀念；合理定位主體角色，建立多元主體協同關系；深化完善法規制度，保障運行機制體制改革；整合優化教育資源，完善社區教育發展網絡。

社會治理創新；社區教育；新發展

社會治理創新是執政的中國共產黨與政府為全面深化改革、推進依法治國的進程而提出和實施的一項戰略議題，其在黨的十八大、十八屆三中、四中全會等會議中被予以高度重視。而社區教育的發展是社會治理創新的重要內容，也是助推其發展的重要力量，對于加強黨的領導、實現政府善治、構建和諧社會與推動居民自治發揮著獨特的作用。2014年，《教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見》中提出要“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”[1]，此舉意味著社會治理創新要推進，就必須與社區教育真切融合、深度交集。基于此背景，在社會治理創新視域下探討社區教育的新發展具有重要的現實意義與理論深度。

一、社會治理創新視域下社區教育新發展的必要性

自改革開放以來，我國市場經濟迅速發展，法治社會穩步推進。在改革取得成效的同時，社會結構、經濟體制以及利益格局等也發生著深刻變化，社會正面臨著單位制瓦解、市場經濟勃興以及新的社會階層形成的新局面。在這一過程中，復雜的社會問題日益凸顯，包括環境污染、道德滑坡、社會公正等，國家的維穩態勢日趨嚴峻。新的形勢要求我們必須加快推進社會治理創新，確保人民生活安康、社會和諧有序，在此時代背景下社會治理創新受到國家的高度重視。

社會治理創新是指通過重塑治理機制，規范行政力量的治理，使市場和社會力量成為城市社會治理主體的一種多主體共同主導的公共行為，其內核就是實現社會治理從行政主導到多元共治。而社區教育是在社會快速發展的背景下，以社區為基本單位的一種教育形式，其與社會治理創新具有內在的關聯性，包括兩者的理念、核心要素以及重心等。在社會治理創新視域下大力發展社區教育的原因主要體現為：

第一，社區教育是推動社會治理創新的重要內容與核心力量。社會治理創新的一項主要內容是加強城鎮的社區建設，社區建設包括社區管理、社區服務、社區組織等多方面內容，涉及紛繁復雜的人際交往關系。大力發展社區教育，有利于滿足社區民眾的需求，提升他們的素養，進而推動社區的建設與社會的發展。當前，在國家大力推行社會治理創新時，作為推動其發展的核心力量是盡快轉變與當前社會發展不相適應的社區教育體系，包括理念價值、制度機制、方式手段等。

第二，社區教育是社會治理創新實施的載體。社會治理創新是一項長期、復雜的系統工程，旨在針對國家治理中出現的社會問題，完善社會福祉、保障改善民生、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會有序和諧的發展。[2]而社區教育通過發揮積極參與、人際互動、價值引領、心理引導以及輿情分析等功能，[3]實現社會治理創新。

具體而言，一是社區教育通過開展活動，不斷滿足社會群體需求，調動他們參與的能動性，進而弱化阻礙社會和諧發展的因素，推動社會秩序的有效運行；二是社區教育為全體成員提供了一個參與社會公共事務的平臺，能夠加強成員間的聯系，化解彼此間的摩擦與沖突，降低社會治理成本；三是社區教育通過積極的宣傳、引導，培養社區居民建立正確的價值觀與責任感，為社會治理營造良好氛圍；四是社區教育通過關注社區成員的心理變化與困擾，合理、及時地疏通他們的心理障礙，能夠有效控制負面心理擴大化，對于社會的維穩具有重大意義；五是社區教育是收集、分析輿情的渠道之一，工作者通過與社會成員的溝通交流來獲取信息、了解民意。基于此，才能有針對性地提出社會治理方案，解決社會問題。

二、社會治理創新視域下社區教育新發展的內容

每個時代都應具有一套與之相符的社會治理理念及模式，在當代，社會治理創新與過去的模式相比發生了重要轉變，其內涵基本可以概括為：重塑社會治理理念；整合公共治理主體；完善社會管理機制；改進社會管理方式。[4]在社會治理創新被賦予新的內涵基礎上，對于作為組成其發展的重要內容以及推動其前進的核心力量的社區教育而言，理應跟隨社會治理創新的腳步，轉變固有的發展理念與模式。在社會治理創新視域下社區教育正朝著以下新方向發展。

1.管理理念日益科學化

任何創新都要以理念創新為先導。傳統的政府管理理念視政府為管理公共事務的唯一主體，在這種理念的支配下，形成了權威型的政府管理模式，忽視、壓抑了其他主體(社會、市場等)的治理能力，其結果不僅沒有實現政府善治的愿望，反而加重了政府的負擔，降低了政府治理的效果。基于此，社會治理創新倡導更新社會管理的理念和方法，改變政府單向度的管理模式，發揮多主體的協同作用。在社會治理創新的大背景下，社區教育的治理理念也需發生如下轉向：

(1)由單一的行政管理轉向發揮多主體的協同作用。對于社區教育而言，其傳統的管理方式與社會治理一樣，都將政府作為管理的主體，管理方式為單一的行政管理。社會公眾逐步意識到這種傳統的社區教育模式亟待改變，應積極倡導協商、對話、契約的治理方式，發揮社會組織、市場等主體的教育作用，以民主協商的方式來解決問題，充分體現公平正義的法治精神。

(2)由彌補學歷教育的空白轉向成為社會公共教育體系的重要部分。社區教育定位在理念上也需有所轉變。它在我國出現伊始，很大程度上是作為彌補學歷教育的空白而進入人們視線的，承擔了豐富正規學校教育內容的“替補角色”，但隨著公民社會的崛起、終身教育理念的普及以及學習型社會的構建，社區教育的社區屬性也應得到強化，使其真正成為我國社會公共教育體系的重要組成部分。這種定位的轉向，使社區教育在人們一生的受教育過程中扮演著越來越重要的角色，也愈來愈受到國家、社會的重視。

(3)由服務于社區轉向服務社會公共利益的整體。在不同的時代背景下，社區教育的服務對象將會發生不同程度的轉移。當前，隨著社區與社區之間交流程度的增加，社區教育將服務目標僅僅定位于所在社區似乎已不太可能。因此，我國的社區教育發展目標需改變以往以服務社區的經濟發展和提升社區成員素質的單一目標，轉向以實現全體成員的公共利益最大化、推動社區成員的終身學習、促進和諧社會建設的整體目標。

2.推動主體趨向多元化

當前中國社會治理創新的方向與路徑為協商治理，富有成效的社會治理必然要求多元主體的參與和合作。對于社會治理創新多元主體的構成，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。對于社區教育而言，也必須貫徹這一精神，因為它與體制建設和機制保障緊密相關。[5]

在社會治理創新的背景下，構建起以政府為主導，企業、學校、社會團體、社區居民等多方參與的社區教育共同治理模式，已然成為社區教育治理的未來走向。[6]目前，社區教育模式已擺脫過去單一的政府推動模式，多元化形態模式初現端倪。有研究者將其概括為三種模式：以區或街道(鎮)為主體的地域型體制模式，以社區學院為龍頭的三級社區教育機構模式和以學校為主體的輻射型體制模式[7]；也有研究者在此基礎上認為還包括以地域為邊界的自治型體制模式[8]。無論哪種模式，都證明了社區教育由過去的政府單一主導模式向多樣化模式發展，其推動主體也日益走向多元。只有充分認識到各參與主體的職責并發揮他們的能動性，才能真正推動社區教育與社會治理創新的融合。人們已經意識到各方對于社區教育以及社會治理創新的重要性，并且在實踐中多主體也開始發揮作用，但以政府為主導的模式仍在實踐中占據主導地位。不可否認，社區教育在中國的發展，政府起到了至關重要的作用，在當前的時代背景與管理體制下，政府仍然是推動社區教育發展不可或缺的力量，甚至比之前所承擔的責任更重，它要在市場、社會等其他主體協調失靈的地方承擔起元治理的職責。但除此之外，社會組織以及市場等主體也在社區教育治理中發揮著基礎性作用，未來多主體參與已成為大勢所趨。

3.體制機制日趨完善化

社會治理非常重視體制機制上的創新。《決定》特別提出，在處理社會矛盾與社會問題時，要“創新有效預防和化解社會矛盾體制”，要“健全重大決策社會穩定風險評估機制；建立通暢有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制”。由此可以看出，我國在完成創新社會治理體制的任務上正不斷努力著，但社會治理創新的任務十分艱巨，仍需理論工作者與實踐工作者的協同奮進。在社會治理創新的背景下，建立起適應社區教育發展的管理體制與運行機制，是保證社區教育穩定持續發展的關鍵，以下即是我國社區教育的管理體制機制所需呈現的轉向：

(1)社區教育管理體制的發展。當基層的社區教育形成并發展至一定的規模后，建設一個民主而有效的管理體制，是推動社區教育健康發展的重點所在。教育部的文件中提及，社區管理的體制是“政府統籌領導，教育部門主管，有關部門配合，社會積極支援，社區自主活動，群眾廣泛參與”的模式。[9]而對于社區教育的管理體制，很多研究者都認為，應該建立起由政府統籌，社會多方參與的體制，并且應該逐步完善社區教育公開制度、協商制度、責任制度等。

(2)社區教育發展機制的轉向。社區教育是一個開放的系統，系統的存在靠機制支撐，其發展也要依靠機制整體功能作用的發揮。社區教育的發展機制需朝著以下方向發展：

第一，由命令式管理轉向協商式治理機制。社區教育在我國向來由社區教育的主管部門管理，管理主體、管理方式較為單一。今天的社區教育管理活動，已經遠離了傳統的管理方式，經過多年的實踐探索后，形成了上下互動的運行機制(即政府主導的自上而下的管理和民間主體自下而上的參與)，并建立起了管理協商機制。早在2010年，教育部在浙江杭州召開了“全國社區教育工作座談會”，會上提出要加強與民政、人社、體育、文化、婦聯、工會等部門的聯系，共同建立、完善管理協商機制，推進社區教育工作。通過國家的大力支持，社區教育的相關事宜由廣泛的商議決策產生，加強了社會參與社區教育事務的力度，增強了社區教育決策的科學化與民主化。

第二，由弱政策保障轉向完善的政策機制。在我國，社區教育的發展相對滯后于歐美等國家，且被重視程度遠遠不如學歷教育。尤其在政策保障上，缺乏針對性、具體的政策指導，為社區教育的發展帶來了一定的障礙，且至目前還沒有一部專門的《社區教育法》來規定社區教育的性質、宗旨、對象、權利與義務、管理體制與保障機制等。不過我國從2004年起，教育部或下屬部門就開始下發關于社區教育工作的一些意見，為社區教育正常發展提供了保障。如同年，教育部發布了《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》，提出社區教育要“面向社區居民開展內容豐富、靈活多樣的教育培訓活動，提供全員、全程、全面的教育服務，努力滿足社區建設和社區居民的需求”；2010年，我國發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中提及，要“廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設”等，這說明我國正在由弱政策保障向完善的政策保障轉變。

4.手段方式逐步靈活化

在社會主義初級階段，創新社會治理的關鍵在于改進社會治理方式。隨著互聯網等新媒體技術的運用，公民參與社會治理的渠道越來越寬，已突破原有的單一、簡單地以行政干預方式進行社會治理的手段。社會治理創新要求堅持系統治理、依法治理、源頭治理和綜合治理，要求從管控規制向道德引導、法治保障、心理疏導、人民調解、基層社會自治、信息化管理等多種方法綜合運用轉變，實現由單一治理向共同治理轉變。基于此，社區教育的手段方式也需逐步實現靈活化。

以計算機、網絡、多媒體的廣泛使用為標志的信息化社會，是現代社會的重要特征，也是社區教育開展的重要途徑，它為社區教育信息的獲取、分析、評價等提供了技術平臺。通過現代網絡信息技術的應用，社區教育在內容、教學方式以及管理形式上都將發生重大變化。具體而言，通過多媒體技術的使用，社區教育的內容變得動態化、形象化以及具體化，從而激發了社區成員的學習興趣，便于社區成員更好地理解學習內容；通過利用先進的技術，社區教育解決了很多傳統教育形式(如面對面教學)所無法解決的困難，人們可以通過建立電子社區、電子空間等形式共享教育資源，使得人們可以超越時空的界限進行溝通學習，為人們隨時隨地進行學習帶來了便捷；信息化技術的運用，也使得社區教育的管理體制發生了調整，如在組織結構方面，典型的科層制逐步趨向扁平化、網絡化。在資源整合方面，利用互聯網的優勢，我國社區教育正在形成利益共享的資源網絡等。

三、社會治理創新視域下社區教育創新發展的路徑探尋

如何實現社區教育在治理理念、推動主體、體制機制以及手段方式等方面的突破與發展，仍是我們目前面臨的重大問題，以下是基于社會治理創新視域所提出的路徑探尋。

1.拓展社區教育功能，增強社區教育創新觀念

傳統的社區教育主要具有積極參與、人際互動等功能，由于我們對社區教育傳統功能的認識，社區教育的內容往往以應激性與職業熱點知識為主。但在社會治理創新視域下，社區教育所處的時代背景已發生變化，應該與時俱進、拓展創新。

21世紀初，隨著城鎮化進程的推進，城鄉之間的流動加大，大量農民從農村向城市轉移，由此引發了很多新的“城市社區病”，如從農村遷居城市的這部分居民，和原有社區的居民交錯存在，身處其中必然面臨著與他們的交流溝通問題；隨著時代的發展，人們的就業、買房、學習等生活壓力與日俱增，在重壓之下，人們很容易出現情感漠視、仇視社會、心理扭曲、心情抑郁等不健康的狀態。為了解決“城市社區病”，社區教育理應探索其社區矯正的功能，承擔起對社區的責任與使命。社區教育的矯正功能應注重兩方面的內容：第一，心理矯正。針對受矯正對象仇視社會、心理扭曲、心情抑郁等不健康心理，進行必要的疏導，使其重建健康的心態，為其融入社會奠定基礎；第二，文化矯正。針對當前人與人之間情感淡化、道德滑坡等境況，社區教育應起到傳承中華優良文化傳統，消除社區居民隔閡，凝聚社區成員情感的作用。

2.合理定位主體角色，建立多元主體協同關系

隨著社區教育的深入推進，由政府主導下的街道——社區居民委員會進行管理的模式已越來越不能滿足社區居民的多元需求，因此，推動社區教育穩定健康發展需要重構政府角色，合理定位政府、社會、市場三者之間的關系，建立多元主體協同治理體系。

在歷史上，我們十分重視政府的作用，且早已習慣服從行政命令的管理。但政府的力量是有限的，尤其在面對當前出現的“城市社區病”時，單靠政府的力量已無法解決這些問題，所以我們要從單純重視政府作用、輕視社會主體作用、排斥市場基礎作用的傳統思想中解放出來，樹立政府主導、社會主體、市場基礎的理念，從一元獨進向多元合作轉變。

政府主導，是指政府要發揮目標導向、政策引領、法律保障、統籌規劃、監督服務等作用，并不是單純主宰活動的進行。具體而言，各級政府要把原先負責社區教育管理權、事務權的不同部門優化組合，使其擺脫各自為政的局面，形成可以統籌社區教育事務的新管理系統，為社區教育的理念創新、政策下發、監督評價等提供法律保障。同時應將部分的辦學權、具體事務管理權讓渡給社會與市場兩大主體。

社會主體，是指社會力量成為社區教育發展的主體力量，而非一般性的社會參與和被動參與。社區居民與社會團體是社區教育的參與主體，社區教育的開展理應堅持需求取向，只有充分尊重參與主體的意志，才能激發他們的參與熱情與活力，進而推動社區教育的勃興。

市場基礎，是指社區教育要按照市場發展的規律來開展活動，找到與市場的契合點，合理推進社區教育的發展。企業作為市場的主體，似乎與公益性的社區教育格格不入，但“人”這一主體將兩者緊緊聯系在一起，社區教育可以承擔起企業職工的培訓問題，企業可以為社區教育提供人、財、物的支持，適時開展社企合作，可以使兩者共享資源，實現雙贏。

3.深化完善法規制度，保障運行機制體制改革

要推動社區教育的發展，法律法規的強制性作用必不可少。2011年，全國人大教育科學文化衛生委員會表示，教育部正在就社區教育法有關問題進行調研論證，且社區教育在發展中遇到的問題和困難也已引起地方政府和相關部門的重視。由此可見，我國在社區教育的政策立法方面已在慢慢推進。但當前社區教育政策，尤其是地方性法律法規還存在以下不足：社區教育缺乏長遠規劃；現行社區教育政策法規不完善；社區教育政策執行不力。面對當前社區教育政策存在的不足，應注意以下三方面問題：一是考慮社區發展需要，整理出社區教育政策制定的基本思路；二是要補充完善現有社區教育政策，制定形成新的社區教育政策體系；三是監督社區教育政策的實施環節，保證其順利推進。

為實現社區教育的健康持續發展，還需要一套成熟有效的機制作為保障，包括政策保障機制、協商決策機制、監督評價機制以及資源共享機制。政策保障機制是社會教育穩步推進的前提，它在法律層面上應對社區教育的地位、功能、含義、任務、程序、方式等進行明確的規定。在微觀層面應以各社區教育主體的行為作為邊界，依法賦予他們相應的權利與義務。在經費使用上，需改變傳統直接劃撥經費的方式，通過政府采購招標，保障社區教育經費的合理、高效使用。協商決策機制是通過制定一系列的規則來合理協調各相關主體的矛盾與沖突，使社區教育能夠符合多數人的利益，按照多數人的想法推進。監督評價機制主要是發揮督導和評價的目標導向、問題診斷、分等鑒定的功能，以保證社區教育的效果質量。要建立社區教育的督導評價機制，需注意該機制不是封閉的，而應是開放的，不僅僅局限于社區教育內部的管理和效益，還包括對社區政府領導、社會各組織的合作以及相關法律、法規政策的效用等進行評價。資源共享機制是為實現資源效益最大化而整合搭建起的平臺，需注意的是，該機制整合的不僅僅是已有的顯性資源，還包括一些潛在的，可通過開發進行利用的顯性和隱性資源。

4.整合優化教育資源，完善社區教育發展網絡

教育資源是開展社區教育的物質基礎，社區教育的開展和推進必須有豐富的社區教育資源作為保障。從資源系統來看，社區教育的資源系統可分為學校、行業和社會教育資源系統，學校教育資源系統為基石，行業教育資源系統為羽翅，社會教育資源則為陣地，它們是我國社區教育發展的支撐。只有充分開發利用這些資源，從整體上統籌協調它們，社區教育的功能才會越來越突出。為此，應從以下方面入手：一是政府要強化對社區教育資源整合的統籌領導，包括建立整合社區教育資源的部門，明確各部門對社區教育資源開發整合的任務，對各類支持社區教育資源開發的政策加以規范，鼓勵個人與組織參與社區教育資源的開發與共享中來等；二是分類推進政府、社會、市場對社區教育資源的投入，包括對社區教育資源三大系統人、財、物等可量化資源的投入，以及對它們隱性資源的投入，如精神文化、歷史傳統資源等；三是要探索各參與主體合作的大社區教育發展平臺。該平臺的建設要根據不同社區的特質、不同資源的特點以及不同社區居民的信息而定，要在滿足社區居民教育需求的基礎上，遵循共建共享的原則來構建，還要充分重視與現代信息技術的融合。

要讓社區教育充滿生機和活力，就必須創新社區教育的實踐方式，構建完善的社區教育網絡。社區教育網絡包括眾多，可以說任何合作的兩者之間(學校與社區、企業之間，教育機構之間等)甚至單獨的個體內部(社區內部、學校內部、企業內部等)都需構建起社區教育網絡，以方便社區居民便捷地獲取信息。為完善社區教育發展網絡，目前我國需依托現有的一些社區教育實體或成立新的教育實體，像社區教育學院、社區教育中心以及電大教育網絡等，這些實體承擔著社區教育的主要任務，為推動社區教育發展起著不可或缺的作用。唯有政府高度重視社區教育實體，社區教育才能成功開展，社區教育網絡才能不斷完善。

[1] 程仙平.社區教育融入社區治理的機理與策略[J].河北師范大學學報(教育科學版),2017(3):67-71.

[2] 姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J].中國行政管理,2014(2):24-28.

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[4] 肖文濤,李松錦.社會治理創新面臨的挑戰與應對思路[J].福建政法管理干部學院學報,2007(4):36-39.

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[6] 婁眉卿.社會治理視域下社區教育管理研究[J].教育評論,2015(9):50-52.

[7] 劉洋.中國農村社區教育研究[D].楊凌：西北農林科技大學,2003:5.

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[9] 楊志堅.中國社區教育發展報告(1985—2011年)[M].北京:中央廣播電視大學出版社,2012:16.

責任編輯馮麗櫻

TheNewTrendofCommunityEducationfromthePerspectiveofSocialGovernanceInnovation

HOUHuai-yin,SHANGRuixi/

ShanxiUniversity

Developing community education is a significant content and a core boosting force of social governance innovation.From the perspective of social governance innovation,the change of community education is crucial with respect to management ideas,promoting subject,institutional mechanisms and approaches.To fuel the creative development of community education,we need to broaden its functions and increase the awareness of innovation,reasonably position the subjective role and establish multi-subjective cooperative relationship,further complete laws and regulations and promote the reform of operational systems,as well as integrate and optimize the educational resources,and perfect the network of community education.

social governance innovation; community education; new trend

2017-09-12

10.13425/j.cnki.jjou.2017.06.004

侯懷銀，山西大學教育科學學院教授，教育學博士，主要從事教育基本理論研究(825917436@qq.com)；尚瑞茜，山西大學教育科學學院2015級碩士研究生，主要從事高等教育原理研究(1979782372@qq.com)

山西省回國留學人員2013年科研資助項目(2013-001)