跨年度預算平衡機制：概念界定與重心設定

朱柏銘

(浙江大學經濟學院，杭州 310027)

跨年度預算平衡機制：概念界定與重心設定

朱柏銘

(浙江大學經濟學院，杭州 310027)

長期以來，我國沿襲以收入為核心的預算管理模式，追求年度預算平衡就成為與之相適應的財政目標。今后要建構以支出為核心的預算管理模式，這就需要“實行中期財政規劃管理”、“改進年度預算控制方式”、“建立跨年度預算平衡機制”。對于跨年度預算平衡機制，必須放在預算管理模式轉變這樣一個大背景下去考察。本文以此作為切入點，對跨年度預算平衡機制的概念進行界定，并認為跨年度預算平衡機制的重心在于建立嚴格的支出預算約束機制，尤其是規范的項目支出生成機制。

跨年度預算平衡 預算管理模式 概念界定 重心設定

近年來，“跨年度預算平衡機制”引起人們的普遍關注。由于這是一個全新的提法，目前學術界和政府部門對于它的涵義及架構都缺乏權威的認識和表達。因而，本文就此作一番探討，應該是有理論價值和現實意義的。

一、文獻述評與問題提出

理論界現有關于跨年度預算平衡機制的代表性觀點，大體可以歸為三類：

第一類觀點是通過建立跨年度預算平衡機制，加強預算與經濟周期的適應性，并發揮對經濟的調控作用。邱泰如(2014)認為，跨年度預算平衡機制是政府出于社會總供求平衡、經濟周期、充分就業和建設項目跨年度支出等考慮，在必要時可每隔若干年實現一次預算基本平衡。張文春(2015)認為，跨年度預算平衡機制是對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預算約束，更好地發揮財政宏觀調控作用。馬蔡琛和張莉(2016)認為，跨年度預算平衡機制是指在預算決策中結合財政政策的相機變化，進行多年期的預算收入與支出預測，實現預算收支從強制約束性向展望預期性的轉變，更加強調預算收支在一個動態經濟周期內的大致均衡，而不再過多強調年度預算的收支平衡，從而兼顧預算的逆周期調節作用和預算在經濟周期內的平衡。

第二類觀點是年度預算平衡無法實現，即便實現了也是形式上的，跨年度預算平衡是實質性的平衡。李慈強(2015)認為，跨年度預算平衡的法律價值在于追求實質意義上的預算平衡，在更長的預算周期內實現預算制度的規劃、控制和管理功能，改進現有的年度預算制度并強化其約束力。李燕(2015)認為，由于在預算執行中會受到各種原因影響引起收入超收和短收的情況，無法實現年度預算平衡，因而需要建立起跨年度的動態預算平衡機制。

第三類觀點是跨年度預算平衡不僅包含了年度預算平衡的情況，而且在范圍上有很大的突破。王金秀(2015)認為，跨年度預算平衡機制并不是完全排除年度預算平衡情況的出現?？缒甓阮A算平衡機制拓展了預算平衡的范圍，預算平衡不僅僅考慮收支流量，還將作為存量資金的結余也納入平衡范圍，并在此基礎上進一步將預算平衡視角從資金擴展到資產及其負債，突破了長期以來將預算僅僅囿于預算收支及其差額狀況的描述。

上述三類觀點，分別從不同角度去認識，富有啟發性。不過，也都存在進一步探討的空間。第一類觀點把跨年度預算平衡放在宏觀經濟運行的大環境下進行考察，這是非常值得肯定的。但是，由此引出了另外一個話題，即跨年度預算平衡與周期預算平衡之間是什么關系？第二類觀點認為，跨年度預算平衡是追求實質意義上的預算平衡。言下之意，傳統的年度預算平衡是一種形式上的平衡。這個觀點有一定的道理。因為無論中央政府還是地方政府，實現年度預算的賬面平衡并不難，在收付實現制條件下，只須收入提前、支出退后或者做相反的操作，立馬就能把控結余或赤字。需要進一步探討的問題是，實質性平衡究竟怎樣理解？跨年度之后是否就能確保實質性的平衡？第三類觀點認為，跨年度預算平衡機制拓展了預算平衡的范圍。按照這個觀點，把存量資金的結余納入平衡范圍，是否會出現重復計入預算收入的情況？如果跨年度預算平衡機制涉及資產、負債等要素，那么它與政府綜合財務報告之間又是什么關系？

觀點上存在差異與爭議，重要原因之一是跨年度預算平衡機制概念不夠明確、架構不夠清晰。而要界定概念并設定機制的重心，又要找到考察問題的合適視角。

二、跨年度預算平衡機制的概念界定

(一)跨年度預算平衡機制的考察視角

“建立跨年度預算平衡機制”的提法，最早出現在2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中。2014年8月全國人大常委會審議通過的新《預算法》，進一步提出了“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的具體要求。2014年9月國務院頒布《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)，以350多字的篇幅，陳述了“建立跨年度預算平衡機制”的政策含義。

在國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》中，“實行中期財政規劃管理”、“改進年度預算控制方式”、“建立跨年度預算平衡機制”三部分內容，都是在“改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制”這樣一個大標題下分別陳述的。這就意味著，“改進預算管理和控制”是預期目標，圍繞這個目標，必須“實行中期財政規劃管理”、“改進年度預算控制方式”、“建立跨年度預算平衡機制”，而且三者之間是遞進的關系。在這部分內容中，有幾處表述非常值得關注。如“一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”“強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。”“收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測?！薄案鶕洕蝿莅l展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制?！?/p>

本文認為，這些表述告訴人們，預算管理的模式要發生重大變化，支出政策與經濟形勢的銜接和契合變得更為重要。如果支出政策是合理的，即便有赤字或赤字規模較大，只要在若干年內能實現預算平衡，也是可以接受的。建立跨年度預算平衡機制，就是在這樣的語境體系下提出來的。

在中國歷史上，居支配地位的預算管理模式是以收入為核心的。這是與當時特定的經濟社會背景相聯系的。一是沿襲“重收輕支”的傳統理財思想，強調預算收入在財政中的地位和作用，相對忽視支出對收入的反作用。二是把籌資看作財政的首要功能，因為在自然經濟和計劃經濟條件下，財政的調節功能非常弱小。為了追求年度收支平衡，預算的執行和管理往往通過強硬的行政命令去保證。三是社會閑置資金的規模較小，通過公債發行彌補財政赤字的做法缺乏現實基礎，從而要求預算支出必須嚴格限制在預算收入的框框內。

改革開放以后，我國逐步建立社會主義市場經濟體制，以收入為核心的預算管理模式受到了沖擊。首先，市場缺陷的存在決定政府必須運用一定的財力去干預，財政的作用不再局限于籌措經費，而是在提供公共產品的同時，運用收支手段參與資源的配置。其次，人們逐漸認識到支出在收支矛盾中居于重要的地位，因為安排支出是組織收入的目的，而且現實的支出又會轉化成將來的收入。最后，隨著社會閑置資金的增加和信用制度健全，通過發行公債彌補財政赤字成為操作簡單且風險最小的手段，從而使預算收入不再成為預算支出不可超越的天然屏障。

盡管如此，總體上我國預算管理模式仍然偏重于以收入為核心。如今中央強調“一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展?！睂嶋H上就是轉到以支出為核心的預算管理模式。

第一，以支出為核心的預算管理模式更能保證政府職能的履行。在市場經濟條件下，政府參與資源配置、協調收入分配、調節經濟運行，都離不開財政。這就是說，保持合理的預算支出規模，不僅是財政本身的問題，而是事關能否處理好政府與市場關系的大問題。因此，預算收入應更多地服從于預算支出，把滿足合理的預算支出作為組織預算收入的出發點和歸宿點。以支出為核心的預算管理模式是與全方位開放的市場經濟發展要求相適應的。

第二，以支出為核心的預算管理模式更能強化財政的特殊地位。十八屆三中全會關于全面深化改革的戰略部署中，以前所未有的高度賦予財政以“國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位。以支出為核心的預算管理模式有利于樹立財政權威，安排支出是為了履行政府職能，政府履行職能則是為了實現國家的治理。組織收入只不過是安排支出的手段。當然，無論是征稅還是收費，都必須有章法，要服從稅收法定原則。同時，把預算收入看成預算支出所決定的被動結果，也能擺脫在以收入為核心的預算管理模式下，組織到多少收入就算多少，出現收不抵支時再“挖挖補補”的窘迫境地。

第三，以支出為核心的預算管理模式有助于財政資金統籌使用。一些重大支出項目的實施，需要在一個較長時期內才能完成，相應地，需要籌措巨額的財政資金。然而，一些地方財政資金分散在各職能部門和預算單位內，而且一直處于沉淀閑置狀態，還聲稱“打醬油的錢不能買醋”而拒絕動用。以支出為核心的預算管理模式可以打破支出結構僵化和固化的格局，而且有利于盤活各種沉淀和限制的資金，扎竹成排，保證重點項目的資金落實。

總之，“改進預算管理和控制”是目標，“實行中期財政規劃管理”、“改進年度預算控制方式”、“建立跨年度預算平衡機制”，都是圍繞目標采用的具體手段。為了改變以收入為核心的預算管理模式，必須實行中期財政管理；要實施中期財政管理，就必須淡化年度預算平衡；要淡化年度預算平衡，就要允許跨年度預算平衡。所以，跨年度預算平衡的命題不是空穴來風，是作為轉變預算管理模式的手段提出來的。這一點對于理解和把握概念本身特別重要。

(二)跨年度預算平衡機制的內涵與外延

上面的分析為概念的界定作了鋪墊。所謂跨年度預算平衡機制是指，為實現以支出為核心的預算管理模式，中央和地方政府可在跨越幾個年度的時間段內，保持預算收支在數量上的大體對應，且對于出現的結余或赤字，能通過預算穩定調節基金和一般債務等手段妥善處理。

這個定義包含著以下幾個要件：第一，建立跨年度預算平衡機制是為了實施以支出為核心的預算管理模式；第二，預算平衡可以跨越幾個年度實現，雖然沒有明確的時間規定，但是原則上應與中期財政管理的時間段相對應；第三，跨年度預算平衡并不要求預算收支的完全相等，只是數量上的大體對應，也即允許存在一定幅度的結余率或赤字率；第四，跨年度預算的平衡手段是預算穩定調節基金和一般債務。

關于跨年度預算平衡機制，還有幾個相關問題需要澄清：

一是跨年度預算平衡與周期預算平衡之間的關系。周期預算平衡(Cyclical Budget Balance)是指政府以宏觀經濟穩定為目標，根據反經濟周期的需要，在繁榮時期保持預算盈余，在蕭條時期有意安排預算赤字，使經濟周期內的盈余和赤字相抵而實現預算收支平衡。顯然，二者的共同點在于，都允許跨越幾個年度實現預算收支的平衡。但是，周期預算平衡的目的是通過擴張或緊縮的財政政策，熨平經濟波動；跨年度預算平衡的目的可能是為了實施在較長時期內才能完成的重大支出項目，也可能是為了體現財政政策反經濟周期的需要。另外，周期預算平衡的時間段通常與經濟周期相對應，而跨年度預算平衡的時期，可能正好在一個經濟周期內，也可能不在一個經濟周期內。這就是說，跨年度預算平衡的外延比周期預算平衡更加寬泛。

二是跨年度預算平衡究竟是形式上的平衡還是實質性的平衡。實際上，即便是年度預算平衡，兩種情況都可能存在。如果迫于某種壓力，政府人為地操作收入與支出，這樣的平衡往往是形式上的平衡。但是，如果事先預算合理，事中執行規范，這樣的平衡就是實質上的平衡。在跨年度預算中，這兩種情況仍然會出現。筆者認為，跨年度預算平衡的實質是要體現嚴肅性與靈活性的兼容。一方面，預算是事先安排的有關政府收支狀況的計劃，一經議會批準，就具有法律效力。另一方面，處于轉型期的中國，各級政府及其部門的事務邊界并不清晰。經常是，在每年第四季度編制下一年度預算時，不明白將來預算執行過程中會出現什么臨時性事件。事先難以預料的開支，光靠占支出總額3%-5%的預備費是無濟于事的。建立跨年度預算平衡機制，就是希望預算管理既要有硬約束，又要有靈活機動的余地，通過放寬時間約束，既實現形式上的平衡，又實現實質上的平衡。

第三，存量資金的結余是否納入平衡范圍。一般而言，預算平衡是指預算收入與預算支出在數量上的大體對應。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》明確規定了超收與短收的處理辦法。但是，并沒有涉及到存量資金。閑置沉淀的存量資金要盤活，但是，這些資金并不體現在預算收支平衡上。理由很簡單，凡是政府的存量資金都是某一年或某幾年預算收入的結余，如果在跨年度預算平衡中再次體現存量資金，就有重復計算之嫌。另外，如果“將預算平衡視角從資金擴展到資產及其負債”，那就不是預算平衡，而是政府綜合財務中資產、負債和所有者權益三者的平衡了。跨年度預算平衡機制與權責發生制政府綜合財務報告之間有關聯，但二者不是等同的關系。

三、跨年度預算平衡機制的重心設定

(一)嚴格的支出預算約束是跨年度預算平衡機制的重心

跨年度預算平衡機制的架構應當是“三維并舉”。一是高效的預算收入增長機制。所謂“高效”就是要使預算收入建立在源泉寬廣、附加值高、環境友好的產業基礎之上。開源是根本，無本無源的預算，跨越的時間段再長也是徒勞的。如果預算收入規模很小，不僅難以滿足支出需要，對經濟運行也沒有影響力。二是嚴格的支出預算約束機制。在以支出為核心的預算管理模式中，節流是關鍵環節。但是，節流不是簡單地節省支出，而是要保證必要支出的同時管住不必要的支出。這就需要建構支出項目合理生成的機制。三是合理的預算結余與赤字處理機制。完善預算穩定基金和一般債務制度，使之充當風險最小的平衡手段。如圖1所示。

圖1 “三維并舉”的架構

之所以把嚴格的支出預算約束機制設定為跨年度預算平衡機制的重心，是因為以支出為核心的預算管理模式，其有效性是建立在“支”的合理基礎上的。如果按照市場經濟的要求，政府活動的范圍、方向及力度都以彌補市場缺陷為出發點，那么，一定時期內，預算支出的需要量是相對穩定的，預算支出規模不會使相應的預算收入成為超越現實可能的“無限量”。比如，公共產品的供給，哪些是政府提供，哪些是市場提供，哪些由第三部門提供，這些邊界要劃清，不能一說公共產品，就要由政府包攬。再如，基本公共服務均等化，城鄉之間、東西部之間都需要均等化，但是，均等到什么程度，何時實現，這些也需要明確，不能不顧條件，盲目實現均等化。

應當注意的是，支出必須經過廣大人民的代表——立法機關的授權，并且施行過程自始至終必須處于立法機關監督之下。既然支出的目的是滿足公共需要，而不是政府自身的需要或哪一個人的需要，那么，預算支出必須得到廣大人民的同意。然后，根據支出需要組織預算收入。收入采取的方式是稅還是費，及其征收依據、征收對象和收入規模，同樣必須接受立法機關監督。這就說明，在支出方向確定之后，才可能科學、客觀地確定支出規模，并對其進行嚴格控制；更重要的是，取得收入的渠道才能相應明確下來并加以規范。這樣，“以支出為核心的預算管理模式”的“支”就受到嚴格約束，而不是無邊無際的。

(二)建立起流程規范的項目支出生成機制

近幾年，隨著嚴格的定員定額標準和中央八項規定的落實，人員經費和公用經費等基本支出的編制與執行比較規范。相比之下，項目支出的隨意性比較大。筆者在調研中了解到，項目支出居高不下、不斷增長的背后存在幾種情況：一是部門和單位習慣性地預料在預算執行過程中，上級會臨時下達事務，卻不一定劃撥經費。于是，年初千方百計多申請經費。例如，某縣反映，市里要求把所有彩色的石棉瓦屋頂改換成黑色的屋頂，僅此一項，增加支出2000多萬元。二是部門和單位攀比，通過多立項目體現政績，分管領導也迎合這種心理，隨意批條子，要求財政部門安排。例如，預算部門和單位經常拿領導批示或會議紀要某領導的講話、表態作為編列項目支出的依據。三是預算審查的困難，無論是部門預算評議會還是人大代表審查會，都涉及一個信息不對稱問題。預算部門和單位將一些“專屬信息”轉化為“公共信息”，人為提高預算支出的標準。作為信息的優勢占有方，部分職能部門往往會通過人為高報項目預算來獲得更多的資金。例如，經常在照相機、攝像機等前面冠以“專用”一詞，以此提高開支標準。由此可見，要嚴格控制項目支出，有保有壓，必須重新建構項目支出的生成機制。

設想中的新機制，不是由預算單位和職能部門說了算，也不是由分管各片工作的副職市長、區(縣)長說了算，而是項目統籌領導小組、人大財經委員會等通過公共選擇來決定。如圖2所示。

新流程的特點是，項目統籌領導小組審項目。以往，財政部門從信息角度難以甄別職能部門設定的項目是否有必要，從機構層級看又難以剔除一些不必要的支出項目，如果以經費去“卡”項目，難免得罪一些部門。在許多情況下，往往項目(如受長官意志左右的“政績工程”)已經實施，卻要求履行審核程序。即便查出了問題，當事人也受到了處分，可納稅人的錢被不當使用已成事實。按照新的分工，專門成立一個“項目統籌領導小組”，去約束職能部門的行為，一旦發現不合理、不規范的項目，直接予以否決或剔除。一句話，就是“關口前移”。

圖2 項目篩選流程

“項目統籌領導小組”由分管財政工作的行政一把手任組長，成員包括發改委(局)、國土局、建設局、財政局等部門的人員，也可以吸納專家學者參加，每次開會時，還可以邀請社會人士旁聽。

為什么要突出財政項目預算審核中心的作用的地位和作用？目前，預算部門的項目支出預算往往只是切塊項目預算，沒有完全細化到具體項目，需要在年度預算執行中通過“二次分配”的方式落實到具體的項目。在項目支出的預算編制中引入以專業技術為特征的財政評審，通過建立信息對稱的事前評審機制，倒逼各部門細化和編實、編準預算，這就解決了傳統項目支出預算中財政部門面臨簡單、專業的預算信息時只能確立粗放型預算的困境。目前很多地方財政項目預算審核中心(或投資評審中心)只是財政局下屬全額撥款的事業單位。這樣的定位要改變。財政項目預算審核中心的職能定位應該是：依據法律、法規，運用專業技術手段，通過在預算編制階段對財政項目的技術性審查與評價，實現預算支出的規范化和精細化管理。

由人大財經委最終表決，可以實現單項表決。目前，人大采取一攬子表決方式，整體審議通過預算草案，沒有單項表決。有的人大代表就反映，“我對預算中的絕大多數項目安排都支持，但有個別項目我認為不妥，那么在表決時我是贊成、反對還是棄權呢？”新機制可以解決這個難題。

今后，各部門、各單位因工作任務增加或調整而產生的新增項目支出，原則上由部門從年初預算安排的預備費或機動費中調劑解決。當年追加預算原則上僅限于上級和市委市政府重大政策性調整以及應對突發事件等特殊事項。這樣，主觀隨意決策、亂批條子、亂上項目的現象有望杜絕，政策碎片化、項目碎片化、資金碎片化問題有望得到解決。

〔1〕邱泰如.談建立跨年度預算平衡機制[J].中國政府采購，2014(6)：29-31.

〔2〕張文春.小議跨年度預算平衡[J].財政監督，2015(5)：20-22.

〔3〕馬蔡琛，張莉.構建中的跨年度預算平衡機制：國際經驗與中國現實[J].財政研究，2016(1)：26-37.

〔4〕李慈強.跨年度預算平衡機制及其構建[J].法商研究，2015(1)：29-33.

〔5〕李燕.實施跨年度預算平衡機制的思考[J].中國財政，2015(2)：39-40.

〔6〕王金秀.解讀跨年預算平衡新機制[J].財政監督，2015 (5)：11-12.

〔7〕朱柏銘.公共經濟學若干概念辨析[M].中國財政經濟出版社，2016：107-119.

〔8〕馬蔡琛.大國財政視野中的跨年度預算平衡機制 [J].地方財政研究，2016(1)：32-38.

〔9〕張德勇.分稅制實施以來的政府預算管理制度改革評估[J].地方財政研究，2015(2)：41-46.

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.3

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1672-9544（2016）12-0008-06

2016-10-07

朱柏銘，財政學系教授，研究方向為財政制度和公共經濟理論研究。