中期預算編制國際比較及借鑒
——以英美等發達國家為案例

于雯杰

(中國財政科學研究院，北京 100142)

中期預算編制國際比較及借鑒
——以英美等發達國家為案例

于雯杰

(中國財政科學研究院，北京 100142)

中期財政規劃的編制和實施，是我國新預算法的重大突破，是提升國家治理能力的重要工具。目前，我國中期財政規劃尚處于起步階段，各項制度還有待完善。對于如何做，做什么等問題還在探索之中。因此，本文主要從中期預算編制目的、組織結構、具體實施三個角度，借鑒了六個在中期預算實踐方面較有特點的典型國家(澳大利亞、奧地利、德國、新西蘭、英國和美國)，并總結出五點經驗啟示，即編制中期預算是必然趨勢；中國中期預算的編制要符合國內的中長期發展目標和國家治理能力；中期預算的引入是一個循序漸進的過程，不可操之過急，但要有長遠規劃；中期預算需要支出部門的共同參與；多因素綜合考慮，提高中期預算的可靠性和準確性。

中期預算 國家治理 部門參與 國際借鑒

一、中期預算的概念

政府的預算多是以年度為周期編制的，但是為了提高年度預算的科學性，并且持續地提供高質量的公共服務，編制預算的時候必須考慮一些年度周期之外的因素，這些因素包括：宏觀經濟的現實情況、預期的政府收益以及政府中長期支出政策和項目的長期需求。這就決定了，年度預算要想更好地發揮國家治理工具的作用，就必須置于多年期預算制度框架下，中期預算的概念也由此引出。

從狹義上來講，中期預算是指決定幾年內政府收入和支出的預算編制方法。更詳細地解釋一下，中期預算是指通過對多年期的財政收支進行預判或者通過跨年度財政平衡機制來提高年度預算編制的有效性。中期預算是一個總的稱呼，具體在每個國家，有各自的不同叫法，例如在美國叫做中期預算，在德國叫做中期財政規劃，下文我們將統一使用中期預算這一概念。

與年度預算相比，中期預算的優勢主要有以下五點：一是通過編制中期預算，能夠更加合理的反映政府的發展目標和政策優先性；二是通過編制中期預算可以判斷未來幾年的政策是否與國家發展戰略相違背；三是避免了年度預算的短視性，賦予了預算編制工作以連續性和可持續性；四是提高了預算編制的透明度和準確性，提高了財政資金的使用效率；五是激勵各支出部門參與預算的編制，促進了各部門之間的協調和配合，從而進一步提高了預算的科學性和合理性。

當然，事情都有兩面性，中期預算編制方法也有一些潛在的缺點：一是政策靈敏度的缺失。如果年度預算過度依賴和參考中期預算的前瞻性預測，會導致財政政策失去靈活性，反應不夠靈敏；二是過高的編制成本。編制中期預算需要花費一定的時間和資金成本，如果中期預算編制過于繁瑣，成本過高，會搶占年度預算這一基本任務的資金和精力。因此，一個國家引入中期預算后究竟是會提高預算管理水平，還是會成為其阻礙，這取決于中期預算方法的制定和實施是否科學合理。

二、中期預算實踐的國際經驗

過去十幾年里，許多發達國家在預算管理領域進行了較大的改革。改革內容主要集中在三個方面。一是預算編制部門的變化。在許多發達國家，預算編制責任已經從中央預算機構轉移到了各個支出部門，這項改革賦予了各支出部門在中央規定的部門支出限度范圍內自由籌集資金的權利。二是預算編制方法的改變。許多國家引入了績效導向型預算編制方法，也就是說預算的編制主要是以部門績效評估為基礎。這兩項改革的目的在于加強公共資金使用的效率。三是引入中期預算框架。許多發達國家開始將年度預算的編制納入到中期預算框架范圍內。因為每個國家的國情不同，所以無法找出最佳的中期預算編制方法，只有最適合一個國家的編制方法。我們不能簡單地把某個國家的模式拿過來使用，只能參考借鑒他國經驗，制定適合我國國情的中期預算實踐辦法。本文選取了六個典型的國家作為案例，并著重介紹這六個國家中期預算實踐中的特別之處，試圖為我國的中期預算編制提供經驗借鑒。

(一)英國

英國是中期預算的先驅，早在1961年開始編制跨年度預算。英國中期預算編制的核心要素是遵守預算紀律，保證支出效率。

每年春末夏初，英國財政部長、財政部長高級顧問、稅務局局長和海關關長會聯合制定未來三年的財政規劃。

每個部門有權利按照財政部規定的支出限度自行決定項目優先順序，也有權利在其部門預算框架內給優先項目增加預算，同時減少或者取消不重要的項目預算，但必須不超出財政部給每個支出部門規定的“控制總額”。“控制總額”不僅規定了部門總支出規模，而且對于部門運行成本也做了規定，例如工資水平和設備經費，以達到節約政府運行成本、增加公共部門運作效率的目的。需要額外增加撥款的部門可以向財政部相關司局提交增加撥款的申請，相關司局再跟提出申請的部門一起商量來修改支出限額。

英國的中期預算包含在年度預算報告中，作為《財政狀況和預算報告》(FSBR)的一部分一起遞交國會。該報告(FSBR)中除了包含年度預算提案，還包括政府中期財政戰略、中期經濟展望、稅收政策分析，以及對政府債務的分析。

(二)美國

1990年的《預算執行法案》是美國中期預算的立法基礎。該法案對預算編制方法進行了極大地改革，提出了全面限制支出總量，以期達到財政預算平衡的目標。《預算執行法案》將政府支出分為兩類：可自由支配的開支和強制性開支。為了全面限制支出總量，《預算執行法案》提出了“截留控制可自由支配預算項目”的法令。如果預算報告中的財政支出額度超過了法令中所允許的可自由支配支出上限，那么所有的可自由支配支出項目都會以一個相同的比例被削減，這個比例要保證削減后的支出水平與支出上限相平衡。

從組織結構上講，美國總統預算管理辦公室和國會預算辦公室都對收支預測負有主要責任，收支預測對于決定是否需要截留控制十分必要。兩個機構分頭起草各自的預測文件，預算管理辦公室會公布兩份文件的差異，并給出解釋。總統沒有權利對預算管理辦公室的預測文件做出修改。

美國的總統預算提案中包含一份中期支出預測和中期收入預測。支出預測里列出了當前政策下未來幾年的支出成本，收入預測則反映了在現行稅法框架下未來幾年預計收集到的稅收收入。通過這些跨年度預測信息可以分析出現行政策對未來財政運行的影響。

資本預算是美國聯邦政府中期預算的特色。在美國，預算支出授權額度和財政支出數額是兩個截然不同的概念。預算支出授權額度是指國會賦予支出部門的在當下或者未來發生一定數量的財政支出的權利。在美國的預算程序中，國會不會直接對項目的財政支出水平進行限制，而是對預算授權額度進行限制。授權額度采用的是權責發生制的記賬原則。期限一般是一年，通常情況下在到期后，沒有使用的授權額度可以結轉到下一年度。

為了保證一些多年期建設項目的順利完成，支出部門有時會要求國會在第一年就撥付充足的資金。沒有花完的資金在第二年不需要重新分配，只需要結轉到下一財政年度。這樣做可以為那些尚未完成，無法獲得收益的項目提供充足的經費。因此，某些資本項目的預算中既包括本預算年度的經常性開支需求，還包括隨后幾年的預算授權額度。這樣做可以避免項目后幾年的預算授權額度由于受《預算執行法案》可自由支配預算上限的影響而無法使用。

(三)奧地利

奧地利的中期預算編制方法相對比較簡單，只是對未來幾年的財政收支進行預測，編制工作占用了較少的行政管理資源。

奧地利政府對未來幾年財政收支進行預測的目的在于對政府已經實施或者正在實施的政策效果進行客觀評價。同時，這些預測還可以幫忙反映在既定政策不變的前提下未來幾年的資金流動情況，具有很大的參考價值。此外，政府各支出部門可以參考該預測進行內部規劃。

奧地利的收支預測一般涵蓋未來三年，按照功能分類、經濟分類以及機構分類并進行加總。奧地利的中期預算與年度預算不是同時編制的。年度預算在每年十月份提交國會，而中期預算每年六月就會與政府跨年度投資項目報告一起發布。兩者的非同步性也反映了兩者是由財政部預算司的不同處室來編制的。

(四)德國

德國已經形成了非常成熟完善的中期財政規劃。在中期財政規劃框架下，對未來幾年的財政收支進行預測，如果有跡象表明當前政策與政府中期財政目標不一致，那么中期財政規劃就會對當前政策加以糾正。

德國聯邦中期財政規劃的主要負責機構是財政規劃委員會。財政規劃委員會的主席是聯邦財政部長，該委員會的成員由聯邦、州和市鎮三級政府的代表組成。委員會討論并決議的內容包括財政支出的增長水平，財政資金在三級政府的分配，以及未來四年政府可以接受的借款額度。財政規劃委員會的建議并不具有法律約束力，因此，委員會提出的建議是否被接受，取決于該委員會的專業水平和公信力。

德國聯邦政府中期財政規劃的編制流程可以概括為“自上而下”和“自下而上”的結合。在聯邦預算編制正式開始的時候，聯邦財政部長會向所有聯邦支出機構下達一個通知，要求他們在年度預算支出需求的基礎上提供各自在未來四個財政年度的支出需求。支出部門在計算支出需求時需要遵照預算編制指導文件中的相關說明，例如聯邦各部門財政支出的上限規定。

在收到各支出部門呈交的支出需求之后，聯邦財政部會對“自上而下”的預算約束以及“自下而上”的支出需求進行協調，將跨年度的支出需求與政府中期財政目標作比較。如果總支出需求小于預定目標，那么剩余的部分會被用作儲備基金，以后需要的時候再分配。如果支出的需求超出了中期財政規劃目標，財政部有權利對提交的支出需求進行削減。最后，形成一份《聯邦中期財政規劃》，每年會與政府年度預算提案一起提交議會審議。

(五)澳大利亞

在20世紀80年代，為了減小當時國內過高的財政支出壓力和由此帶來的高額稅收負擔，澳大利亞聯邦政府引入了中期財政規劃，而減少政府開支和稅收負擔水平也成為政府的中期戰略目標。《1998年預算誠信法章程》對澳大利亞的中期預算編制做了正式規定，要求每年對政府中期財政戰略進行回顧和更新，并作為政府預算報告的一部分發布。

澳大利亞聯邦政府的財政支出預測在1998年之前都是由財政部負責，之后則交由各支出部門自己完成。預測內容包括現行政策的成本以及政府未來四年的政策成本。這些前瞻性預測是澳大利亞政府聯邦財政信息管理系統重要的一部分。除了聯邦政府已經批準的項目，前瞻性預測中不允許引入新項目或擴大現有項目的規模。每個財年開始之初，會對這些預測內容進行更新，并作為該年度年度預算的編制基礎。支出部門如果想要建立新的項目或為已有項目增加投資，必須經過內閣同意。

澳大利亞的預算報告一共有四份文件。第一份文件(《預算戰略和展望》)內容包括財政戰略描述、經濟展望以及總財政規劃。第二份文件 (《預算規模》)包括下一財年的預算規模以及詳盡的中期預算評估。第三份文件(《聯邦政府間財政關系》)主要是對政府間財政關系進行介紹，第四份文件(《聯邦公共審計》)內容為下一財年的撥款預算案。以上四份文件共同組成了澳大利亞聯邦政府的中期預算框架。

(六)新西蘭

在過去幾十年里，新西蘭的預算管理制度經歷了一系列的重大改革，其中比較有影響力的是《1989年公共財政法案》和《1994年財政責任法案》，這兩部法案是當前新西蘭中期預算編制的法律基礎。

《1994年財政責任法案》對中期財政目標的設定做了詳細規定，此外還要求整個預算編制過程都要配備系統性的報告，以提高資源分配的透明度、有效性，規范了問責制度。

新西蘭的中期預算涵蓋本預算年度和未來兩個預算年度，與其他國家相比時間較短，增加了政策的靈活性，有助于政府快速應對經濟大環境的變化。

新西蘭的預算管理權限高度下放，中期預算是由各部門合作完成。從1991年開始，新西蘭開始使用增量預算編制方法，也就是說每次預算需要以上一年度預算額度為基礎做出變更，如果有額外支出需求，需要向中央國庫部提交申請并做出合理解釋。

新西蘭的預算報告一共包括三份文件。首先需要向國會呈交《預算政策聲明》。這份文件列出了政府的年度財政計劃以及中期財政戰略目標。其次是《財政戰略報告》，其內容包括更新過的財政中期預測，并指出了年度預算報告與中期財政戰略目標之間的偏差。最后是每兩年發布一次的跨年度財政和經濟預測文件(《經濟和財政更新報告》，它是在政府部門之外制定的獨立的預測文件。

表1 各國中期預算編制一覽表

三、對我國中期預算編制的啟示

(一)中期預算的編制是國際必然趨勢

當前，中國經濟經歷著深刻的變革，也面臨著極大的挑戰。財政收入增速大幅下滑，財政支出壓力增大，地方政府債務規模也逐漸加大，風險也不可小覷。另外，我國預算管理工作也存在極大的欠缺。中央預算報告每年3月份才正式公布，與實際的財政支出起始時間相比存在脫節和拖延的現象，這長期以來給支出部門造成了很大困擾。這些問題都反映出我國預算管理工作的不足，不利于我國國家治理體系的構建和治理能力的提升。

中期預算的引入可以適當解決上述問題。通過合理安排各項支出的優先性，可以避免財政超支現象的出現，也可以避免由于缺少前瞻性預測而導致的財政支出過度削減，提高公共資金分配效率。此外，通過中期預算的編制可以提早發現當前政策與國家中長期發展戰略之間的偏差，并及早加以改正。因此，跨年度預算平衡機制的構建，是提升我國國家治理能力的重要舉措，是構建現代財政制度的題中應有之意，是實現我國中長期戰略目標和財政可持續發展的制度保障。

(二)尋找適合國情的中期預算編制方法

通過上述六個國家的例子可以發現，每個國家的中期預算的具體實踐辦法各不相同。這種差距是由各國的發展目標、預算機制和國家傳統，以及各國的治理能力和財政資金獲得能力的不同造成的。我國應該根據我國的實際國情，在參考借鑒的基礎上研究符合自身發展階段的中期預算編制方法。例如，德國的聯邦財政規劃比較成熟，包含了詳細的跨年度稅收和支出的計劃。但對于中國現階段卻不具備適用性。首先，這種成熟的中期財政規劃編制過程復雜，行政管理成本過高，目前我國不論是從人力還是財力上都不能勝任。其次，這種成熟的跨年度財政規劃的編制需要各級政府和支出部門的全力配合，這也是目前我國所欠缺的。另外，我國的政府機構設置還沒有成熟完善，有發生變動的可能，在此背景下，成熟而穩定的中期財政規劃就缺少了靈活性。

因此，我們不能盲目的照搬他國做法，而應該在引入中期預算前認真分析我國的預算機制和中長期發展目標，借鑒他國經驗的同時還需要考慮我國的治理能力和經濟狀況，編制適合自己國情的中期預算，以進一步提高我國的治理能力。

(三)中期預算編制需要循序漸進

通過對上述國家中期預算做法的分析我們可以看出，中期預算的引入是一個循序漸進的過程，并不是一成不變的。我國處于中期預算引入的起始階段，層次較低，我們可以從最基本的方面起步，隨著我國治理能力的改善，財政狀況的好轉，再嘗試編制更復雜的中期預算。

最基本的中期預算編制方法就是在年度預算編制中納入中期預算的元素。例如可以在年度預算中附加一份政府中期財政戰略報告，報告中可以對中期財政目標、中期稅負水平和跨年度財政收支情況等做一個簡單的預測。與年度預算一起發布的好處在于可以為年度預算的編制和修改提供一個參考借鑒，提高了年度預算的約束性和紀律性，對于與政府中長期發展目標不符的政策起到及早修改的作用。

此外，中期財政戰略報告可以每年滾動更新一次，保證了預算過程的連續性，提高了預算編制過程的透明度和編制效率。

(四)提高政府各部門的參與度

目前，我國支出部門在中央預算編制中的參與度還十分有限，預算編制工作主要由財政部來完成，這既歸因于我國中央集權的政治制度，也與我國中期預算剛剛起步相關。這種集權式的編制方法簡單、經濟、管理靈活，比較符合我國現在的中期預算編制階段。但從長遠來看，我們要循序漸進的增加各支出部門的參與程度。通過相關支出部門的參與，可以提高預算編制的透明度，避免信息的不對稱，同時可以避免預算執行過程中出現的“濫花錢”或者“盲目上項目”等不負責任的行為，增加支出部門的使命感和責任心，激發他們的合作精神。

(五)多因素綜合考慮，增加中期預算的準確度和可靠性

國外一些增加中期預算準確性和科學性的做法可以值得我們參考。一是以較悲觀的經濟前景為基礎來進行收支預測，例如在較低的經濟增長率或者較高的利率水平下進行財政收支的預測。或者在財政展望中制定兩份不同的財政收支計劃，一份最接近真實的經濟狀況，另一份則反映稍微悲觀一點的經濟形勢。二是進行雙重預測，即：做兩份收支報告，并進行對比。除了財政部預算司會提供一份收支預測外，可以請第三方(獨立的預測機構或者學術性機構)做一份收支預測報告，如果比較難以實現，也可以參考國際組織的收支報告，如IMF或者世界銀行都會有相關的報告。三是在預測過程中將盡可能多的影響因素考慮在內，例如宏觀經濟情況、人口發展情況以及立法因素等，都應該考慮在內。

〔1〕Bundesfinanzministerium:Finanzplan des Bundes 2015 bis 2019,2015.

〔2〕Congress of the United States Congressional Budget Office:2015 Long-Term Budget Outlook,June 2015.

〔3〕IMF:Budget Institutions in G-20 Countries-Country Evaluations,April 7,2014.

〔4〕L.F.Jameson Boex,Jorge Martines-Vazquez,Robert M. Mcnab:Multi-Year Budgeting:A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies,Public Budgeting&Finance,Summer，2000.

〔5〕Office for National Statistics,Public Sector Finances, April 2015,issued on 22 May 2015.

〔6〕World Bank:Beyond the Annual Budget-Global Experience

with medium Term Expenditure Frameworks,2013.

【責任編輯 連家明】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0032-05

2016-03-24

于雯杰，外國財政研究中心助理研究員，博士，研究方向為外國財政理論與政策。