財政存量資金分布、原因及盤活路徑

課題組

(中國人民銀行廣州分行，廣東 510120)

財政存量資金分布、原因及盤活路徑

課題組

(中國人民銀行廣州分行，廣東 510120)

由于財稅體制、預算管理及政府管理等多方面原因，我國形成了大量長期沉淀的財政存量資金。2013年，國務院提出“要盤活財政存量資金”，但至2015年底盤活工作成效仍有限。從深入分析情況來看，盤活措施不完善、部分手段出現偏離、現有措施未執行到位及存量資金統計管理不足是當前我國財政存量資金盤活難的主要原因。建議進一步完善盤活措施，糾正偏離的盤活手段、強化現有措施執行力并建立完備的存量資金統計體系。

財政存量資金 盤活 財政效率 預算管理

為提升財政資金使用效益，2013年7月3日，李克強總理在國務院常務會議中明確指出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節”。此后，國務院、財政部就相關工作先后進行多次部署及安排。至2015年底，我國盤活財政存量資金工作開展已超兩年，當下有必要對我國盤活工作的基本情況及存在問題進行總結及研究，為下一步完善盤活政策、提升資金成效提供政策參考。

一、財政存量資金的概念、分布及產生原因

(一)基本概念與分布情況

財政存量資金，是指預算年度結束后留存累積的財政資金。從資金性質看，財政存量資金主要包括四類：一是預算結轉類資金，指當年支出預算已執行但未完成，或因故未執行，需在以后年度按原用途繼續使用的財政資金①結轉資金包括一般公共預算結轉、政府性基金結轉、轉移支付結轉及部門結轉資金；結余資金包括一般公共預算、轉移支付結余資金及部門結余資金。；二是預算凈結余資金，指完成年度支出預算后的凈結余資金和項目終結后的凈結余資金；三是計提基金類資金，包括計提的預算穩定調節基金、償債準備金、預算周轉金等；四是滯留在國庫以外的非稅資金及其他財政資金。

從財政存量資金的存放形態看，主要有三種：一是存放于國庫，主要是預算結轉類資金、預算凈結余資金和計提基金類資金；二是存放于財政專戶，主要是未繳入國庫的非稅資金和其他財政資金；三是存放在政府組成部門(以下簡稱“部門”)及預算單位①目前我國絕大多數地方都已開展國庫單一賬戶制度改革，國庫資金通過國庫單一賬戶體系直接撥付到收款人或用款單位。但受某些因素影響，仍有一些地方未實施此項改革或改革不夠徹底，造成撥付資金沉淀在預算單位賬戶上。，主要是部門和項目預算凈結余或結轉類資金。(見表1)。

表1 財政存量資金性質及主要存放情況

從財政存量資金的規模來看，至2015年底，國庫庫存余額②國庫庫存來源于中國人民銀行公布的《貨幣當局資產負債表》，下同。2.72萬億元，財政專戶及過渡戶中存量資金估測為1.35萬億元③《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計報告》，審計署對18個省本級財政收支審計發現，18個省本級設立的財政專戶多達478個，存款余額相當于其國庫庫款的44%。按照這一比例測算，財政專戶的存量資金高達1.35萬億元。，加上為數眾多的預算單位存量資金，財政存量資金規模預計超4.07萬億元。

(二)產生原因

1.預算結轉類資金

預算結轉類資金最主要的特征是與項目掛鉤，是預算年度結束后項目未完成或未執行造成的資金閑置，包括一般性結轉、政府性基金結轉、轉移支付結轉及部門結轉資金。據對個別省市的調查，預算結轉類資金是財政存量資金最主要的組成部分。結轉類資金的產生原因繁多復雜，涉及財稅體制、預算管理及政府管理多個方面。

在財稅體制方面，我國財政分權體制下，地方大量事權履行需借助上級轉移支付支持，但由于轉移支付制度不完善，客觀上造成轉移支付資金在基層大量結轉。一方面，教育等轉移支付從中央到區縣需經歷逐層下達，分配層級多、鏈條長，導致資金時效性差，結轉規模大，如審計署公布，2013年公共財政專項轉移支付預算中，有4950.46億元未按要求于指定日期前下達。另一方面，轉移支付資金用途與基層支出需求易脫節，部分轉移支付資金須由本級政府及基層財政提供配套資金，在基層財力匱乏情況下，資金整體難以撥付，形成結轉。

在預算管理方面，一是項目預算管理不夠嚴謹。財政部門對項目預算的申報并未要求按年度編制預算，項目預算多為一次性申報多年預算，與資金實際使用計劃不匹配，項目進度低于資金撥付進度情況屢見不鮮，未用資金年年結轉。二是教育、醫療衛生等重點支出采取與GDP或財政收支增幅掛鉤的預算安排方式，在五級政府框架下層層達標，實際執行中易造成預算執行困難，導致資金大量結轉。如某省“地方教育附加安排的支出”2014年末結轉額是當年支出的30倍。三是預算執行緩慢情況時有發生。專項資金撥付后需由地方制定相應的預算安排或由部門進行“二次分配”，但由于地方及部門預算安排出臺時間較遲，影響資金的及時使用。四是預算績效管理落實不到位。財政部門曾對下級財政、部門及預算單位采取預算執行進度考核，以期減少多報預算及一次性申報多年預算等問題，提高資金使用率，但實際中財政部門甚少嚴格執行進度考核，下級財政、部門及預算單位是否存在濫用資金也均靠審計部門審查確定。

在政府管理方面，一是政府重大政策事項與預算安排銜接不足。各級政府在推進重大政策時，常要求財政安排預留資金予以配合，但由于部分政策事項未按期進行或發生變動，造成財政預留資金形成跨年結轉。如某省實施提高津補貼方案，分級實施中，各級財政預留的經費需待具體政策出臺后方可支付，致該資金跨年結轉。二是《預算法》中規定財政部門不得超范圍采取權責發生制核算，但部分地方財政在實際中擅自擴大權責發生制的核算范圍，將年度沒有支出的預算資金虛列，在資金實際支出之前形成結轉閑置。三是部分具有預算資金“二次分配權”的部門出于自身利益，大規模代編預算，造成預算編制與執行脫節。

2.預算凈結余資金

凈結余資金的產生更多是與預算管理實施有關。一是預算編制科學性不足。二是預算編制流程不合理。三是預算編制精細化不足，目前預算多數編至“類、款”層次，難以細化，預算審批對預算合理性難以衡量把控。四是預算可預見性不足及對財政、執收單位的考核機制造成財政資金常年超收。財政部門在預算編制中對收入形勢缺乏準確的預判，而現行對財政及執收單位考核往往采用預算完成度考核，為保證完成任務，財政部門傾向保守編制收入預算，造成財政收入常年超收形成結余。2010年-2013年，全國公共預算收入分別完成預算的112.4%、115.8%、103.2%、102.0%。

3.計提類預算周轉金、預算穩定調節基金及償債準備金

預算穩定調節基金是指中央財政通過超收安排，用于彌補短收年份預算執行的收支缺口，或視預算平衡情況，在安排年初預算時調入并安排使用的專項資金。預算穩定調節基金設立本意為“以豐補歉，以盈填虧”，但在我國各級政府預算連年超收情況下，預算穩定調節基金卻成為超收存量資金的蓄水池。如某省級財政預算穩定調節基金占其2014年底存量資金的13.5%。

預算周轉金是財政部門為調劑預算年度內季節性收支差額，保證及時用款而設置的周轉基金，金額按《預算法》規定為支出預算的4%。由于預算周轉金專作執行年度預算周轉之用，不得用于財政支出，預算收支規模的不斷增長就造成計提的預算周轉金不斷增加，客觀上成為存量資金一部分。

償債準備金是各級政府為及時償還到期債務，按當年到期政府債務的一定比例在預算中安排的專項資金，以減少還債扣款對地方預算正常運行的沖擊。2015年前，我國地方政府債務未納入整體的預算框架，到期債務本息難以確定，償債準備金主要從行政事業性收費及土地出讓凈收益中按一定比例提取，若償債時不需動用，則成為沉淀的存量資金。

4.滯留財政專戶中的非稅收入及其他資金

盡管財政數次對違規設立的財政專戶進行清理，但在實際中各地財政專戶數量依然龐大。各級政府和財政部門依托大量的財政專戶及收入過渡戶，一方面截留非稅收入等應繳入國庫收入作為調節年度財政收入的手段，另一方面通過虛假列支，倉促使用“其他支出”、“暫付款”等科目將大量資金轉入財政專戶在脫離國庫、人大的監督下使用。如，2014年某市公共預算收入超收4.52億元，其中2.85億元在當年底以“暫借款”、“暫付款”、“預撥經費”等用途，通過“其他支出”科目列支。游離國庫外的大量財政專戶資金未納入預算統籌使用，形成規模龐大的存量資金。

綜上所述、財政體制、預算管理及政府管理中的諸多問題導致了財政存量資金的不斷累積(見圖1)。

二、我國盤活財政存量資金的現狀

(一)盤活財政存量資金的主要措施

2014年-2015年，國務院就盤活財政存量資金先后4次發文，其中2014年底下發的《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發〔2014〕年70號)列示10條盤活舉措。財政部也密集出臺相關文件，從盤活措施、組織實施及績效考核等多方面推進全國盤活工作(見表2)。

上述文件對盤活財政存量資金從結余結轉資金、轉移支付等多個方面進行了規范。總體來看，盤活存量資金措施可以歸為如下四類。

1.清理各類結轉結余資金。對于結轉兩年以上的一般公共預算、轉移性支付及部門的結轉結余資金，收回本級財政或上級財政統籌使用，未滿兩年的加快使用；對于結轉的政府性基金①這里的一般公共預算及政府性基金不含上級轉移支付結轉資金。原則上繼續專款專用，但結轉資金規模較大②結轉資金超過該項目資金當年收入的30%的調入一般公共預算統籌使用。

2.加強預算周轉金、預算穩定調節基金和償債準備金管理。各級政府要嚴格控制預算周轉金額度，不得超過預算法實施條例規定比例。合理控制預算穩定調節基金規模，預算穩定調節基金編制年度預算調入后的規模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額的5%。2015年起各級政府不得新設償債準備金，對已設立的償債準備金應納入預算管理并優先償還到期政府存量債務。

圖1 各類財政存量資金產生原因

3.嚴格財政專戶及收入繳庫管理。專戶方面，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除規定保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消；嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶或支付到預算單位實有資金銀行賬戶。非稅收入繳庫方面，取消收入過渡性賬戶，確保非稅收入及時足額上繳財政。全面清理財政借墊款并加強財政對外借款管理。

4.加強預算執行的時效性及均衡性，完善預算管理。各級財政應及時批復預算。在預算編制上，部門預算編制細化到具體單位及項目，轉移支付細分到具體地區和項目，2015年起實行中期財政規劃管理，提高預算的可預見性及可執行性，對目標明確的項目，各部門必須編制三年滾動預算；根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。

(二)財政存量資金的盤活情況

在上述盤活舉措下，我國財政存量資金盤活工作取得一定進展。財政支出方面，2015年，全國財政支出17.5萬億元，同比增長13.2%①2015年財政支出增速為剔除基金專列后可比口徑下增速。，提高4.7個百分點，高于財政收入增速4.8個百分點，支出力度有所增強；2014年、2015年1-10月財政支出占全年支出的74.9%、76.3%，高于2009年-2013年前10月財政支出占全年支出71.6%的平均比重，支出均衡性有所提升。2015年財政部公布從結余結轉及調入一般公共預算的資金達8236.07億元。

但無論是何種性質的財政存量資金，最終都將存放于國庫、財政專戶、部門及預算單位，因此反映財政存量資金盤活與否最直觀的指標即是國庫庫存、財政專戶余額、部門及預算單位余額的變動情況。若從上述指標看，財政存量資金仍處高位，盤活整體效果并不理想。

國庫庫存方面，2013年、2014年、2015年三年的國庫庫存分別為2.86萬億元、3.13萬億元、2.72萬億元，存量資金并未化解。分地區看，16個省市庫存余額較2013年底有所下降，但20個省市庫存余額較2013年底有所上升。

財政專戶方面，受財政專戶種類、數量繁多、資金透明度較低、涉及銀行機構面廣等因素影響，目前未有公布財政專戶資金準確情況。但審計署2015 年6月份的《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，18個省本級財政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結存超過2年。

三、財政存量資金盤活難的原因分析

(一)盤活措施仍不完善

財政存量資金的產生涉及財稅體制、預算管理及政府管理多個方面，當前的盤活措施并未覆蓋存量資金產生的全部原因。

1.在財稅體制方面。一是專項收入專款專用問題未完全解決。盤活措施要求將政府性基金超額結存部分轉入一般公共預算統籌使用，但一般公共預算中專項收入仍需專款專用。財政部《關于完善政府預算體系有關問題的通知》將地方教育附加等11項基金項目收支從2015年起轉列一般公共預算后，支出仍主要用于或專項用于安排相關支出。據審計署公布，截至2015年7月底，江蘇、江西、河南、廣東、廣西、貴州6省尚有160億元2014年以前的車輛購置稅補助公路、水路建設項目資金尚未安排使用。二是違規開設的財政專戶資金仍可并入其他財政專戶。由于盤活措施中規定撤銷的財政專戶資金除了繳入國庫外還可并入其他財政專戶，造成地方在盤活中僅減少專戶數量，專戶資金仍大量滯留國庫之外，難以納入預算統籌安排。據國庫調查，某市按照盤活相關規定減少財政專戶數量后，在財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶下違規開設財政專戶子賬戶，如在價格調節基金專戶下開設基礎設施建設專戶。三是轉移支付涉及的上下級政府之間財權、事權間的匹配問題尚未徹底解決。目前國務院、財政部針對中央轉移支付制度及專項轉移支付出臺了相關意見及績效目標管理辦法，減少了基層在項目的上的配套資金，并增加一般轉移支付比例。但基層依靠轉移支付維持地方事務、基層財政資金實際需求與中央批準撥付資金之間的信息不對稱、轉移支付所經歷的層層撥付都沒有根本性的改變。在撥付鏈條長，資金需求與資金安排難以匹配情況下，轉移支付存量資金產生很難避免。

2.預算編制方面。盤活措施要求提升預算的科學化和精細化程度，提高預算編制合理性及可預見性，但并未明確改進預算編制的具體途徑，預算編制由各個政府行政部門主導、經由政府內部程序封閉循環并選擇的方式沒有轉變。在缺乏明確指引下，基層財政在實際預算編制中難以做出實質性改進。對于盤活措施中提到的中期規劃，在年度預算編制水平較低的情況下基層財政更認為無從下手。此外，預算管理中并未完全摒棄“收入完成”、“預算執行進度”等考核方式，下級財政及部門利用存量資金調節收支的動機并未消除。

3.政府管理方面。盤活措施中未對政府重大政策事項出臺時與財政預算銜接問題進行專項規范，財政預留資金形成存量問題尚未解決。

(二)部分措施出現偏離

1.地方財政部門將國庫現金管理存放商業銀行定期存款視為“盤活”手段，熱衷通過現金管理降低國庫庫存現金，而非注入經濟實體。在國際上，國庫現金管理操作對象主要是政府在一個預算年度中收入支出時間錯配而合理持有的財政資金，是在預算完善情況下年度內臨時性持有資金；而我國《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》也強調要“提高國庫資金收支運行效率，開展國庫現金管理”。但在實踐中，財政部門卻將國庫現金管理作為盤活預算年度結束后形成大規模存量資金的主要手段，將存量資金由國庫移至商業銀行即視為盤活，違背了盤活工作“穩增長、調結構、惠民生”的初衷。

2.部分清理回收的結轉結余資金因未及時安排預算或專款專用性質再次沉淀。如2015年底某省調查的兩個區縣2015年分別有2446萬元、1321.3萬元回收資金因當年未有預算安排尚未撥出；2015 年2月底某市收回財政存量資金46.62億元，其中繼續按原定用途使用的達41.22億元，占比88.4%。

3.中央及省級財政通過向下轉移支付降低本級存量資金，但大量存量資金在省以下地區不斷積聚。在盤活存量壓力下，中央及省級財政大幅增加一般性及專項轉移支付力度，將存量資金用活用好的壓力直接轉移基層。2015年，全國省以下國庫庫存占全國國庫庫存的由2013年末的48.7%上升至52.0%，顯示大量存量資金積壓基層。

(三)部分措施未執行到位

1.盤活措施要求提升預算支出的均衡性，但年末突擊撥款情況仍然嚴重。2015年12月末，全國國庫庫存余額2.72萬億元，環比減少1.22萬億元，相當于三成的11月庫存余額。據國庫調查，某市12月市本級支出中占全年支出的23.5%，其中劃往財政專戶資金5.24億元，占當月支出比重42.8%。大量預算資金因年終決算因素從國庫集中劃出、在賬面上完成預算執行后，滯留財政專戶，造成邊盤活、邊沉淀。

2.部分部門機構在盤活中瞞報存量資金結轉年度，超期存量資金未全額收回。根據《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，對于結轉兩年以上的一般公共預算、轉移性支付及部門的結轉結余資金，收回本級財政或上級財政統籌使用，未滿兩年的加快使用。一些部門為避免自有結轉資金被收回統籌，瞞報存量資金結轉年份，縮小2012年及以前年度的結轉資金規模。審計署公布，2015年財政部開展中央部門存量資金收回工作中，農業部、環境保護部將部分2012年及以前年度結轉資金填報為2013年度結轉資金，導致財政部少收回上述單位財政存量資金8687.81萬元。

(四)盤活存量資金統計管理不足

評判盤活方向是否正確，措施是否得力最終要看盤活成效，但財政部門對盤活資金統計存在缺失，至今無法清晰反映盤活成效，造成盤活存量資金管理困難。

1.盤活僅從存量資金性質角度統計，不從存放地點數據統計，造成各方對盤活效果認定不一。無論是何種性質的存量資金，其盤活的實質效果都應在國庫、專戶或預算單位資金余額變動中直觀反映。但目前各地財政部門盤活財政存量資金報告中僅從結轉結余資金、預算穩定調節金等資金性質統計盤活情況，并未公布國庫、財政專戶及預算單位資金余額變動情況，特別是對規模龐大的財政專戶資金，至今無法摸清底數，造成財政與其他部委及社會公眾不能形成對盤活成效的一致判斷。

2.財政內部上下級統計數據不相一致。財政部公布的截至2015年11月底全國回收存量資金3658億元，調整用于保民生、補短板、增后勁，但僅山東省公布2015年1-10月回收盤活存量資金2023億元，浙江省公布2015年回收盤活存量資金超1000億元，數據邏輯關系難以成立。

3.盤活缺乏跟蹤統計，往年存量與新增存量不加區分。財政部門將統籌的存量資金納入一般公共預算計劃后，往年形成的存量資金與年度新增存量資金使用情況并不區分，支出科目中也無反應，難以跟蹤統計盤活資金使用情況，清晰列示，對盤活績效監督無法實施。

四、政策建議

(一)進一步完善現有盤活措施

一是預算編制要充分預計經濟形勢及政策需求，提升預算編制可預見性；優化預算編制流程，加強事前論證和調研，防止不具備實施條件的項目安排大量財政資金；細化預算編制管理，精細各項預算開支，把預算控制在合理范圍之內；提供具有可操作性的預算編制、管理流程，指導基層預算管理向科學化、精細化方向轉變。二是徹底清理整頓財政專戶，不得通過分賬戶形式變相增設專戶，形成財政存量資金蓄水池；完善國庫單一賬戶制度, 將所有政府收支納入國庫單一賬戶。三是改進專項收入納入一般公共預算管理統籌使用機制，提高資金統籌使用效率。四是規范政府重大政策出臺時與財政預算的銜接管理，減少資金沉淀環節。五是從財權與事權相匹配的角度不斷探索改革我國各級轉移支付制度。

(二)糾正盤活措施偏離情況，避免資金“盤而不活”

一是明確國庫現金管理的宗旨是調劑國庫庫存短期盈余波動，不應將其作為盤活財政存量資金主要措施。二是加快清理回收結轉結余資金預算安排及使用，明確“盤活”是以財政資金實際使用為標準。三是根據地方政府預算執行進度與實際資金需求，發揮各級政府在盤活工作中的作用，合理規劃中央和省級轉移支付資金安排與撥付，避免盤活工作中出現“一撥了之”。

(三)強化現有盤活措施執行力

一是切實加強對現有盤活財政存量措施的執行。目前的盤活措施在財稅體制、預算管理等方面均提出了針對性的改進要求，各級政府應切實落實既有的盤活措施。二是加強對盤活存量資金情況的審查審計。各級人大、審計部門要加強對盤活財政存量資金相關政策實施效果的審查力度，杜絕各種違規逃避盤活情況，推進盤活工作順利開展。

(四)建立完備的存量資金管理統計體系

一是全面摸清財政資金“底數”，重點統計財政專戶資金數量，掌握完整的財政資金情況。二是全面摸清財政存量資金“底數”，從存量資金性質、存放地點、級次、項目、形成時間等方面建立存量資金管理立體統計指標，綜合清晰反映存量資金的結構、分布、形成原因。三是建立存量資金跟蹤統計，清晰跟蹤反映盤活資金使用情況。四是規范盤活存量資金數據公開，要求各級財政按月或按季將盤活存量資金數據向同級人大、審計及國庫公開并逐級上報，形成良好的監督體制。

〔1〕戴穎.從經理國庫的角度,淺析央行國庫如何做好盤活財政存量資金工作.新經濟，2016.6.

〔2〕王璐.盤活財政存量資金現狀及問題分析.時代經貿，2016.7.

〔3〕盤活財政存量資金切實提高資金使用效益.中國財政，2015.5.

〔4〕胡明東，章萍，王浩，郭傳輝.關于激活財政存量資金若干問題的探討——基于人民銀行國庫視角.地方財政研究，2014.2.

〔5〕國務院.關于深化預算管理制度改革的決定.中國工會財會，2014-12-03.

【責任編輯 孟憲民】

F812.4

A

1672-9544（2016）12-0044-07

2016-08-11

課題組組長：劉曉嶸，廣州分行科長，碩士，研究方向為財政政策與宏觀經濟；課題組成員：肖月華，江門市中心支行副科長，研究方向為財政政策與宏觀經濟；周幼平，清遠市中心支行,碩士，研究方向為財政政策與宏觀經濟；趙哲，江門市中心支行，碩士，研究方向為財政政策與宏觀經濟。