債務壓力下的地方政府財政風險研究

●楊航

債務壓力下的地方政府財政風險研究

●楊航

中國面臨著龐大的地方政府債務，加上經濟增速逐年下滑，中國財政收入增速面臨逐年下滑的窘境，在地方債壓力下中國存在著嚴重的財政風險。財政風險對經濟、金融、社會和民生等多方面均有著嚴重的負外部性影響，各種應對之道也有其積極作用和局限性，因此，結合各種措施的優缺點，本文建議采用綜合化的手段根治地方債問題。

地方債 轉移支付 財政風險

在我國經濟步入新常態，經濟增速和財政收入增速逐年減少的現實情況下，龐大的地方政府債務不僅易引發債務風險，還可能導致金融風險和經濟風險發生，對社會和民生產生極大的負外部性影響。本文以湖南省郴州市為實例，分析了地方政府債務壓力帶來的財政風險，詳述了財政風險的負外部性產生途徑和破壞作用，最后對各種解決之道的效果與局限性作了探討。

一、郴州市政府性債務特點

郴州地方政府存量債務清理甄別情況表顯示，2014年底郴州市政府債務總額為948.46億，債務率（債務余額/當年財政總收入）高達236.5%，遠超國際公認的100%警戒線。其債務主要為供應商應付款、銀行貸款、債券市場融資及非銀行金融機構融資（信托、融資租賃等），這四部分債務比例分別為：39.16%、32.2%、14.35%和10.78%。供應商應付款所占比例最大，達371.43億，表明社會承建商是政府最大債權人。政府債務中已有5.5%的逾期率。

二、郴州財政收入來源方面的風險

（一）宏觀層面的傳導性影響

一直以來，廣大中西部地區（北上廣津、東南沿海各省及山東除外）財政自給率始終處于38%-45%的低位（2005-2013年），高度依賴中央轉移支付和稅返。郴州為中西部城市，其財政收入的一半都來自于轉移支付和稅返。但轉移支付和稅返規模的主要制約因素之一就是中央財政收入規模。對財政收入起基礎性制約作用的是經濟發展水平，兩者之間是源與流、根與葉的關系，經濟發展水平越高，則財政收入也就越高，反之亦然。但近年中國經濟步入新常態，宏觀經濟增速下行，導致中央收入增速下滑，對地方所收到的轉移支付及稅返呈現傳導式的影響，2007-2014年8年間，中國GDP增速從14.2%降至7.4%，同期中央財政收入增速呈現高度關聯的下降趨勢，從35.64%降至7.13%，而中央對地方政府的轉移支付及稅收返還增速也從2007年的34.26%降至2014年的7.46%。與下行宏觀形勢相呼應的是，在微觀層面，郴州全市所獲得的補助收入增速也呈逐年下降的趨勢，從2009年34.68%的增速降至2014年的13.34%（見圖1）。從圖1中可看出，2008-2009年中國經濟增速下降，中央財政收入增速也陡然下降，全國轉移支付及郴州轉移支付增速也同步下降。2010年中國經濟增速上升后，中央收入增長線上揚，全國轉移支付及郴州轉移支付長線也呈同樣變化，進入2013-2014年后，中國經濟增長線進一步低垂，其他三條線同樣也呈下垂態勢。財政收入與轉移收入增長線更為陡峭，意味著GDP的波動會導致財政收入與轉移支付出現更大的波動。目前我國已經步入新常態，經濟增速有進一步下行的可能，在宏觀經濟增速下行的傳導式影響下，郴州財政收入不確定性加大。轉移支付及稅返并不是地方政府自己的收入，還存在波動風險，從圖中可看出2012年郴州轉移支付及稅返增速突降至3.7%，與相鄰年份比波動非常大。

圖1

（二）過度依賴非稅收入，地方財政收入可持續性與穩定性存疑

郴州財政收入質量差，體現在郴州對非稅收入依賴逐年加強上，2009-2014年郴州非稅收入占地方財政收入比例從32.99%增至55.23%，2015年1-9月這一比例更是升至62.8%（見圖2），目前非稅收入已超越稅收收入，成為郴州地方財政收入的主要支柱。非稅收入主要為向企業和居民征收的行政事業性收費、罰沒收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收入等。稅收由國家通過法律形式規定征稅對象、稅基及稅率，具有固定性和穩定性的特征，而非稅收入征管隨意性大，管理水平低，波動性大，近幾年郴州行政性事業收入、專項收入和罰沒收入等重要非稅收入增速遠不如稅收穩定，高速增長與大幅下滑往往在相鄰的年份里交替出現；國有資產使用收入的主要來源為國有土地出讓金，土地具有稀缺性和不可復制性，土地出讓金為一次性的收入，這就決定了土地出讓金具有不可持續性，且近年來房地產業低迷，導致郴州土地出讓收入銳減。而且非稅收入加重了企業負擔，嚴重影響了經濟的健康發展，也損害了稅基的穩定。這些因素造成非稅收入穩定性和可持續性差，只能作為財政收入的非常規手段，暫時性地滿足政府的資金需求。

圖2 非稅收入比例

（三）支柱產業步入下坡路，公共財政收入增速愈顯頹勢

郴州為資源型城市，長期以來礦業（本處指煤礦及有色金屬行業）經濟都是郴州的支柱產業，2014年礦業經濟對郴州GDP貢獻度達30%，單對稅收的貢獻度就達20%。但近年來，隨著經濟下行，大宗商品價格持續回落，煤炭及有色金屬行業均面臨產能過剩以及價格不停下跌的困境，郴州礦業經濟也持續陷入衰退，對郴州財稅貢獻度不斷弱化，拖累郴州稅收的增長。隨著支柱產業的衰退，郴州財政收入增速的逐年放緩趨勢十分明顯，2012-2014年，郴州公共財政收入同比增速分別為20.8%、18.7%和11.2%，2015年1-9月增速更是降至6.3%。

三、債務風險

（一）債務資金多形成無經濟效益資產，難以產生覆蓋債務的現金流

郴州市政府負有償還責任的債務中822.13億都投向了公益性項目，公益性項目大多以產生社會效益而非經濟效益為第一目標，絕大部分投向市內道路、橋梁、體育館、保障性住房、生態保護等項目中，有些甚至投向大型廣場、城市規劃展覽館、文化藝術中心等于民生無用的政績工程和面子工程。這些項目并不能產生經濟效益，投向公益項目的債務資金中有84億資金投入于水、電、治污、教育等產生一定收益的公用事業，但由于水、電、治污等事業的準公共產品屬性，并不能制定較高價格，收益有限。僅從經濟效益的角度考慮，相對于822.13億龐大的債務，債務投資項目產生的收益僅是杯水車薪。

（二）融資平臺無市場自生能力，依附于政府，資產泡沫化

為促進經濟增長，地方政府有著巨大的基建投資資金需求，而之前《預算法》禁止地方政府赤字和發債，融資平臺正是這一矛盾下的產物。地方政府通過注入土地等資產設立具有公司形式的法人，使之成為自己的融資工具，目前這種融資平臺已成為地方政府舉債主力軍。郴州市融資平臺就至少承擔了近千億政府性債務的六成。融資平臺依附于政府基建需要而存在，主要業務是為政府代建工程及開發土地，除政府業務外基本上不參與市場活動，融資平臺業務本身（如其所建設的公園、廣場、道路等）不產生收益或收益很少，高度依賴政府給付的工程回購款及土地開發款取得經營性現金流，除此之外基本沒有從市場渠道上獲得其他經營收入，也就沒有自生能力。以郴州最大四家融資平臺（郴州城市建設投資、高科投資、新天投資等四家融資平臺資產和負債分別占郴州42家融資平臺的60%和50%以上）為例，其2014年50.01億的收入中，僅有1.6億是通過標準廠房租賃、酒店服務等市場化經營取得，其余48.4億收入全部來源于政府財政。這表明郴州融資平臺所欠的債務最終還款來源依然是政府，融資平臺所欠債務，屬于地方政府隱性債務。且融資平臺還存在資產泡沫化的問題，郴州最大四家融資平臺資產達764億，而這四家融資平臺所在的中心城區GDP僅為547.8億，其資產多為土地以及應由市財政給付而賬齡較長的應收賬款。

(2) 分蘗期短歷時全淹后揚粳113生長性狀和產量均優于其他處理，表明水稻具有此劣境下的抗逆性能，為該階段稻田進行深蓄淺排提供了理論依據。

（三）集中償還風險對財政形成巨大沖擊

在積累到千億規模后，郴州地方債集中償還風險開始顯現，2015、2016和2017年郴州政府分別有150.06億、157.53億、181.99億債務到期。無論是債務資金所投項目還是融資平臺均基本上無償債能力，政府性債務最終要靠政府財政收入償還。在轉移支付和地方財稅增速均受限的情況下，地方全口徑收入增長有限，以2014年郴州全口徑財政收入400億為基數計算，意味著到期債務將消耗掉郴州近4成的收入，這對地方財政穩定運行將形成巨大沖擊。

（四）局部風險已經出現

從債務率（債務余額/GDP）這一指標來看，郴州整體水平為50.7%，但部分縣域債務率已經相當之高，汝城債務率達182.9%，安仁債務率達98.6%，均超過60%的國際警戒線。汝城、安仁兩縣2014年地方財政收入僅5.96億和3億，遠不能償還85.7億和68.8億的政府性債務，高度依賴轉移支付充實財力。在安仁縣財政高杠桿運作的壓力下，已有貸款逾期，如2015年安仁縣財政無法按時歸還永樂江綜合水利治理項目的3.88億貸款本息，導致逾期貸款出現。

（五）房地產業低迷導致土地出讓收入減少，專項債風險加大

根據郴州市政府規劃，郴州238.74億專項債中182.04億要靠國有土地出讓收入來償還。而近年來全國房地產形勢總體下行，郴州房地產市場呈現低迷態勢，導致土地成交量大幅萎縮，土地流拍現象增多。2014年郴州市本級土地出讓收入開始負增長，降幅達30%。2015年1-6月末市本級土地出讓收入同比下降11%。郴州市桂陽縣計劃2015年出讓土地13.1億，但截至2015年6月，土地出讓收入僅為0.89億，僅達計劃的6.8%。土地市場低迷的現實導致專項債風險加大。

四、財政風險的負外部性分析

外部性也稱為溢出效應或外部影響，是指一個人或一群人的行為或決策使另一個人或另一群人受損（負外部性）或受益（正外部性）。有研究將財政外部性定義為“未在稅收中得以反應的公共服務成本或收益”。這里主要討論財政風險對銀行系統以及經濟和社會的負外部性影響。

（一）財政風險外部化途徑

財政風險外部化途徑為：財政風險——銀行風險——經濟及社會風險。財政風險與金融風險往往互為因果，當政府舉債過度時，由于財政資金很大部分來源于金融系統，財政風險出現就會導致金融風險出現。當金融系統出現風險時，由于金融危機巨大的傳導性和負外部性，政府將不得不擔負起救助的責任，當政府財政不堪重負時，財政風險就會出現。所以財政風險與金融風險之間的傳導性很強，嚴重時會互相轉化。而金融風險最終很可能演化成經濟和社會的風險。上世紀90年代巴西和阿根廷的債務危機、1997年東南亞金融危機以及1998年俄羅斯債務危機均因為財政無法償還債務，而導致金融危機出現，進而傷及實體經濟，造成經濟停滯和萎縮，失業率上升，國民收入下降，引發社會動蕩。郴州近千億地方債中，394.6億為銀行、信托等金融機構提供的貸款，占郴州各項存款余額的23.5%。郴州銀行機構多對地方政府有著不低的風險敞口，部分銀行的政府類貸款余額占其各項貸款比例達50%-70%，一旦政府償債困難，造成逾期甚至不良貸款，無疑將嚴重打擊這些銀行機構，形成流動性風險甚至信用風險。流動性風險導致銀行缺乏流動資金來清償自身債務和滿足客戶提現需求，信用風險會消耗銀行資本金，最終導致銀行破產。金融體系風險的社會和經濟代價都是巨大的，銀行的主要債權人為居民和企業，一旦銀行發生風險，廣大的居民和企業將受到巨大波及，銀行風險的社會代價表現為民眾恐慌和提現潮，無論是地方政府還是金融機構都將疲于應對;銀行風險的經濟代價則表現為公民和企業的資產和財富損失，甚至是破產。經濟活動也難以正常進行，銀行是國民經濟支付清算體系的中心，為全社會經濟主體間的債權債務提供清償結算，當銀行受到沖擊時，經濟主體間的支付清算也難以正常進行，從而拖累經濟活動的開展。

（二）基于財政乘數倍數效應的財政風險分析

1、對經濟的負外部性影響。鑒于郴州市稅費增長乏力，財政年年存在虛收、空轉現象，增稅已不現實，其償債的主要途徑為減支，而減支將對郴州經濟產生負外部性影響。無論中外，財政支出都是GDP的重要組成部分。支出法核算公式為GDP=消費+投資+政府購買支出+凈出口，郴州財政支出直接貢獻了GDP的21.05%（2014年郴州地區生產總值為1872.6億，2014年郴州財政支出394.2億，財政支出占GDP之比達21.05%）。減少財政支出不僅將直接減少政府購買支出，對消費和投資等GDP構成要素也將形成縮減效應。根據財政乘數理論，政府支出會對GDP產生擴大的倍數效應，即政府在商品和服務上的支出會引發一系列的再支出，每一輪財政支出所帶來的GDP增量的計算公式為△Y=△G*1/MPS。其中，△Y為財政支出增加帶來的GDP增量，△G為政府支出增量，MPS為大于0小于1的邊際儲蓄傾向，這就意味著每一單位的財政支出會帶來數單位的GDP增長，同理，每削減一單位財政支出，GDP將縮小數單位。以郴州2014年394.2億支出為基數來計算，若為還債而減支160億（此金額大致等于郴州2015年到期債務），則郴州GDP減少額將數倍于160億，至少減少10%以上，下滑幅度將等同于美國經濟在大蕭條時期的下滑幅度，很少有經濟體能忍受如此大的振蕩。

2、對社會民生的負外部性影響。財政支出是政府提供公共產品的途徑，2015年起的三年內郴州市財政每年需償還的債務均達150億以上，在債務壓力下若減支還債，則意味著郴州必須采取極端的緊縮措施，減支四成左右，鑒于歐洲國家財政緊縮措施帶來的社會動蕩和經濟蕭條后果，若郴州采取極端性的財政緊縮措施將給郴州社會帶來巨大痛苦，民眾福利、醫療、公安、環保等公共產品的提供將難以為繼，減支還債帶來的效應將超出社會和民生的可承受程度。

五、解決方案的探討

巨大債務壓力嚴重影響到地方財政正常運行。僅憑地方政府自身力量，無論是否兌付到期債務，都會對地方經濟、金融、社會以及民生等方面產生破壞作用。下面對可以緩解或解決地方債的各種手段作逐一分析。

（一）轉移支付的穩定器作用及其局限性

1、轉移支付的穩定器作用。轉移支付是中央政府充實地方政府財力以及平衡其財權和事權的重要手段，目前我國除東南沿海數省及北上廣、山東和遼寧等地區財政自給率較高外，所有其他省份財政對中央轉移支付的依賴度（財政支出/轉移支付）均接近或超過50%。中央轉移支付是廣大中西部地區財政能否正常運行的決定因素。郴州財政支出的一半都是來源于轉移支付和稅收返還，僅憑自身財力，僅能做到保民生、保運轉和保工資。有縣域甚至以轉移支付擔保的方式向銀行融資，將還未下發的轉移支付提前透支。可見在地方政府債務巨大壓力、財政風險突出的情況下，轉移支付對地方政府起到財政穩定器的作用。

2、轉移支付的局限性。轉移支付有其局限性，一是轉移支付受制于中央財力，在中國經濟步入增速放緩的新常態背景下，中央財力收入增速逐年下滑，對地方轉移支付和稅返增速也呈同樣趨勢，難以跟上地方政府旺盛的投資資金需求;二是轉移支付占據中央收入的大頭，且增長步伐快于中央收入，易造成赤字和債務危機。2007-2014年，轉移支付和稅返占中央財政收入比重從65.3%升至2014年80%，而同期，中央財政收入增長1.32倍，但中央對地方的轉移支付和稅返卻增長了1.85倍，轉移支付和稅返占據中央收入的大頭，加上中央收入增長步伐跟不上轉移支付和稅返的增長，這就對中央財政形成巨大赤字壓力，赤字額從2005年不足三千億增至2014年9500億元，年年都要靠借債來彌補赤字，國債連年積累，2014年已逼近十萬億。如不加以節制，赤字和債務會形成巨大風險。阿根廷債務危機在部分程度上就是因轉移支付引發，1970年代阿根廷開始的支出分權導致地方財政開支與稅收權力日益不匹配，中央政府不得不對地方給予大量轉移支付，但轉移支付并不能滿足地方需求，于是開始通過央行再貼現——銀行貸款——地方政府借錢的途徑支撐地方支出，這種“印鈔”支撐地方財政的方式最終造成惡性通脹，阿政府又轉向靠借外債平衡支出，轉移支付加劇了中央債務負擔，最終導致債務危機出現。

（二）債券置換的積極作用及其局限性

1、債券置換的積極意義。債券置換是中央政府為緩解地方債務風險，而將地方政府債務轉換成利息更低、期限更長的債券。債券置換的最大意義在于緩解了地方政府債務的集中償還風險。郴州近幾年每年到期債務都將達150億以上，加上已逾期的50億債務，對郴州不足四百億的年度財政收入形成巨大沖擊，債券置換使地方政府能將已逾期的和即將到期的巨額債務分攤到較長的時間里，每年僅需償還較少的金額，從而規避了集中償還風險，如郴州市安仁縣永樂江項目貸款逾期，通過債券置換的方式解決了風險。債券置換另一個作用就是減少了地方政府的債務利息支出，地方債不乏信托、表外貸款等高利率債務，以郴州60億信托借款為例，這60億信托借款年利率一般為12%左右，每年利息支出達7.2億，置換成利率較小的地方債后，年利息則可低至1.8億左右。郴州市汝城、桂東兩縣就通過債務置換將高利率的信托借款轉換成了低利率負債。

2、債券置換的局限性。債務置換并沒有從根本上解決地方債問題，本質上仍是種借新還舊，地方政府仍須還款，只是還款期限變長。且債務置換容易激勵地方政府官員本已存在的“軟預算約束”行為，讓地方官員產生“反正中央會通過某種方式來救助”的思想，從而在借債方面表現得更加激進和不負責任，使地方債問題變得更加難以控制。債務置換的另一個負面影響就是，地方官員傾向于通過各種方式夸大本地債務，以期獲得更多的置換額度。如郴州下轄的多個縣將十年前便已成為不良的政府貸款都申報為地方債。地方債的夸大，讓中央政府難以準確掌握地方債的真實規模與問題，為地方債問題的解決制造了障礙。

（三）硬化地方政府預算約束與我國投資驅動型經濟的矛盾

在過去，地方政府可以隨意繞過地方預算的限制，通過融資平臺進行舉債，對債務限額也沒有上限約束，這是預算軟約束的體現。硬化地方政府預算約束的根本途徑之一就是規定地方財政支出和債務上限，這能限制地方政府的負債額，但與目前我國經濟增長方式存在矛盾。國際金融危機爆發后，我國經濟更加依賴投資驅動，2014年我國全社會固定資產投資占GDP比例81.2%，部分偏遠落后省份該數字甚至接近或超過100%。我國經濟在全球經濟緩慢增長的背景下依然能以7%以上的中高速增長，地方債所支撐的投資功不可沒。固定資產投資中有相當部分由政府通過借債來實現，如宜章縣在2015年啟動莽山水庫項目和貧困戶異地搬遷項目，僅這兩個項目所需資金就接近三十億，靠財政資金僅是杯水車薪，只能依靠借債解決。而一旦硬化地方政府預算約束，將制約地方政府舉債額度，進而制約投資，削弱我國目前的經濟驅動力。

六、結語

在地方政府債務壓力巨大的情況下，地方財政面臨來自收入和償債方面的諸多風險，這些財政風險對地方金融、經濟、社會和民生等方面存在相當的負外部性，若處理不當，區域性金融危機或經濟危機都極有可能發生，社會和民生也會遭到極大的破壞。

轉移支付、債券置換、地方預算約束硬化以及PPP投資模式都能在一定程度上緩解地方財政風險，但也均有其局限性和存在的問題。應結合各種應對方式的優缺點，綜合運用多種方式和手段，從根本上解決地方債問題。■

（作者單位：中國人民銀行郴州市中心支行）

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