基礎設施PPP模式的財政風險監督控制

●李虹含

基礎設施PPP模式的財政風險監督控制

●李虹含

本文從“十三五規劃”中對“城市、農村基礎設施PPP模式”的財政風險研究與基礎設施PPP模式的基本理論著手，在此基礎上提出城市基礎設施PPP模式的財政風險問題，研究其主要來源和基本特征，最后，提出我國城市基礎設施PPP模式財政風險控制的政策建議。

城市基礎設施 PPP模式 財政風險

“十三五規劃”中多次提出加強“城市、農村基礎設施建設”，城市基礎設施是國民經濟賴以運行的基礎，增加城市基礎設施投入，不僅是我國增加國內有效需求和加快經濟增長的重要內容，也是我國保持經濟與社會長期穩定發展的必要保障。城市基礎設施作為城市功能的基本載體，具有適度超前性，供給不足會嚴重制約經濟社會的各項發展。PPP模式（公私合作伙伴關系）是指政府和私營部門基于具體項目而形成的相互合作形式，政府并不是把項目供給責任全部轉移給私營部門，而是由合作各方共同承擔供給責任和風險。PPP模式作為私營資本參與城市基礎設施供給的重要形式，可解決公共融資模式無法克服的問題，彌補財政資金不足，提高城市基礎設施供給質量和效率，有利于強化政府公共財政職能。但PPP模式在缺乏有效約束機制的情況下，城市基礎設施PPP模式的財政風險不僅可能進一步惡化地方財政收支狀況，造成地方政府的債務不可持續性，還可能通過不同途徑傳導風險和壓力，并最終影響中央政府財政，損壞國家財政穩定性，負面影響國家經濟和社會穩定。十三五期間推廣使用好PPP模式，并監督控制好PPP模式的主要風險將能有效實現規劃當中對于“城市、農村基礎設施建設”的基本要求。

一、十三五期間PPP模式的主要風險

（一）惡化地方財政收支狀況

城市基礎設施PPP模式的財政風險可能進一步減少因為債務負擔本已緊張和拮據的財政可支配公共資源數額，擴大財政收支不平衡，削弱地方政府財力。地方政府財力削弱的結果又會加劇地方政府財政資金供需矛盾，地方政府喪失實際財政赤字控制能力，財政行為進一步扭曲，財政效率進一步降低，進入財政狀況每況愈下的惡性循環。不確定性是城市基礎設施PPP模式財政風險的一個顯著特征，隨著地方政府或有負債的增加，轉化為政府債務和義務的事件一旦發生，地方政府的選擇余地往往很小，采用的彌補政策也十分有限，只能在增加稅收、增發國債、出售國有資產和削減計劃內支出項目等中選擇，而這些措施可能導致整體公共服務水平和質量的降低，打亂財政收支計劃，破壞財政支持各項經濟、社會改革和發展的政策規劃，影響財政、經濟和社會改革進程。

（二）挑戰地方政府債務可持續性

從當前國際上對政府債務風險的研究情況來看，借助債務可持續性來評估和分析政府債務情況已成為一種新的研究趨勢。當前債務可持續分析一般都是建立在相對狹窄的公共債務基礎上，通常都被限定于政府債券和借款等形式的總體債務，很多時候可能只涉及凈債務，而去掉社會保障資金以及其他政府機構發行的政府債券和進行的政府借債等。但是，對債務可持續性的分析不能脫離政府非負債性債務（城市基礎設施PPP模式的財政風險主要表現）。因而，必須考察城市基礎設施PPP模式的地方政府各類負債，預先分析其對地方政府中長期財政運行的影響，對城市基礎設施PPP模式的財政風險加以控制，促進財政可持續發展。

（三）中央政府的財政壓力加劇

城市基礎設施PPP模式進一步加劇和積聚了地方政府的債務風險，在沒有建立相應的政府財政破產機制前提下，上級政府對下級政府實際上承擔著無限責任，地方政府債務風險聚集到一定程度，會隨著政府層級鏈條不斷向上傳導，最終由中央政府承擔。同時，中央政府對地方政府財政收支缺口的隱性擔保，可能引發地方政府各種非謹慎和非理性行為，進行高風險貸款和非理性投資活動，提供不合法或過多政府擔保，不考慮政府承擔成本和可能的高額風險，只求獲取各種短期收益，而中、長期高額支出責任則由中央政府實際承擔。

（四）金融體系安全受到威脅

財政和金融主導著全社會資金的流動和資源的配置，是國民經濟宏觀調控的兩大手段，財政風險與金融風險具有相互滲透和相互轉嫁特點，因此財政風險完全可能轉化為金融風險。地方政府面臨巨大的財政收支缺口，可以通過向銀行、企業、單位以及上下級借款等形式直接或間接舉債，彌補赤字或進行財政擴張。如果地方政府債務規模超過其償還能力，可能導致以金融機構為主導的債權人出現嚴重的信用危機，影響金融機構各項業務的正常運行，嚴重時可能威脅到整個金融體系安全。城市基礎設施PPP模式可能加大地方政府債務規模，其可控性比中央政府債務(主要是國債和國家主權外債)差很多，一旦出現債務風險，必然直接導致財政風險，進而傳導給金融系統，引發大規模的金融風險甚至金融危機，最終嚴重影響國家經濟運行的安全。

（五）影響宏觀經濟平穩增長

城市基礎設施PPP模式對于宏觀經濟的運行同樣具有負面的影響，主要包括以下三個方面：首先，從宏觀政策的角度來看，城市基礎設施PPP模式的財政風險與政府財政行為、財政政策、以及政府體制改革相聯系，可能直接制約宏觀經濟政策的調控空間；其次，從社會發展角度看，當城市基礎設施PPP模式的財政風險爆發時，政府必須進行各項財政調整，如果出現財政支出不足和財政政策缺位，可能直接影響到各項社會保障事業的穩定性和持續性，不利于社會發展；最后，從國家政權穩定角度來看，一旦城市基礎設施PPP模式的財政風險匯集政府的其他類型財政風險，財政總體風險可能積累較大甚至發展到不可控程度，嚴重削弱國家的經濟基礎，更可能威脅到國家政權的穩定。

二、十三五期間PPP模式財政風險的基本特征

城市基礎設施供給傳統公共融資模式，由政府財政投入部分資金，其余資金則依托銀行貸款等方式進行債務融資。這種供給模式的優點是籌措資金操作簡便、資金充足、到位快，可以大大緩解城市基礎設施對地方財政的壓力。但是缺點也是很明顯的，融資成本高，巨額債務進一步加大了企業和政府的財務負擔，盡管可以緩解政府的當期財政壓力，但政府必須提供持續的補貼，以保證運營的順利進行，增加了政府中長期的財政負擔，隱藏著以債務償還風險為中心的一系列財政、金融與經濟風險。城市基礎設施PPP模式相對于傳統公共融資模式，其財政風險特征如下：

（一）風險潛伏性與隱蔽性

城市基礎設施PPP模式可以完成現期地方政府想做卻缺乏資金的項目，同時又可以在現期內不會導致直接的財政支出，從而不會在現期預算中出現赤字，可以是地方政府規避財政限制的一種變通性措施。同時，地方政府可能無動力披露城市基礎設施PPP模式中的各種負債，從而突出“政績”，而各銀行也難以全面掌握城市基礎設施PPP項目的負債情況。城市基礎設施PPP模式的財政風險主要來源于各種未來的或有負債，是預期的，且期限較長，就短期而言，地方政府并不會過多地感受到償債壓力，容易被忽略，然而實際上風險卻在潛滋暗長并可能在今后特定條件下突然爆發。因此，城市基礎設施PPP模式的財政風險具有極大的隱蔽性，透明度很低。

（二）風險不確定與不可控性

地方政府擔保是城市基礎設施PPP模式財政風險的主要內容，所以城市基礎設施PPP模式的財政風險具有較強的不確定性：首先，地方政府擔保的負面影響大小、影響范圍、影響程度都未知，需要由未來事項來證實。具體表現包括債務償還時間的不確定性和償還金額的不確定性。其次，地方政府擔保的時效性。由于影響或有負債結果的因素可發生變化，政府擔保最終可能轉化為確定負債或轉而消失，即便轉化為確定負債，轉化時間也不能確定。最后，地方政府擔保還具有不完全可控性。由于地方政府擔保的時效性，影響或有事件結果的因素在地方政府擔保最終結果未確定前都可以向有利的方向發生變化，但不確定性的存在決定了地方政府擔保的結果不能完全受控制。

（三）風險傳染與破壞性

城市基礎設施PPP模式連接著政府和金融系統,城市基礎設施的建設、經營和管理需要地方政府以不同形式提供或有及隱性擔保，且項目建設主要依靠銀行信貸融資。因此，城市基礎設施PPP模式的財政風險具有極強的傳染性和破壞性，如果項目不能正常運行，風險可能傳遞給地方政府，若地方政府無力承擔，可能通過銀行傳遞到金融系統，最終形成銀行的不良資產。

（四）風險擴張與發散性

財政機會主義在地方政府的短期政績觀和天然軟約束背景下，可能導致城市基礎設施PPP模式各形式負債規模的擴張性非常強，從而加速積聚各種財政風險。一些地方政府盲目攀比或為實現短期政績所需要，形成羊群效應（羊群效應是指人們經常受到多數人影響，而跟從大眾的思想或行為，也被稱為“從眾效應”），熱衷于繼續進行新的更多的城市基礎設施PPP項目,導致城市基礎設施PPP模式的財政風險具有極強的發散性。

（五）風險轉化與傳導性

項目公司和商業銀行在城市基礎設施PPP模式中是緊密聯系在一起的利益共同體，受到各種經濟與法律的“制約”。城市基礎設施PPP模式中地方政府承擔的項目風險，給予各種擔保的或有事件如果發生，地方政府將承擔最終償付義務，政府的或有負債將轉變成直接負債，同時公司債務風險演變為了財政風險。而如果地方政府由于財政困難不能履行償債義務，那么財政風險又將傳導到銀行，進而引發金融風險。隨著整個社會投融資平臺的崩潰，以償債危機為導火線的財政危機和金融危機就會擴散為全面的經濟危機。

三、十三五期間PPP模式財政風險的監督管理與控制

（一）構建專門PPP投資管理機構

必須建立城市基礎設施PPP模式的中央及地方各級政府主管部門，明確各級政府主管部門的職責范圍。通過建立PPP項目小組。通過成立PPP項目小組，政府可以提供一個能夠對項目進行系統、規范管理的機構，以此小組負責和私營部門進行談判，也為私營部門提供了可與之進行全面談判的機構，有利于談判的順利進行。

（二）構建財政部把關程序

把關程序是一個制度安排，將授權財政部在一個PPP項目某些條件沒有滿足時終止或暫停該項目的權力。把關程序正式賦予財政部對不具備效率或可能危及整體財政情況的PPP項目的否決權，主要適用于國家級和省級PPP項目。把關程序依舊規定由主辦政府部門承擔PPP項目的設計責任，但賦予財政部一定程度的否定權。

把關程序主要設置在PPP項目的準備期和重新談判兩階段。把關程序通過賦予財政部審核權力，確保PPP項目的重要決策與國家財政的要求相一致。如果研究表明該PPP項目的風險太大或與政府預算目的不相適應，財政部有權停止該PPP項目或要求主辦政府部門對該PPP項目加以改進。PPP合同在簽訂之前也需要財政部的最終審批。

（三）構建有效監管架構

通過準入監管、價格監管、反壟斷監管，提高公共項目的合作效率。公平性監管主要是考慮不同消費能力群體的需求，兼顧投資者和消費者雙方的利益，促進社會公平和社會福利目標的實現。安全與生態監管是指PPP項目規劃與運行要保證國家公共安全、消費者使用安全及自然資源的大生態和生產消費者的微生態安全。同時建立科學的監管體制，以及政府監管途徑：包括準入規制與監管和服務價格監管，同時對PPP模式的服務質量也進行監管。

總之，十三五期間我國政府必須主動管理PPP模式的財政風險，通過采取上述一些關鍵的措施，為有效管理城市基礎設施PPP模式財政風險創造有利條件，降低財政風險總體水平，明確城市基礎設施PPP模式中的政府責任，制定財政風險控制目標和策略框架，從政策法律建設、監督管理和相關具體操作等若干層面協同推進。■

（作者單位：華夏銀行博士后科研工作站/中國社會科學院金融研究所博士后流動站）

1.呂煒.2007.公共財政在和諧社會構建中的制度創新與績效評價[J].財經問題研究，12。

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3.劉錫安.2011.地方協調發展的政府財政保障分析——以三亞市實施全面建設小康社會戰略為例[J].中國人口·資源與環境，4。

4.曾小慧.2012.基礎設施“PPP模式”的財政風險研究[J].經濟問題探索，10。

（本欄目責任編輯：王光俊）