公共財政體制下教育不公平問題的研究

●尋小榮

公共財政體制下教育不公平問題的研究

●尋小榮

當前我國教育事業存在一些問題，比較顯著的是教育資源配置不公平和教育總經費投入不足，比如城鄉之間教育資源投入不均衡，東、中、西部地區教育資源投入不平衡，初中高等教育所分配的教育資源也有明顯差異。而公共財政對教育資源投入的合理性以及投入數量的多少與我國的國內生產總值有密切關系，因此完善我國公共財政對教育資源的投入體系，調整教育投入的不合理性，對我國的發展有深遠意義。

教育不公平 教育經費 教育資源配置 公共財政

一、引言

教育是一個國家興旺發達的重要基石，是一個國家繁榮昌盛的不竭動力，加大公共財政對教育的投入對國家的經濟發展有重要意義。目前我國存在嚴重的教育資源分配不均現象，嚴重影響了我國教育的健康發展，因此完善公共財政體系對教育事業的發展有深遠的影響。

教育是中國特色社會主義建設的重要內容，對于提高全體國民素質、社會文明程度和社會全面進步有重要的作用。教育是民族振興的基石，要堅持把教育擺在優先發展的位置，并作為我國的一項重大方針，推動我國教育事業全面協調可持續發展，培養數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才，建設人力資源強國，為實現中華民族的偉大復興提供人才和人力資源保障。

然而由于目前我國教育事業存在問題，教育資源投入不足，并且中西部教育資源投入結構不合理，城鄉教育資源投入不公平，城市教育資源投入遠遠大于農村教育投入。這種教育資源分配的不公平嚴重地影響了我國人才的培養，本文就是從這種教育資源的不公平及教育經費總的投入不足著手，分析了當前我國教育不公平現象、原因，并且針對問題提出具體的解決措施。可以減緩或解決教育事業中出現的問題，使我國的教育事業健康穩定地發展下去。

二、我國教育資源配置存在的不公平現狀

（一）教育資源在我國不同地區分布狀況

1、城市和農村之間。教育資源的分配不僅關乎教育公平，也關乎社會公平，在教育資源較為恒定的情況下，現行教育資源分配方式一定會造成教育界的基尼系數過高，超過教育公平的警戒線。以農村學校為例，大量的農村學校缺乏好的教師，缺乏好的設備，甚至缺乏起碼的教師，而且有些教師專業素質還非常低，在這樣的情況下，農村學生靠什么和城市學生競爭，無外乎是勤奮加天才，如果光勤奮不夠天才，或者光天才而不夠勤奮，在和城市學生競爭的時候很容易落敗。為什么現在上大學的農村學生相對比例萎縮，不是沒有原因的。除了家庭財力的原因之外，教育資源分配的不公平是極其重要的一環。

教育資源分配不公，農村這一塊的教育經費是最少的，并且農村信息相對落后，教育資源匱乏，教師素質也不是那么突出，中國農村的教育質量遠遠落后于城市的頂尖學校，教育本來應該縮小社會階層差距，可是現在卻成為保持乃至擴大城鄉差距的劊子手，城市的胎教、學前教育、幼兒園、小學、中學這十幾年積累下來的教育差距更是遠遠地甩開農村的孩子。

農村學生在重點高校中占的比例很少，根據人口基數，以及寒門學子上進的蓬勃欲望，清華、北大的農村生源都不到兩成，這何其詭異。有些潛在障礙，阻隔了農村學生的深造之路；有不少庸碌之才，借不公正的手段“鳩占鵲巢”。在扭曲的規則內，有限的教育機會，未能分配給最合適的學習者。之后，底層個體命運被改寫，而真正的人才源頭或許會慢慢堵塞、斷流，這不能不引起重視。農村教育的不公平主要是在城市和農村之間進行整體分割，形成“農村教育”和“城市教育”的云泥之別，在從幼兒園到大學的各教育階段實行內部分割，形成“重點”學校和普通學校兩個世界。實質內容是，政府有限的教育經費向著城市學校和各級學校中的“重點”傾斜，其直接結果是，這兩種制度下的教育者和受教育者的權利和實現程度截然不同，不同的社會成員及其子女必然宿命地面對教育機會的不平等。

2、區域和區域之間。改革開放以后，我國的教育事業得到了蓬勃發展，但是區域教育的差距卻逐漸拉大，這一現象產生的主要原因是區域教育資源分配不合理不公平。東部地區集中了全國最優質的教育資源，一流的設備，一流的教師資源，甚至更好的學習環境。而中西部地區教育資源相對匱乏，不管從結構上還是數量上都不能滿足西部地區社會發展的需要，相比較而言中部地區教育資源更為短缺，這與中部地區在國家發展戰略的地位非常不適應。

各省內都存在著縱向的城鄉教育資源分配不公，而中西部的鄉鎮、農村更需要投入。我國的政策應該更加關注這些西部鄉鎮學校的切實投入，西部地區經費緊張是制約西部農村學校基礎教育課程改革的最大障礙。要想改善西部地區的狀況，應該加大對西部地區教育經費的投入，增加國家財政性教育經費的投入，幫助西部地區教育快速發展起來。

（二）教育資源在各類學校的投入狀況

我國長期以來對教育的投入存在偏差，一直強調把教育資源的大部分投入到重點院校，對于一些弱勢學校則往往采取忽視的態度，重點院校的教育經費投入往往是普通院校的幾百倍乃至上千倍，這樣做會導致強校更強弱校更弱的局面，會使我國的教育向不良方向發展，會使一部分天資較好但后天資源、環境不佳的潛力學生成為教育偏見的犧牲品。長此以往，會影響我國的經濟發展，不利于我國經濟的健康持續穩定，而教育資源的偏差也會誤導一些家長孩子，他們往往會認為只有進入國家重點院校才能有一個美好的未來，這種現象如果不及時制止會帶來嚴重的后果。

表1 2010年各類學校教育經費情況統計（元）

(三)教育資源配置不公導致師資力量懸殊

1、師資力量在不同省市的分布狀況。教育資源投入在不同省市之間存在差異，這種教育資源配置的失衡也間接導致了我國不同地區師資力量的懸殊，東部地區較西部地區教育資源投入較多，相應的，東部地區師資力量也比西部地區強大，師資力量的強弱在一定程度上決定了教育質量的高低。所以優質教育率先在東部地區進行，而西部地區教育質量相對落后，如果這種現象不能及時解決，就會導致教育的偏差越來越嚴重。

一些東部省市比如山東、江蘇的師資力量遠遠強于蒙古、甘肅等一些西部省市，師資力量懸殊，具體情況如下表。

表2 我國各省市2010年教育經費投入狀況與其對應的教職工人數

2、師資力量在初、中、高等教育方面的分布狀況。我國往往重視重點高校的經費投入，相應的，經費投入不同，師資力量也不同。

為了考察我國初、中、高等教育方面的投入與師資力量的關系，表3給出了初、中、高等教育教學的一些情況。可以看出，初中和高中的師資力量遠遠大于中等職業學校這一普通專科學校。

表3 我國2010年初、中、高等教育方面的情況

三、教育資源配置不公平現象產生的原因

（一）政府公共職能的缺失

政府職能，是政府依照國家法規對國家各項事務進行管理，政府職能是公共行政的本質表現。教育不公平現象的產生很大程度上與政府公共職能的缺失有關，政府沒有意識到義務教育是純公共物品，應該由國家承擔所有費用，老百姓不應為教育買單，有些家庭困難根本支付不起昂貴的學費，導致有些天資較好的學生喪失了學習的機會，從而埋沒了對國家有用的人才，尤其對一些大山里的孩子，教育資源更加稀缺，導致他們學習機會的缺失，沒有文化就走不出大山從而只能一輩子留在那里。知識改變命運，這句話到哪都是適用的。

（二）教育投入的經費嚴重不足

我國一直在提倡提高我國的教育經費投入，但我國的教育經費投入一直都沒有達到我國所追求的占國家GDP的4%，教育經費的投入是保障我國教育事業穩定發展的前提，提高國家財政性教育經費對我國教育事業意義重大。

表4 2005年到2013年國家財政性教育經費支出占GDP的比例

表5 2005年到2013年國家財政性教育經費支出占財政支出比例

表6 2005年至2013年財政收入增長率與預算內教育經費增長率

一個國家教育事業的發展在很大程度上依賴于教育經費的多少，21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，我國財政性教育投入長期以來沒有達到法定的4%的比例，關鍵的原因是沒有建立合適的教育撥款體系與透明的學校財務管理體系，教育撥款和用錢都缺乏監督、約束機制，由此造成教育部門的“要花錢”、“討錢花”和“亂收費”現象并存，教育一邊缺錢，一邊亂花錢，形成惡性循環。

（三）教育方面的一些錯誤觀念

一些人強調精英教育，花費大量的人力物力培養一些精英人才，認為這樣就是響應黨中央號召提倡的科教興國，人才強國，然而這樣往往忽視了所提倡教育的本質，國家所提倡的是全民教育，而不是只將教育集中在某些人身上，這種做法無疑是忽視更多的人，是中國經濟發展道路上一塊絆腳石。

因此，我國財政部門要充分發揮財政部門的職能，進一步解放思想，加大教育經費的投入，與此同時，教育經費的投入更加注重公平，這是建設中國特色社會主義所必需的。

四、具體的解決措施

（一）完善我國的公共財政制度

公共財政是建立在公共產品理論和市場失靈理論基礎上的，是與市場經濟相近的一種財政模式，公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足公共需要的經濟活動，公共性、非盈利性、調控性、法治性構成了公共財政的基本特征。公共財政是Public Finance的中文譯詞，起源于西歐，其實質是為了滿足社會公共需要，彌補市場機制在提供公共產品、維持宏觀經濟穩定和促進社會財富公平分配方面的失靈。

要完善我國公共財政制度需要做到以下兩點：第一，學習公共財政知識轉變觀念，加快建設適應我國國情的公共財政體系。而要做到這一點需要轉變和樹立下列幾個重要觀念：一是樹立收支預算的法定觀念。預算是公共財政的核心，是按照特定的標準將國家的收入和支出列出，清楚地反映政府的經濟活動。從經濟內容來考慮，編制國家預算是為了安排財政的收支或編制財政收支平衡表，執行預算是國家對財政收支的使用，預算的年終決策則是總結國家的預算執行。二是樹立以人為本的觀念。我國是社會主義社會，一直強調以人為本的思想，強調人的主體性，強調稅收取之于民用之于民的觀念。三是樹立愛護財政、關心財政的觀念。財政制度是國家經濟制度中最基本的制度，建立一個穩定良好的財政制度對我國經濟的發展具有深遠影響，合理的財政制度對國家收支會有一個合理的調節，穩定強大的財政制度在我國政治經濟文化以及國際競爭力等方面也有重要的地位和作用。第二，加強法治是建立公共財政的基礎，加快和提升公共財政體系立法的進程。

（二）提高普通高等教育的投入

1、提高政府部門對教育事業戰略發展地位重要性的認識。要讓政府部門盡快實現從一般認識到戰略重點的轉變，高等教育是準公共產品，國家是最大的受益者。在大眾化背景下，政府仍然應當是高等教育成本的承擔者。因此加大財政部門對教育事業的重要認識起著舉足輕重的作用。

2、加大財政部門對高等教育經費的投入。國家雖然加大了對教育的投入，但總量明顯不足。在高等教育規模不斷增長的情況下，教育經費不足以嚴重影響到高等教育事業的發展。因此，國家必須加大教育經費的投入。

3、增加高校科研經費。隨著國家科研投入力度的不斷加大，科研經費已經成為高校辦學經費的重要來源。高校應該加強產學研結合力度，促進科研成果轉化，以便從企業中獲得更多的項目和資金的支出。

4、防止盲目擴建校區。目前，高校的考核管理體制中存在很多問題。比如學校的規模往往決定了一個學校的社會影響力和排名。導致很多高校不顧金融風險，盲目擴建。

（三）加強對高職教育的經費投入

高職院校的辦學經費問題已經不是一天兩天的了，雖然各界人士現今都比較關注這個問題，但積重難返，冰凍三尺非一日之寒，由于長期國家的不重視，辦學經費一直投入不足，師資力量也相對落后，教育機制不完善，嚴重影響了我國高職院校的長遠發展。要想改善這一現狀需要做好以下幾點。

1、政府財政撥款是高職院校發展的保證。目前高職院校大多數尚未形成自我發展的能力和機制，政府仍需加大對高職院校的資金投入和支持力度，特別要增加職業院校實習實訓基地建設、師資培訓、專業設備投入、人才培養模式改革等的專項投入。

2、理順政府投入渠道，落實相關教育政策。

按國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例不低于4%的要求和按職業教育經費應不低于整個財政性教育經費25%的國際教育經費分配慣例，目前應投入職業教育4000億以上。中等職業教育經費投入現狀已基本解決，高職的投入遲遲沒有到位。特別在對國企辦高職院校和民企辦高職院校的投入問題上，各級政府相互推諉。教育部和財政部應該理順投入渠道，落實國家的一系列支持職業教育的政策，讓這一筆資金能落實到每一個高職院校，并切實落實每一個高校的生均撥款問題。

3、出臺政策激勵企業投入，包括捐贈資金和設備。發展職業教育是國家戰略。國務院牽頭，由教育部、人保部、財政部、國稅總局等部門組建校企合作促進委員會，促進校、企、政三方真正聯合，共促高職發展。委員會職能是聯合相應部局出臺并實施能促進校企深度合作的文件。如出臺并落實相關財政稅收優惠政策，修改、完善國家的企業所得稅法和捐贈法，鼓勵和引導企業把資金和設備投向高職學院，企業對高職院校的捐贈額在稅收中直接扣除；企業投入高職院校教學項目（包括實訓基地建設和師資建設）給予其他政策優惠等。這樣有利于高職院校獲得企業和社會的各種贊助和支持，使企業、個人和社會團體的捐贈收入能成為高職院校經費的重要來源之一。

（四）調整東西部高等教育投入的差距

教育，總是被人們寄托著一種改變命運的夢想。高等教育更是讓夢想走進現實最為關鍵的“龍門”。在召開的全國“兩會”上，全國政協委員、蘭州理工大學黨委書記王智平就如何實現高等教育協調均衡發展發表了自己的看法：要實現我國高等教育跨越式發展，必須推動高等教育的協調均衡發展。

王智平認為，東西部高等教育存在四大不均衡：首先是高等教育布局不均衡。總體上呈現出東部地區高校多、西部地區高校少的格局。其次是教育經費投入不均衡。一方面，由于部委所屬高校大部分集中在東部地區，中央財政的高等教育經費主要投向東中部地區，西部地區獲得的投入很少。再次是重點院校和重點學科分布不均衡。國家重點扶持的“211工程”和“985工程”院校多數集中在東部地區，這些重點院校得到國家的重點扶持，獲得了大部分優質高等教育資源。最后是接受高等教育的機會不均衡。北京、上海、廣州、天津等大城市集中了很多重點院校，并且招生政策也偏向于本地考生，因此導致了一系列不良的后果，中西部一些很優秀的考生不能享受平等競爭的機會，從而失去了接受優質高等教育的資格，從而不能為國家公平公正地選拔優秀人才。

為了改善這一現象，國家在鼓勵東部地區高等教育率先發展的同時，應通過有效的宏觀調控政策和體制創新，加快西部地區高等教育發展，逐步縮小區域間高等教育發展水平的差距。并且在教育經費和教育資源的配置上，中央給予西部地區高校政策性傾斜，而地方政府則應強制保證教育經費的一定比例，不應由于其他原因而降低比例。同時，要進一步完善區域高等教育布局，優化區域高等教育結構，具體涉及到6個方面：在優質高等教育資源布局上向中西部地區適度傾斜；改革教育部直屬重點大學招生名額的分配形式；建立區域高等教育協調機制，實施東西部高校之間的教育對口支援，促進高等教育協調均衡發展；構建綜合、高效的區域高等教育宏觀管理體制；構建西部地區高校吸引人才的政策環境；調整西部地區高校的專業設置。

五、結束語

綜上所述，在大力提倡科教興國、人才強國的21世紀，教育起著越來越重要的作用，完善我國公共財政體制，使教育資源分配均等化，使每個人享受同等受教育的機會，對我國的經濟發展起著不可替代的作用。改善教育資源分配制度，優化財政體系，使我國公民享有受教育的權利，共享改革開放新成果，在社會主義制度下提高公民受教育指數，全面提高我國的公民素質。■

（作者單位：南京師范大學）

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