健康國家建設的源流、本質及治理

中國已進入健康國家建設時期，在開啟健康國家建設的征程之際，梳理國際上健康國家建設的過程，分析健康國家建設的本質問題，把握構建健康國家的關鍵問題，具有重大現實意義。

健康國家建設是 國際衛生發展新階段

健康國家建設的提出是國際社會在應對健康問題過程中逐步發展演進的結果。第一階段是1945年～1970年，伴隨著經濟重建和快速發展，發達國家開始建立以高福利為特征的衛生服務體系及其社會保障體制，而社會主義陣營也建立了國家社會保障模式。第二階段是1970年～2000年，由經濟危機導致的衛生領域的改革不斷深入，已經開始觸及到政策和制度層面。第三階段是從2000年至今，衛生工作不再局限于衛生領域，相反，成為一個社會議題，一項政治優先事項。2000年之后，世界衛生組織的所有重要會議議程幾乎都集中在國家政策層面，健康國家建設已成為具體的實踐活動。

健康國家建設過程中世界衛生組織發揮的作用以及各國的實踐。世界衛生組織所取得的重要成果之一，就是推動健康國家建設工作。美國、加拿大、日本、新加坡等國政府也相繼開展了健康國家的戰略計劃研究。我國2012年發布《“健康中國2020”戰略研究報告》，這為中國健康國家建設進行了前期鋪墊工作，也取得了一定成效，一些省市也制定了相應的健康行動計劃和方案，并付諸實施。

健康國家建設側面反映出全球治道變革的趨勢。在健康領域，健康被當做一項優先的政治選題，健康國家建設的理念和行動更加為國際社會所接受。分析可見，健康國家建設的產生和發展，不是偶然的，在國際社會具有發展的基礎、理論的支撐、時代的特色，需要從治道變遷的視角認知和把握。

健康國家建設的本質

健康國家建設的實質是調整健康問題在社會發展中的地位和作用。半個多世紀以來，隨著社會發展，健康的內涵和外延不斷擴展，健康已是一種社會發展的形態。第二，從社會權利看，健康是基本人權。第三，進入21世紀以來，健康指標被聯合國納入千年發展計劃，成為國家社會和各國共同的奮斗目標，健康問題已成為國際社會政治舞臺中的一個重要主題。

健康與經濟相連，并且是“高級形式的”經濟。首先，健康服務業和健康產業是新興產業，具有巨大的發展潛力，從產業經濟角度看追求健康是經濟發展的更高層次。第二，人力資本是現代經濟增長的決定性因素。第三，從宏觀上看，多個研究成果支持健康同經濟增長的關系。居民健康水平提升可以有力促進經濟發展，健康與經濟發展的關系，主要作用或者說積極的作用，不是在消費環節，主要體現在生產環節，這一點必須明確。

健康需求是推動科技發展的強勁動力，人類對于健康的需求，推動了科學與新技術的發展與進步。首先，歷史上很多科研和科技進步是圍繞人類自身開展的。其次，在和平與發展為主題的全球化背景下，健康需求成為科技發展最強大的驅動力。第三，世界衛生組織在倡導健康的同時，也積極推動藥品生產企業研發療效好成本低的藥品，推動重大傳染病疫苗的開發、信息技術和檢測診斷技術的開發應用等，健康與科技發展也是密切相關的。

健康促進考驗現代化的治理能力。首先，隨著人們對健康的認識的深入，發現個人健康無法脫離群體健康和集體健康，而集體健康的至高境界就是法律制度以及與之相適應的治理模式，這就是健康國家。其次，由于影響健康的因素是多元的，如何組織資源進行應對就成為關鍵所在。健康已經不能再就一個點、一條線、一件事單獨來考量了，“合縱連橫”是大勢所趨。第三，世界衛生組織從20世紀90年代開始，在多次健康促進大會上，重點探討如何將健康融入萬策問題、健康合作伙伴問題、公私合作問題等，其健康治理的思路清晰可見，實踐證明，健康的最佳載體是健康國家建設，而健康國家建設的要義就是進行健康治理。

策略及政策建議

健康治理是基本策略，能否達到預期目標關鍵在于治理的水平和程度。從世界衛生組織推動健康工作的脈絡可以明晰地看清，健康工作就是動員全社會參與，縱向到底，橫向到邊，即所謂綜合運用縱向治理和橫向治理的經驗，只有“合縱連橫”才能對付健康的重大“敵手”。從將健康融入萬策的角度看，健康不僅是一個個體的生活行為習慣，更重要的也是一項制度安排和普遍的政策，只有所有政策都體現和運用了健康原理，支持性的健康環境才能建立起來。

從治理方向上看，橫向治理是關鍵突破口。當前突出的問題是橫向治理不夠，很多健康政策出不了衛生系統的邊界。橫向不協同，縱向不順暢的問題很突出，即便在系統內，上下層級之間，不同地區之間多有不協調、不銜接之處，不打破這些關卡隘口，健康政策始終是碎片化和補丁化，無法做到系統化和網絡化。因此，建立政府部門之間的合作機制是當務之急，“打通關節”也是勢在必行。難以想象缺乏系統性的合作機制能針對性地解決影響健康的多元因素問題。

政府、社會組織和市場機制的合理分工和搭配是健康國家治理的必備條件。從政府職責看，首先要建立有利于健康的支持性環境，這是健康的基礎性、決定性影響因素。第二，抓緊研究制定健康領域的產業規劃、行業標準和質量標準，為宏觀調控和加強監管提供依據。第三，應該根據社會發展節奏及時進行統計和信息披露。第四，抓緊建立適應新形勢的監管體系，滿足現實需求。在社會組織發展方面，應該優先放開健康領域的社會組織發展，只有盤活資源才是推動健康國家建設取之不盡用之不竭的動力源泉。在發揮市場機制活力方面，重點是鼓勵產業融合，規范競爭，充分發揮市場機制。將這三方面的力量有機組織起來，就可以產生巨大的能量，健康國家建設就走上了可持續發展的快速路。

以健康國家建設作為增量，以增量帶動存量改革。國家明確了在“十三五”期間醫改要重點建立“五項制度”，健康國家建設帶動整個健康領域的發展，同時，也是難得的撬動“五項制度”改革的杠桿。要把這兩大任務統籌考慮，通盤安排，以增量改革帶動存量改革，“有堵有疏”“有保有壓”“有進有退”，這樣才能順利完成各項改革發展任務。整合并優化配置衛生和社會服務各領域的健康相關資源，特別是結合藥品生產流通使用的綜合治理，應該有序轉移產業布局、就業方向，鼓勵和扶持高科技、新興融合產業、新服務模式的創新發展。

調整相應政策，助力健康國家建設的開展。建議堅持不懈地開展健康教育和健康宣傳，提高居民的健康素養；根據人口健康需要，確定優先投入的領域和具備成本效果的干預措施；重新劃分衛生健康領域的財權和事權，建立新的籌資機制；根據不同類別的健康機構重新確立財政稅收和監管體系；挖掘中醫藥的寶貴資源，發揮藥食同源的優勢，提升食品行業的研發和生產水平；借鑒“藥品代表行業發展”的正反兩方面經驗，在關鍵行業建立行業和人員準入標準，并探索建立行業自律組織。在衛生立法過程中，應厘清健康的責任分屬，明確國家、社會、用人單位以及個人的權利和義務，推動依法治國。同時，將健康指標納入政府工作績效指標進行考核。

（作者系中國人民大學醫改研究中心主任）

編輯 劉也良