全面提升患者用藥保障水平

《若干意見》通過加強質量安全監管、保障藥品供應、整治違法行為、降低藥品價格、促進合理用藥、破除以藥補醫等改革措施，為藥品回歸治病救人的根本屬性提供了全面保障。

國務院辦公廳印發《關于進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見》。對藥品領域改革進行全面部署，具有重大政策意義?！度舾梢庖姟芬运幤窞橹行?，以滿足群眾用藥需求為導向，對我國藥品改革政策和“三醫聯動”改革相關內容進行了梳理、完善和進一步改革創新，在改革政策的基礎上強調了組織機構建設和藥師人力建設等內容，形成了系統性的藥品改革政策框架，是我國藥物政策體系建設的重大進展。

統籌藥物政策整體框架

藥品的生命周期需要經歷研發、制造、流通、采購、使用、支付等眾多環節，存在大量競爭性利益。廣義層面，有健康界與工業界關于藥品經濟屬性的分歧。群體角度，存在醫藥企業、醫院和專業技術團體、患者三方的利益分配。政府內部，衛生、工商、財政、保障等不同部門存在不同政策目標導向。企業之間，創新性企業、仿制藥企業、批發零售企業等，相互存在復雜的交易或競爭行為。平衡協調各方利益，尤其不同政府部門的工作目標，是藥品領域持續健康發展的關鍵。歐洲國家通常把藥物政策嵌套納入衛生和健康保障政策，實現了藥物政策整體框架的協調。在欠發達和發展中國家，藥品相關政府部門之間則常常出現工作目標不一致、政策不協調問題。為此世界衛生組織推薦各國制定國家藥物政策框架，作為政府的國家級藥品領域政策綱領或頂層設計，協調政府各部門的活動，以服務于健康目標為出發點，促使各部門形成合力，提高藥品資源的利用效率。得到100多個成員國的響應，包括西太平洋地區大多數國家。

在我國，曾經數度討論國家藥物政策頂層設計，但始終未能形成正式文件。藥品的管理分散在不同政府部門，各方工作目標之間存在明顯差異，政策出臺困難、不銜接、不協調問題在改革前期一度比較突出。新一輪醫改啟動后，不同部門圍繞藥品研發、生產、流通、使用、報銷等環節先后出臺了一系列文件，但并未改變分頭管理格局?！度舾梢庖姟吠ㄟ^統籌藥品生產、流通和使用3個環節的改革政策，基本形成了完整的藥品領域改革框架，是我國藥物政策發展進程中的一大突破。尤其《若干意見》把更好地滿足人民群眾看病就醫需求作為改革的出發點，為進一步統籌建立國家藥物政策整體框架打下了基礎。

健全藥品領域市場格局

正常的市場包括幾個必備要素，一是交易雙方主體對等、信息對稱，二是競爭機制、淘汰機制、風險機制三大市場機制健全。主體對等原則要求買賣雙方勢均力敵，圍繞價格進行博弈。信息對稱能夠保證交易公平。單個市場機制則促使賣方改進生產、控制成本，實現技術進步，淘汰落后產能。目前，我國藥品價格和供應層面屢屢出現問題，最終要歸因到市場不健全的層面，尤其交易主體不對等上。

長期以來，我國公立醫院相對藥品生產流通企業是需方，但同時身兼零售終端和醫藥服務提供者雙重角色。公立醫院通過技術服務等正常渠道的補償極為不足，流通企業順勢而為逐步承擔了實現以藥補醫的中間人角色。帶金銷售模式的形成，主要還是來自需方的意愿所導致。為了實現低成本的帶金銷售，就需要過票洗錢。為了提高過票洗錢的效率，又需要一批專門負責此事的人和代理公司，以及一批以開發票收開票費為生存來源的小企業。流通企業數量眾多，在于過票洗錢的規模巨大，不同的企業在洗錢環節中承擔著不同的功能，真正具有物流配送能力的反而是少數。最終整個供應鏈條中，生產企業、批發零售企業、公立醫院這些龐大的群體都是推高藥價的動力。最為終端的支付方中，醫保參與力度不足，患者缺乏專業知識且處于弱勢地位，未能形成博弈和制衡機制，結果就是形成鏈條長、價格高的流通格局。

進入“十三五”時期，“三醫聯動”改革從思路原則逐步發展具備了現實操作方法，使得改革藥品需方成為可能，也使得從根本上改革藥品生產流通體系成為可能?！度舾梢庖姟窂墓┙o側和需求側兩端同步改革完善具體政策，使得醫療機構成為藥品的使用方而非銷售方、藥品成為醫療機構的成本，促使醫療機構、醫藥企業、醫保機構三方競爭博弈，首次在我國藥品市場上確立了對等的交易主體，為形成健全的藥品市場格局，破解一系列生產流通問題奠定了最為關鍵的一步。同時，《若干意見》從生產、流通、使用3個環節同步實施改革措施，將快速規范藥品領域各主體行為，更快凈化了藥品市場，滿足人民群眾用藥需求。

回歸藥品治病救人屬性

藥品是防治疾病的物質，是衛生保健的重要資源，也是國家政策的重要工具。從更寬廣的角度，藥品產業發展與提高保障水平并不沖突，核心是建立醫藥創新的標準，把臨床療效改進和成本降低作為創新的根本標準，就可以有效協調產業目標和健康目標。絕大多數國家都堅持制藥業的創新發展并在價格方面施加干預以體現政府職能。

長期以來，我國在藥品基本屬性判斷上始終持模糊搖擺態度。醫藥產業的首要目標是治病救人還是創造產值，在不同政府部門或地方政府的文件中存在不同表述。改革開放過程中，相當部分地區把藥廠作為拉動經濟的重要手段，導致大量低水平企業重復上馬，低質量藥品惡性競爭?！度舾梢庖姟吠ㄟ^嚴格上市審評審批，突出新藥臨床價值、加快臨床急需藥品審批、以保障特殊用藥需求為目的分類審批等措施，圍繞治病救人統一了藥品的產業目標和健康目標。通過加強質量安全監管、保障藥品供應、整治違法行為、降低藥品價格、促進合理用藥、破除以藥補醫等改革措施，調整利益驅動機制，為藥品回歸治病救人的根本屬性提供了全面保障。重視藥品健康目標并不意味著放棄其經濟屬性，《若干意見》同樣對生產流通企業做大做強進行了系列部署，促進企業健康發展，不斷提高生產效率和創新能力，使得企業發展成為進一步滿足患者用藥需求的強大動力。