財政支出績效評價共性指標體系構建
——基于設備購置及維護類項目共性指標標準設計的思考

●殷茂文 屈劍波 張照濤

財政支出績效評價共性指標體系構建
——基于設備購置及維護類項目共性指標標準設計的思考

●殷茂文 屈劍波 張照濤

績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。績效評價作為預算績效管理的主要內容，在預算績效管理體系中處于核心地位。構建科學合理的績效評價指標體系是績效評價工作的質量保證和生命線所在，直接關系到財政支出績效評價工作的效果。本文基于財政支出分類中的一項重要內容—設備購置及維護類項目共性指標體系及評價標準設定的思考，以點帶面，著力探索把握共性指標標準設定這一關鍵，以有效實施科學合理的績效評價工作，發揮績效評價的作用，進而形成評價→反饋→改善→再評價的循環評價體系，努力實現以結果為導向、面向過程的管理模式。

設備購置及維護 績效評價 共性指標

一、設備購置及維護類項目支出績效評價的特點

設備購置與維護類項目績效評價是基于設定的評價指標及評價標準、規范的考核方法、明確的考核對象對設備購置及維護類項目的前期計劃、實施過程及其完成結果進行綜合性考核與評價的過程。此類績效評價最鮮明的特點，在于設備購置與維護項目績效評價已不拘泥于對項目產出和效果的績效評價，同時將項目投入、項目過程引入績效評價的范圍，進而實現對項目的全過程績效評價。而對設備購置及維護類項目支出績效進行有效評價，一要設計項目績效評價指標體系；二要制定項目績效評價標準；三要運用科學的評價方法。作為績效評價的三要素，缺一不可。可以說，財政支出設備購置及維護項目績效評價就是按照公共財政要求，對使用財政性資金投資的設備購置及維護項目的必要性、合理性及產出績效進行科學分析和比較，以綜合評價財政支出設備購置及維護項目的經濟性、效率性和效果性的一個系統工程。建立科學系統的財政支出設備購置及維護項目績效評價共性指標體系，是財政支出設備購置及維護項目績效評價規范化、科學化的前提條件和重要保證。

二、構建設備購置及維護類項目支出績效評價共性指標原則

構建設備購置及維護類項目支出績效評價共性指標體系是一個復雜的系統工程。在指標體系的構建過程中，必須使之具有普遍的適用性，以集中體現設備購置及維護類項目支出績效評價活動的共性。

（一）系統性原則

指標體系內指標能夠全面、系統反映設備購置及維護類項目績效的數量和質量要求，篩選、確定每一個單項指標時需要考慮該項指標在整個指標體系中的地位和作用，根據它所反映的特定研究對象的性質和特征，確定指標的口徑、范圍和內涵。

（二）可比性原則

指標要有獨立性，同一層次上的指標之間必須相互獨立，不能交叉重疊，否則無法比較；指標必須反映設備購置及維護類項目支出績效的共同屬性，反映績效屬性中的本質內容，只有在本質一致的條件下，才能比較兩個具體評價對象在這方面的差異；在本質一致的條件下，評價指標不僅在地區之間、部門之間可以比較，而且同一地區和部門在不同的時間上也可比較，保持指標設定具有一定的相對穩定性和連續性。

（三）定量與定性相結合原則

以定量分析具體反映支出效益的大小，以定性分析反映支出與產出的因果關系以及同其他因素的相關性。具體設定中，首先要作定性分析，以確定購置及維護類支出的性質、特點及各種因素之間的相關性。在此基礎上，設置變量、建立模型、處理數據，進行定量分析。

（四）可拓展性原則

由于各種類型的設備購置及維護類項目都具有各自的特性和特殊要求，而且，不同時期的管理重點也有所不同，因此，需要根據不同的情況，補充一些特殊的指標，這就要求指標體系有可拓展的空間。

（五）經濟性原則

在設置和選取指標時應貫徹成本效益原則，力爭以最小的成本取得最有效的評價效果，績效指標要考慮現實條件和可操作性，在合理成本的基礎上實行考評。

三、設備購置及維護類項目績效共性指標體系的路徑選擇及完善思路

（一）路徑選擇

2013年，財政部發布了《預算績效評價共性指標體系框架》，涵蓋了項目支出、部門整體支出以及財政預算績效評價共性指標體系，從項目投入、過程、產出和效果四個方面設置了績效評價指標，供各地在設置具體指標時指導和參考，并根據實際工作的進展不斷予以完善。建立設備購置及維護類項目績效評價指標體系，是比確定績效評價范圍和原則更為具體的工作。按照財政部關于共性指標體系的總體設計思路，根據投入、過程、產出和效果四個階段，針對設備購置及維護類項目績效的共性特點，設備購置及維護類項目績效評價指標體系應按照以下路徑設計（見圖1）。

圖1 設備購置及維護類項目績效評價指標體系設計路徑

（二）完善思路

按照上述路徑選擇，結合設備購置及維護類項目支出特點，以投入、過程、產出、效果四個維度，科學合理設定具體、細化、量化的評價指標。在四個維度的關系中，投入維度和過程維度主要體現了經濟原則，產出維度主要體現了效率原則，效果維度則主要體現了效益原則。這一劃分方法，是根據設備購置及維護類項目支出評價的特點，即以輸出為導向，按照過程分析法來劃分的，體現了績效的“3E”特性，即：經濟性、效率性和有效性。

從投入維度看，它是績效評價中的第一個環節，主要評價設備購置及維護類項目資金投入的經濟性。應按照項目立項、實施準備和資金投入三類劃分。在項目立項方面，應圍繞項目立項的規范性、績效目標的合理性以及績效指標的明確性進行具體設定。在實施準備方面，應圍繞采購申請、信息公開、采購方式等方面設定具體指標。在資金投入方面，應圍繞預算編制、資金落實、預算執行等方面設定具體指標。

從過程維度看，應從設備購置及維護的具體過程分析，按照業務管理、財務管理兩類劃分。在業務管理方面，應圍繞人員配備、管理制度、制度執行、質量控制、成本控制、進度控制、維護機制等方面進行具體設定。在財務管理方面，應圍繞管理制度、資金使用、財務監管等方面設定具體指標。

從產出維度看，一級指標下應圍繞數量、質量、成本等目標的實現程度以及設備使用維護情況等方面設定具體量化指標。如：設備采購數量完成率、采購設備質量評價、成本節約率、采購廢標率、設備正常使用率、設備維護及時性、采購完成及時率等。

從效果維度看，主要評價設備購置及維護類項目支出所產生的對于某一范圍內的經濟、環境、社會的作用或影響。應圍繞經濟效益、環境效益、社會效益以及服務對象滿意度設定具體指標。

具體指標體系可參考下表再做更加具體的設定。(見表1)

四、對財政支出績效評價共性指標體系的應用及維護

財政支出績效評價工作在很大程度上受財政管理水平的制約。當前，財政管理正在由側重于財政支出合法性管理過渡到注重支出的績效性管理，構建科學合理的財政支出績效評價指標體系是績效管理的基礎性工作，特別是共性指標體系的設定是績效評價體系中的重要組成部分。為此，要在按財政支出職能構建不同類別績效評價指標體系的基礎上，切實強化指標體系的維護，實現指標體系的動態管理，符合相關工作實際，以指標體系的應用來提升評價質量，強化結果運用，推動預算績效管理科學化、規范化。

（一）統籌謀劃

財政支出具有廣泛性、多樣性、復雜性的特征，決定了績效評價指標體系的設定是一項艱巨、復雜的系統工程，且與各行業標準緊密相關，因此應由財政部統籌謀劃、有序推進，會同行業主管部門，集中研究制定分類的通用共性指標體系，統一建立績效指標庫和標準值庫，將具體指標標準與行業標準相銜接，使之更具科學性和規范性，提高績效評價的統一性和權威性。同時，可充分利用行業協會、科研院所、中介機構等在績效評價指標體系設置中的研究成果，或通過政府購買服務的方式，委托第三方開展指標體系設定的研究探索，發揮行業、部門等方面的專家智能。

（二）分建共享

在財政部統籌謀劃，合理確定分類項目指標體系的基礎上，充分利用各地、各部門開展績效評價時已經建立的指標體系庫，按照分建共享的原則，建立指標體系庫信息交流平臺，集中統一搜集、整理、匯總各地在績效評價過程中已經建立的各類指標體系庫。同時，可根據績效評價工作的實際，要求國家相關部委或安排某省級財政部門按照財政支出功能科目分類，就公共服務、教育、科學技術、農林水等類型的具體指標研究，開展具體研究論證，結合行業和地方標準，設定績效評價共性指標體系，形成專項支出指標研究成果，由財政部統一頒布實施，以規范和加強績效評價工作。

表1 設備購置與維護類項目績效評價指標體系（共性）

（三）動態管理

財政支出績效評價指標體系的完善要隨著具體工作中心和側重點的不同而不斷發展和完善，這也是績效評價工作的生命力所在。為了有效實現指標體系的完善發展與良性互動,必須保證評價內容及指標體系的開放性，評價主體可結合實際工作進展不斷予以完善。首先，可以根據評價定位(或評價目標),結合層次、地域的特點,或者指標數據的可獲取性對共性指標進行相應的取舍、增減;其次，為了突出某些方面的特殊績效也可以對相應的評價內容及指標做適當修改。

（四）強化應用

共性指標體系作為參考性框架模式，評價主體在開展績效評價工作時，既要根據具體評價對象的不同，在其中靈活選取最能體現績效評價對象特征的共性指標，也要針對具體評價對象的特點，另行設計具體的個性績效評價指標，同時，賦予各類評價指標科學合理的權重分值，確定具體的評價標準，形成完善的績效評價指標體系?！?/p>

（作者單位：青海省財政廳預算績效管理處）

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