從多維視角看待和推進國企混改

劉其先

習近平總書記指出：國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》分別于2015年8月24日、2015年9月23日以黨中央、國務院文件的形式印發，標志著深化國企改革，特別是國企混合所有制改革的集結號正式鳴響。而2016年7月召開的全國國企深化改革座談會和2016年10月召開的十八屆六中全會，特別是在全國國企黨建工作會議上習近平總書記作為黨中央和全黨核心的重要講話，則實際上從當代馬克思主義政治經濟學角度為國有企業混改指明了正確的政治方向、工作導向、價值取向，實現了正本清源、培根固本。

國有企業混合所有制改革的

背景和意義

經過“中小企業全部退出”“大中型企業部分破產”和“大型企業改組”等20多年的改革，先后有10多萬家中小企業、100萬戶集體企業、5 000戶大中型企業退出公有制序列，當前國有、國有控股企業不足全國企業戶數的1%，國企（含集體企業）職工總數也由當初的1億人減少到當前的4 000萬人，僅占全國職工總數的10%左右，但國企資產總額仍至少占我國資產總量的30%，國有企業由勞動密集型向資本密集型和技術密集型轉化特征更加明顯。而在此期間，外資企業和民營經濟等私有經濟得到了長足發展，私營企業在吸納就業方面相比而言作用更加突出。由一批國有企業通過改制發展而成的國有、集體、非公等各類資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟也不斷涌現，而且混合所有制經濟也逐步被普遍公認為是我國基本經濟制度的重要實現形式。

在此過程中，對于國有企業的作用和貢獻，習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上給予充分肯定：新中國成立以來特別是改革開放以來，國有企業發展取得巨大成就。我國國有企業為我國經濟社會發展、科技進步、國防建設、民生改善作出了歷史性貢獻，功勛卓著、功不可沒。同時，總書記也直言不諱地指明了國企存在的諸多問題。學習體會習近平總書記重要講話，筆者認為國企混合所有制改革應有五重意義。

經濟意義。當前，應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業混合所有制改革與供給側結構性改革配套聯動，提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，推動增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，同時也在全社會營造大眾創業、萬眾創新的新格局，激發社會活力，主動適應和引領經濟發展新常態。

社會意義。特別是一段時期以來出現的國有企業黨的領導、黨的建設弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，直接或間接導致當前社會輿論對國有企業詬病頗多，對國有企業的未來存在著一些不同的認識，在某些方面對社會融合有所割裂。當前對國有企業的詬病，來自以下幾方面：競爭者（私營企業或外資企業資本家）因利而怨、所有者（全民所有的獲得感和實現途徑不清不強）因權而怨、消費者因價（說國企壟斷價格）而怨、勞動者因腐而怨（國有企業中下層員工痛恨中高層管理者出現的一些腐敗行為）。而推進國企混合所有制改革，通過各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，實現“國民共進、相互融合”，促進共享成果，有效消弭沖突，促進經濟利益彌合與階層和諧，實現“統一戰線”。

執政意義。當前國有企業用工總量僅占全國職工總量的10%，國企黨員總量比例也逐漸減少，黨通過國企直接控制的群眾基礎、階級基礎和政治基礎遇到很大挑戰（國有控制企業范圍增大，黨的強影響半徑擴大），換言之，人本主義在一定程度上讓位于物本主義（一定程度上是資本主義），導致國企吸納就業能力越來越低，也就是人們常說的“體制內”力量已經薄弱，當國內外敵對勢力利用媒體等工具集中攻擊國企時，直接用于應戰的聲音和力量不強、不理直氣壯。而通過國企混合所有制改革，不僅可以放大國有資本功能，以國有經濟主導和對非公經濟引導來確保中國特色社會主義方向，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎，使國有企業成為黨和國家最可信賴的依靠力量，也可以將更多的職工群眾和人才資源直接納入黨直接控制的“體制內”，從而鞏固黨的執政地位。

治理意義。通過不同所有制和不同投資主體的“混”，有利于促進國有企業完善治理結構、轉換經營機制，形成股權多元化框架下，不同股東代表之間各為其主、不同所有制之間各盡其能的利益博弈和有效制衡機制。

品牌意義。在“走出去”中，國企目前成為歐美等一些發達國家故意刁難的對象。比如2016年5月中旬，歐盟議會拒絕給予中國市場經濟地位。通過國企混合所有制改革，有利于淡化“國企”烙印和政府背景，化解“準入壁壘”，更好融入經濟全球化。

國有企業混合所有制改革的

范疇與目標

范疇。推進國企混合所有制改革，必須理解什么是混合所有制及其范疇。我們從黨中央國務院發布的“1+N”國企改革系列政策來看，中央傾向于廣義的解讀。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》關于“發展混合所有制經濟”中指出的“對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫”來看，“股份制”應屬于國企混合所有制的形式，這當然包括不同國有企業之間出資設立的股份制公司。而從《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》關于“引導公益類國有企業規范開展混合所有制改革”中指明的“推進具備條件的企業實現投資主體多元化”進一步來看，并沒有限定于必須是不同所有制性質之間。

課題組傾向于《意見》所體現的“主體多元論”，國企混合所有制改革界定為：將國企由國有獨資等形式向國有、集體、非公等不同性質所有者之間或在國有產權內不同投資主體（限定于投資主體不能來自同一個一級法人旗下——天然一致行動人）之間產權持續混合、磨合、融合過程。混合而成的目標企業從構成形式看，有公眾公司（上市公司）、股份公司、有限公司等，而同樣是股份公司，投資主體可能全是國有資本，也可能是國有資本、集體資本、非公資本、境外資本，同樣是公眾公司，可能是國有控股，也可能是國有參股等具體形式。

但國有企業混合所有制改革絕不是一“混”了之，其形式在“混”，但其路徑在“合”，關鍵在“制”。“合”，即優化配置對目標企業所有權、索取權、處分權、控制權、經營權、人事權、并表權設計和實施（強弱或有無）的配套組合；“制”，即使上述組合配置體制化、機制化和規制化。

其中，所有權是企業產權所有人依法對自己財產所享有的占有、使用、收益和處分的權利。國有企業或混合所有制企業中，國有資本的終極產權為中華人民共和國全民所有，目前的代理體制機制設計師由政府或委托國資機構或財政部門履行出資人職責。

一般而言，索取權、控制權、并表權、人事權是由企業所有權派生受所有權授權或決定的，但由于股權結構、治理結構、契約規定、業務需要等因素的影響，上述權利組合可能是不一樣的。這些權限組合配置可依據國有資本在不同功能分類（公益、商業Ⅰ、商業Ⅱ類）領域的定位要求來設計、實施。

目標。從宏觀上看。對于國有企業混改的目標，我們不能脫離國企的定位和地位，那就是習近平總書記所強調的“六個力量”——使國有企業成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，成為實施“走出去”戰略、“一帶一路”建設等重大戰略的重要力量，成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量。也不能離開總書記所重申的“三個有利”——要堅持有利于國有資產保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能的方針，推動國有企業深化改革，提高經營管理水平，加強國有資產監管，堅定不移把國有企業做強做優做大。

從微觀上看，對于國企混合所有制改革的目標，《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》在“改革出發點和落腳點”中指出：“……需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構……促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能……”

筆者理解為：國有企業混合所有制改革目標至少有四個。

以適當的混合形式擴大國有資本功能，國有資本布局結構得到優化，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力得到提升。

以有效的治理模式完善現代企業制度，企業治理體系運轉高效，創造出比西方發達國家更務實管用的治理結構。在治理結構構建和運行中，既要貫徹十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》，更要落實習近平總書記所強調的“要處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制”，建立“中國特色現代國有企業制度”。

以科學的管理方式轉換國企經營機制，經營業績得以提升，國有資本得以增值。這也是檢驗國企混合所有制改革成功與否的重要標準。

以管用的操作范式激發國企人力資源和企業家隊伍。人才資源和人力資本保值、增值也應當在國企混改中得到重視和關注，這原本是我黨的傳統優勢，屬于“無形國資”的重要元素。特別是屬于企業人力資本的企業家隊伍，要尤其重視激活。正如習近平總書記所強調的，要讓國有企業領導人員在工作一線摸爬滾打、鍛煉成長，把在實踐中成長起來的良將賢才及時選拔到國有企業領導崗位上來。要大力宣傳優秀國有企業領導人員的先進事跡和突出貢獻，營造尊重企業家價值、鼓勵企業家創新、發揮企業家作用的濃厚社會氛圍。

而要保證上述目標實現，這就需要堅持黨的領導、加強黨的建設，這是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。國有企業要在以習近平同志為核心的黨中央領導下，將堅持黨的領導、加強黨的建設嵌入治理體系、進入管理體制、融入運行機制，全方位發揮黨組織領導核心和政治核心作用。

國有企業混合所有制改革的

方向和方式

優化股權結構，理清所有權責。國有企業混合所有制形式主要是股份制，目標是成為上市的公眾化公司。混合股份制形式既可以是幾家公有資本的均衡混合，也可以是國有、集體、非公資本的均衡混合，均應避免一股獨大。其中國有資本在不同功能定位中采取不同股權結構。國有股權占40%左右，引入兩名私有資本戰略股東各占15%左右，其余股權由股票市場散戶持有。從價值創造角度看，特別是對于企業價值提升空間大的目標企業，要充分考慮初創人、技術骨干等人力資本的無形價值及其在企業價值創造中的絕對地位。

從中觀層面上打通財政部系和國資委系的壁壘，在這兩大出資人旗下企業之間的股權混合和合作。設立共同資金池對股權高度分散化但實際控制的上市公司，一旦遇到其他資本敵意收購以求控制，資金池就要出手，確保國有資本控制權。

從宏觀和長遠角度看，國有企業既然屬于全民所有，則應將統一的國資委由國務院擇機劃為直接對全國人大負責，由全國人大代表作為股東代表行使權利，同時要逐步強化各級人大中普通公民話語權的體現。

從微觀經濟主體層面看，組建或改組中央國資投資運營公司后，對現有中央企業資產實施資本化，引入合作投資者，更多改制為整體上市公司或分業務板塊上市公司。整體上市和分業務板塊上市公司由國資投資運營公司或其持股的中央經營企業持股，分類打造中央國有獨資、國有控股或國有持股的混合所有制企業。對中央國資投資公司和國資運營公司所持股的承擔具體經營功能的中央企業進行績效管理，對國有資本進行戰略進退、戰術流轉。

優化經理結構，松綁經營權責。重點加強董事會建設，落實和維護其重大決策權、高管選聘權、業績考核權和薪酬管理權，建立派出董事的行權規范，改進考核評價體系，同時保障經理層的經營自主權，切實發揮監事會的監督作用。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法用人權相結合，不斷創新有效實現形式。在企業高管人員中推行職業經理人制度，以任期制和契約化管理為基礎，建立市場化的選聘、激勵、約束、流動退出機制和配套的培養、評價、績效管理體系，實現職業經理人的能上能下、能進能出。特別要從職業經營者中大力培養和充分發揮企業家作用，將其視為重要資源盤活。同時，全面推行勞動合同管理，完善和落實市場化的勞動用工制度。

優化管理結構，落實監管權責。建議實行資本監管與職能監管分開，組建一個國有資產監督管理機構（大國資模式）履行出資人職責，從管資本為主著力，統一監管目前國資系、財政系下136戶中央企業和8 000多戶中央部門、部屬高校所管企業，而對于其涉及的國計民生、國防軍工、金融財稅、文化輿論等管控職能，由有關部委協會通過職能監管、行業監管的形式予以施行，從而實現三個一視同仁。

加強社會主義市場經濟體系完善，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業作為市場主體在整個社會主義市場經濟運行中的經濟行為，通過經濟手段一視同仁予以對待，發揮市場決定性作用。

加強社會主義立法執法司法體系建設，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業作為企業公民在整個領土范圍內的社會行為，通過政策手段特別是法律手段一視同仁予以監管，更好發揮政權職能，突出陽光操作和信息披露監管。

加強社會道德信用體系建設，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業“內部人”和外部人道德信用作出評價和聯網，以道德手段約束企業經營管理者，包括出資人代表、董監事等的行為，提升誠信度和自制力。

總之，深化國有企業改革，是經濟體制改革的重要基礎性、牽引性改革，事關基本經濟制度，事關“四個全面”戰略布局，事關黨的執政基礎，絕不能犯方向性、顛覆性錯誤。我們既不能走封閉化、行政化、逆市場化的老路，也不能走“去國有化”“去主體化”“去主導化”的全面私有化的邪路，改革決不能把國有企業改垮了、改沒了、改小了、改散了。在國企混合所有制改革實踐中，要深入學習黨的十八屆六中全會精神，深入貫徹全國國有企業黨建工作會議和習近平總書記系列重要講話精神，善于從多維度多視角看問題、想辦法，著眼于形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制，堅持混合形式、治理模式、管理方式必須協同與匹配，通過產權倫理文明化、內外治理規范化、公司經理職業化、經營管理市場化，追求產權、治權、管權協同高效。其中，推進股權多元化，為完善現代企業制度奠定產權基礎；建立規范的公司制和法人治理結構，即按照公司法規范央企的相關制度，使公司真正成為市場競爭中的法人主體，推行外部董事占多數的董事會運行機制，明晰董事會、經理層的責權利，實現行權順暢。建立職業經理人制度，堅持董事與經理人社會化、市場化方式選拔，特別要充分發揮企業家作用，用人力資本撬動經濟資本、用活勞動激活固化勞動，從而用市場化、契約化方式解決好企業經營委托代理的完整閉環；推進公司內部機制市場化，即用人用工及分配機制等方面與市場接軌。在此基礎上，依照市場規律和經濟運行規律，依法合規尊俗開展企業運營，實現國有、集體與私有、外資資本的共生共贏，為中華民族偉大復興打牢根基。

（作者為新興際華集團黨委委員、辦公廳主任，教授級高級政工師）

（責任編輯：陳海峰）