繼承與超越：從新公共管理到新公共服務

張利濤+蘇雪芹

[摘 要]西方新公共管理和新公共服務是在繼承和批判傳統公共行政的基礎上發展起來的全新的公共行政理論，二者的產生和發展有著特殊的理論基礎和時代背景，雖然都具有一定意義上的開創性，但是它們也飽受爭議。客觀分析和認識新公共管理和新公共服務理論的價值，辯證看待這兩種理論在我國的適用性，對于我國建設服務型政府、完善社會治理體系和提高社會治理現代化水平具有十分重要的借鑒意義。

[關鍵詞] 新公共管理；新公共服務；社會治理；服務型政府；行政體制改革

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）12-0123-10

自20世紀70年代，西方國家開始對傳統公共行政進行反思，馬克斯·韋伯所主張的科層制暴露出越來越多的弊端，官僚制政府成為眾矢之的。無論是政府官員，還是學者和普通民眾，對“大政府”的治理模式能否真正解決社會治理中存在的問題不斷提出質疑。奧斯本和蓋布勒的新公共管理理論逐漸被大眾接受和認可，政府再造和政府改革迅速在西方發達國家蔓延。可當新公共管理理論風靡全球的時候，質疑和批判之聲也隨之而來，尤其是登哈特夫婦《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書的出版，標志著一種不同于新公共管理理論的形成。當然，新公共服務理論也并非完美，它的實踐價值也遭到了學界的質疑。但不可否認的是，新公共管理和新公共服務這兩種理論都開創了新的公共行政理論形態，為公共行政探索出一條新的發展道路，對我國的社會治理和政府機構改革具有重要的借鑒價值。

一、新公共管理與新公共服務的主要內容

（一）新公共管理

新公共管理，主要是在批判傳統公共行政的基礎上形成和發展的一種理論形態，其中把傳統官僚制作為批判的重點。新公共管理以公共選擇理論和管理主義為理論基礎，政府部門的工作人員被假定為具有經濟利益動機，主張建立“企業家政府”；同時，借鑒私營部門的管理經驗，對政府機構進行改造。英國著名管理學家胡德教授曾經歸納過新公共管理的特質：在公共管理部門實施專業化管理和績效考核制度；特別強調產出控制，對實際成果的重視甚于對過程和程序的關注；引入競爭機制，打破部門之間的藩籬，重視部門之間的協作與重組，降低管理成本，提高服務質量等。

奧斯本·戴維和特德·蓋布勒在《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》一書中詳細闡明了他們的新公共管理理論，主要是圍繞著政府這一特殊的社會治理主體而展開的：第一，關于政府的定位，掌舵而不是劃槳；第二，政府工作人員不宜事必躬親，應學會授權，讓公眾參與社區管理；第三，把競爭機制引入政府機構中，提高政府服務的質量；第四，改變傳統政府照章辦事的形象，培養政府及其工作人員的使命感和積極性；第五，更加重視政府的效益，按照效益分配預算開支；第六，“顧客”是政府的驅動力，摒棄官僚制；第七，節減政府開支，注重投入與產出比；第八，更加注重政府工作的預見性，而不是簡單的“治療”；第九，變革科層制，主張各部門之間的分工協作；第十，以市場為導向對政府進行改革。以上措施的最終目的，就是為了打造一個具有企業家精神的政府，“用‘企業家精神克服‘官僚主義”[1] 4，從而提高政府的行政效率，提高社會治理水平。

（二）新公共服務

作為一種全新的公共行政理論，21世紀初登哈特夫婦指出，“所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念”[2] 6。新公共服務的理論來源主要有：第一，民主公民權。公民權涉及的是個人影響該政治系統的能力，它意味著對政治生活的積極參與。第二，社區與公民社會的模型。社區成員之間存在著廣泛的共同利益，這是一個需要被保護和關注的社會系統。第三，組織人本主義。在組織管理中，通過設置特定的組織目標來實現對人行為模式的管理。

登哈特夫婦在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中，闡述了新公共服務理論的主要內容：第一，服務于公民，而不是服務于“顧客”。第二，樹立公共利益觀念，公共行政部門為公共利益的實現提供舞臺，鼓勵公民采取一致的行動。第三，重視公民民主，激發公民社會參與的自豪感和責任感。第四，公民應履行相應的義務，政府關注公民的聲音。第五，政府的責任是多方面的，而不應單純地關注市場。第六，重視人，而不只是重視生產率。第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。基于以上框架可以看出，新公共服務更加重視公民權和公共利益，以公民協商對話和公共利益為基礎，并充分實現二者的結合。新公共服務打破傳統的政府中心論，將公民視為公共行政的中心，重視公民意識的培養和公民權的實現，強調公民參與在社會治理中的重要作用。

二、新公共服務對新公共管理的繼承與超越

新公共服務理論對新公共管理理論并不是簡單的否定，而更多的是一種理性的反思和建設性的批判。“從理論傳承的視角來看，新公共服務理論是對新公共管理理論的一種揚棄和超越，它試圖在承認新公共管理理論對于改進當前公共管理實踐所具有的重要價值、并在擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出并建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。”[3] 29

（一）在治理主體上的超越

在新公共服務理論看來，政府不再是唯一的社會治理主體，而是社會治理活動的重要參與者；新公共服務理論主張社會治理的主體多元化，政府只能而且必須作為社會治理活動的參與者。“公共行政官員不僅必須共享權力、通過民眾展開工作、作為中間人促成解決問題的方案，而且必須把他們在治理過程中的作用重新概括為負責任的參與者而非企業家。”[4] 44同時，政府的主要職能不再是社會管理，而是提供社會服務；強制性的管控也不再是化解社會矛盾的主要方式，以中間人或者調停人的角色，組織協調社會治理各主體充分發揮各自的職能，使社會治理主體之間形成良性的協調機制從而使社會治理的功能得到最大程度地發揮，這是新公共服務理論對政府作為特殊社會治理主體的定位。“政府的治理角色不是高高在上的‘空中交通管制者，而是‘機場建設者，親自輔導、協助、培育和授權民眾來創建‘美好社會。政府依靠的不是管理控制的辦法，而是當經紀人、協商以及解決沖突的技巧。”[5] 103

如果說新公共管理注重與市場的結合，那么，新公共服務則更加注重與社會的結合。新公共管理理論根據市場經濟所追求的“經濟、效率、效益”的原則，主張打造“企業家式政府”，將市場經濟的競爭機制引入到政府等公共部門領域，側重于行政效率的提高和經濟效益的追求，最終的結果就是政府與市場緊密結合，市場經濟的一系列弊端，也必然會在公共管理領域有所表現。新公共服務在注重與市場相結合的同時，非常注重與社會的結合。市民社會和社區不僅是新公共服務的理論來源，而且也成為新公共服務學派關注的焦點。社區中的成員是相互尊重、彼此需要的公民，他們之間存在著一定的信任和合作關系，社區具有很強的凝聚力和歸屬感，成為社會治理的一個重要主體。

（二）在治理理念上的超越

在政府職能方面，新公共管理理論認為，政府應“掌舵”而不是“劃槳”；而新公共服務理論則認為，政府的職能是“服務”而非“掌舵”。政府的權力具有至高無上性，但是并不意味著政府的權力是無限的。新公共服務理論認為，政府的權力不僅是有限的，而且要圍繞著“為人民服務”這個核心目標而行使。“現代政治的使命就是對國家權力施加制約，把國家的活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上。”[6] 1通過比較兩種理論對政府職能的定位，可以看出它們在治理理念上的不同：新公共管理堅持“顧客導向”，以“顧客滿意”為宗旨；新公共服務堅持“公民導向”，以“公民滿意”為宗旨。

新公共管理理論堅持“顧客導向”的原則，政府以“顧客滿意”為宗旨。公眾被隱喻為“顧客”，這里的“顧客”指的是政府機構直接服務的個體，是享受政府提供的公共服務、使用公共產品的人。公民成了“顧客”，并且“顧客導向”成為政府行政的原則，這種用經濟學理論解決政治問題的做法，在一定程度上提高了公民自主選擇政府提供服務的權利，同時，政府受到“顧客”的驅使，不得不提高行政效率和提供服務的質量。與官僚制政府相比，企業家政府在很多方面確實有很大的優勢。但是，顧客本身的性質決定了公民只能處于被動接受服務的地位，而沒有主動參與社會政策制定和社會治理的機會，也沒有從根本上扭轉公民的地位。

新公共服務理論認為，公民不是顧客，顧客追求的只是狹隘的自我利益，自我利益之間往往都是相互沖突的，因此，顧客之間沒有共同的目的和共同的利益。但是事實上，真正的公民是具有公民意識和公民權的，不僅具有法律所確認的合法身份，而且享有一定的權利和必須要履行的義務。他們不僅關注自己的利益，而且還會更多地關注社會公共利益。“公民會去做一個民主政體中公民應該做的事情——他們會去管理政府。”“行政官員應該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當事人或‘顧客），應該分享權威和減少控制，并且應該相信合作的功效。”[2] 29只有政府與公民、社區之間形成良性的互動合作關系，才能取得最佳的社會治理效果。

（三）在價值取向上的超越

新公共管理理論認為政府的行為由“顧客驅動”，新公共服務理論則認為政府的行為由“公民驅動”，是把公民當作“顧客”，還是把公民當作公民，在很大程度上反映了在兩種不同理論指導下政府作為社會管理主體在價值取向上的不同。

首先，新公共服務呼吁維護公共利益。新公共管理主張再造政府，這種再造的政府是以市場模型理論為行動指南的。政府只是像市場一樣為“顧客”的選擇提供舞臺，公民作為“顧客”可以根據自己的利益需要做出選擇，公民作為“顧客”，不需要為其他人的利益考慮。新公共管理理論認為，社會成員只要關注自己的利益，就能夠推動公共利益的實現。即便是在管制的情況下，指導的力量仍然是各自的利益，而不是發現共同的利益，并齊心協力共同達到這個利益。“與新公共管理（它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上）不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的。”[7] 207新公共服務倡導政府建立集體的、共享的公共利益觀念，其目的是要形成共同的利益和共同的責任，從而提高整個社會的凝聚力和向心力，促進社會利益共同體的形成。

其次，新公共服務強調尊重公民權利。新公共管理把公民視為“顧客”，雖然顧客是市場經濟的主體，與企業之間在地位上是平等的，但是，顧客始終是由企業所支配的，顧客能夠選擇的服務和產品只能由企業來提供。顧客有一定的自主權，但是這種自主權僅僅局限于自主選擇權。政府作為“企業家政府”與公民（顧客）之間的關系也深受市場理論的影響，這種關系不是一種權利義務關系，而是一種平等的交易關系，公平正義的價值取向也被效率和效益所取代。新公共服務強調“公民優先”，“公民”的概念不僅包括了權利而且還包括責任，因此作為公民行動的個人必須在社會的改良中發揮積極的作用。公民需要在行動中追求共同的善，并且和政治系統的核心價值（政治參與，政治公平、正義）保持行動上的一致。當一個公民成為一個公共行政人員的時候，他不僅要承擔作為公民的責任，而且要為其他公民而工作。新公共服務重視公民權，希望通過市民社會的發展來提高公民的政治參與意識，最大程度地擴大社會治理的公共參與邊界。公民是權利和義務的統一體。

三、西方社會管理理論對中國社會治理的啟示

（一）堅持“以人為本”的社會治理理念

在政府與公民的關系上，新公共管理理論主張“顧客導向”，政府與公民的關系也就成了“企業家”與“顧客”的關系；新公共服務理論倡導“公民優先”，注重公民權和公民意識的培育，但是這些理論依然無力改變西方資本主義制度下金錢政治的現實。我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，政府行政人員只是為人民服務的公仆。2013年黨的十八屆三中全會中提出，“創新社會治理，必須著眼于最廣大人民群眾的根本利益”，這充分體現了黨和政府堅持以人為本的社會治理理念。

社會治理的著眼點在于個人的發展。個人的自由全面發展，是實現人生幸福的保證。馬克思主義一直推崇和向往的共產主義社會，就是每個社會成員可以實現自由全面發展的社會。共產主義作為我們的最高理想，它所追求的個人自由而全面發展的理想狀態，也是我黨執政的價值導向。習近平同志強調：“堅持以馬克思主義為指導，核心要解決好為什么人的問題。”[8] 12

在舊中國，人民是被剝削和壓迫的對象，沒有基本的生存和發展權利。中國共產黨帶領廣大人民群眾推翻舊制度、建立新政權的同時，實現了人民當家作主。新中國的成立，為實現個人的自由全面發展創造了政治條件。1956年三大改造完成之后，社會主義制度在我國得以確定，徹底消滅了階級剝削和階級壓迫，為個人自由全面的發展提供了制度保障。教育是促進個人發展的重要條件，但是沒有強大的經濟基礎，教育事業的發展必然要受到經濟條件的制約，所以我們一直堅持以經濟建設為中心，努力為實現個人自由全面發展提供強大的經濟支持。生存權和發展權是最基本的人權，在已經解決了生存問題條件下，發展權就顯得尤為重要。中國日益強大，在國際舞臺上扮演著越來越重要的角色，維護國家主權和保障人民生命財產安全的能力越來越強，為個人的發展營造了良好的國際環境。

人只有在實踐中其價值才能得到體現，也只有在實踐中其能力才能得到鍛煉和提升。只有在人民參與社會治理的實踐中，將管理國家社會的權利落到實處，真實地行使了當家作主的權利，才能進一步強化人民的主人翁意識，促進個人的全面發展。同時，也只有人民的廣泛參與，才能在政府決策的過程中真正做到最大程度地反映人民的需求、減少決策的失誤，才能保證廣大人民共享發展成果。

社會治理的落腳點在于人民的幸福。中國共產黨的宗旨是“全心全意為人民服務”，習近平同志強調：“帶領人民創造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。”[9] 18同時，為人民服務也是我國政府的工作原則。在革命時期產生的群眾路線和群眾工作方法，黨和政府一直沿用至今，并且越來越受到重視。保持同人民群眾的血肉聯系，是我黨最大的政治優勢；背離或脫離群眾，則是我黨最大的危險。因此，黨和政府一切的工作，最終的落腳點必然是為了人民的幸福。

（二）轉變政府職能，建設服務型政府

社會治理理論倡導社會治理主體多元化，政府不再是唯一的社會治理主體，但是政府仍然在組織協調其他社會治理主體中發揮著重要的作用。政府職能發揮的效果，在很大程度上決定著社會治理的成效。雖然在新中國成立的時候，人民就實現了當家作主，但是由于受兩千多年封建社會的影響，“官本位”思想在我國（尤其是基層）依然根深蒂固。個別黨員干部忘記黨的宗旨，工作中對人民群眾態度惡劣，不作為、亂作為等現象嚴重損害了黨和政府的形象。

黨的十八大明確指出，“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把政府職能轉變列為改革的重要內容，明確要求“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把依法全面履行政府職能確定為深入推進依法行政和加快建設法治政府的首要任務，明確指出“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。從近年黨的幾次重要的會議中也可以看出，轉變政府職能，建設法治型和服務型政府已經成為黨在今后工作中的一個重要議題。

如何轉變政府職能，建設服務型政府，西方公共管理理論給了我們一些啟示：首先，新公共管理理論主張建立“以市場為導向的政府”，強調以市場規則改造政府，提高政府的行政效率。我國可以用統一開放、競爭有序的市場規則和科學的宏觀調控機制來促進政府在市場治理方面職能的轉變。同時，以政府購買公共服務的方式來促進政府服務職能的轉變。其次，新公共管理理論主張建立“競爭型的政府”。在我國政府機構改革中，可以用績效考核等方式來促進政府各部門之間競爭機制的形成，從而促進行政效率和服務群眾質量的提高。第三，新公共服務理論重視公民權，主張公民參與行政過程。在我國的政府機構改革中，應日益重視公民意識的培養，充分尊重公民的基本權利，提高公民參與政治生活的積極性，以公民參與和協商治理機制促進政府社會治理職能的轉變。

（三）構建以政府為主導的多元治理體系

從社會管理到社會治理的轉變不僅僅是概念的變化，更重要的是社會治理理念的轉變。與社會管理相比，社會治理更加強調社會治理主體的多元性、社會治理過程的動態性和互動性。社會治理主體從“一元”到“多元”的轉變，并不意味著政府在社會治理中的作用就可以被忽視。目前，我國倡導構建的多元社會治理體系是以政府起主導作用的，任何政府作用虛無化的主張都應受到批判。

我國為什么要構建多元化的社會治理體系？一方面，政府在某一領域的社會治理方面表現出明顯的能力不足。在官僚制政府理論中，夸大了政府的作用，但是事實證明，政府并非全能的，在社會治理的很多方面，政府往往表現得力不從心。新公共管理理論給政府的地位是“掌舵，而不是劃槳”，新公共服務理論更進一步地指出，政府的功能在于“服務，而非掌舵”。無論是新公共管理還是新公共服務，都在反思傳統公共行政（官僚制）“萬能政府”的弊端。政府不能既是“裁判員”又是“運動員”，有些自己不擅長的領域或者是專業性的領域，交給更擅長更專業的社會團體，往往能夠收到更好的社會治理效果。另一方面，其他社會主體在某些領域可以發揮比政府更加積極的作用。社會志愿服務工作，青年志愿者協會表現出色；社區中的公共服務工作，社會工作者的作用無可替代；宗教協會在處理宗教事務中發揮著重要的積極作用；婦聯在處理婦女和兒童問題方面，比政府更容易發揮作用。“讓懂管理的人去管理，讓會服務的人去服務”，社會治理工作自然就能夠取得最佳的效果。

為什么要堅持政府在多元社會治理中的主導作用？第一，社會利益的調節離不開政府的主導作用。改革開放以來，我國各項事業的發展都取得了舉世矚目的成績，但是也不能否認經濟發展差距進一步擴大的事實。無論是城鄉、區域之間的差距，還是個人貧富差距，都有進一步擴大的趨勢。在社會主義市場經濟中，各市場主體爭相創造經濟效益，卻很少關注社會效益，尤其是社會成員之間和區域之間的利益分配問題，只能由政府來解決。因而，只有政府在社會治理體系中起主導作用，才有能力調動其他社會治理主體參與社會利益的再分配。第二，社會共同價值觀的構建離不開政府的主導作用。國家意識形態是一個國家和民族的靈魂，是維系政治秩序和社會發展的精神紐帶。如果一個國家的意識形態出了問題，這個國家將經受不住任何外部勢力的沖擊。社會共同的價值觀就是國家意識形態中最核心的部分，因此構建社會共同價值觀對一個國家和民族的發展至關重要。目前，我國的社會共同價值觀就是社會主義核心價值觀。只有在以政府為主導的社會治理體系中，才能推進培育和踐行社會主義核心價值觀的工作，從而達到彌合人民群眾之間社會意識差序格局的目的。

（四）堅持公平正義的社會治理核心價值取向

社會主義和資本主義的社會治理，都致力于發展社會生產力，致力于創造更多的社會財富。但是兩者的根本區別在于：這些財富是為誰創造的、這些財富如何分配？是僅僅為了滿足資產階級的私欲，還是為了滿足最廣大人民群眾的根本利益？是讓社會財富僅僅在不同的資本家之間流轉，還是“讓發展成果更多更公平地惠及全體人民”？中國共產黨自成立之日起，就明確給出了自己的答案——“全心全意為人民服務”。黨的十八大特別指出，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，黨和政府所有的工作都致力于實現社會的公平正義。

第一，發展經濟，夯實實現公平正義的物質基礎。馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑；沒有牢固的經濟基礎作為支撐，我國所進行的任何事業都缺乏穩定的根基。改革開放之前，在“絕對平均主義”思想主導下進行的人民公社運動的失敗再次證明，要真正實現社會公平正義，必須有強大的經濟基礎作為支撐。為了更好地實現社會公平正義，就需要黨和政府把工作重心放在經濟發展上。十八屆三中全會公報指出，“加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”[10] 3。沒有強大的經濟基礎作為支撐，也就不可能真正實現社會公平正義。

第二，重塑價值，引領實現公平正義的社會風尚。改革開放初期，黨和政府提出了“效率優先、兼顧公平”的口號，把效率放在優先發展的地位，公平則是次要的地位。這種主張激發了社會創造的活力，我國也在短時期內創造了巨大的經濟價值和社會財富。但是，造成貧富差距進一步擴大的負面影響也不容忽視。黨的十七大報告指出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”[11]。重新將公平放在優先考慮的位置，對于縮小貧富差距、促進社會公平正義的實現具有重要作用。十八大報告指出，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，“公正”被列為社會主義核心價值觀的重要內容之一。從價值觀認同的角度，讓公平正義成為一種社會共識和衡量是非曲直的價值標準。實現社會公平正義，讓人民生活得更加美好，是我黨推進改革的根本目的。

第三，依法治國，營造實現公平正義的社會環境。首先，通過民主科學的立法，把公民公平正義的道德訴求法律化。立法的過程也就是人民意志匯集和表達的過程，通過立法合理分配社會資源、調整社會利益關系，以實現社會的公平與正義。在這個過程中，需要充分發揮人民民主，調動人民群眾的積極性和參與意識，允許各個階層的人民群眾參與到立法過程中，傾聽并尊重來自不同階層的利益訴求，在不同階層、不同觀點的博弈中達成共識，最后寫進法律條文之中。只有“良法”，才能促進社會公平正義的實現。其次，要在法律實施方面維護公平正義。在立法工作完成之后，實施法律就成為全面依法治理、建設社會主義法治國家的關鍵環節。同時，實施法律也是實現立法公平正義宗旨的具體體現。在法律實施的過程中，關鍵要做到嚴格執法、公正司法和自覺守法，在全社會范圍內形成一種遵法、守法的良好氛圍，讓社會公正不僅成為法律的重要內容，而且成為公民心中的一種共識。

第四，完善制度，健全實現公平正義的制度體系。法律法規只有落實到制度層面，才能最大程度地將人民的意志轉化為現實的力量。目前，我國在許多方面的制度建設已經比較成熟，制度體系日趨完善。但是在收入分配、醫療衛生和社會保障等方面依然存在較多的問題。首先，要完善收入分配制度。盡管我國早已確立了“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的基本分配制度，但是隨著經濟社會的發展，這種分配制度已經不能完全適應經濟的發展，應進一步健全按多種要素分配的制度，使每位公民都公平地享受到經濟發展所帶來的好處。其次，要健全醫療衛生與社會保障制度。

綜上所述，新公共服務雖然完成了對新公共管理的超越，但是它們之間存在著一定的繼承關系，新公共服務并不是對新公共管理的完全否定。新公共管理注重經濟、效率和效益價值，注重對政府等公共部門的再造，對提高政府行政效率和提供公共服務質量有重要的意義；新公共服務更加重視公民意識培養，鼓勵公民積極參與社會治理，強調公民與社會、政府之間的互動，構建主體多元的社會治理體系。二者對轉變我國政府職能、完善社會治理體系和提高社會治理能力現代化都有重要的啟示。

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