襄陽市農村土地流轉現狀及對策研究

張家明

摘 要：在我國推行已近40年的家庭聯產承包責任制，需要進一步完善和發展。當前，在襄陽市農村地區存在著一家一戶的個體農業生產和農業集體水利設施失效的矛盾，農村土地條塊分割不利于規模化經營，導致農業生產效率低下。這些問題大都可以通過推動農地流轉，適度擴大農地規模來解決。襄陽市的農地流轉尚處于起步階段，政府應當在政策支持、推動中介組織建立等方面發揮作用，加快本地農地流轉的速度。

關鍵詞：農地流轉；農業水利設施；規模化經營；中介組織

0 引言

上世紀70年代末開始在我國農村推行的家庭聯產承包責任制，至今已近40年，它極大地解放了農村的勞動力，刺激了農民的生產積極性，在推動農村經濟社會發展方面發揮了巨大的作用。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，特別是城市快速發展，使得我國的“二元結構”愈加明顯，城鄉差距出現了擴大的趨勢。城鄉的極大不平衡既制約了我國城市的進一步快速發展，也嚴重影響了農村的發展，使得農村發展呈現出停滯化、空心化、碎片化。因此必須對家庭聯產承包制進行完善和發展，其中的核心問題是農村土地流轉問題。目前，中央已經明確并鼓勵在我國加快農地流轉，但我國地域廣闊，各地農村的情況千差萬別，如何找到適合本地的土地流轉方式和方法，需要學者和實際工作者進一步研究。

筆者在2016年暑期對襄陽市南漳縣、谷城縣等地農村地區展開了半個月的調研，采取觀察、走訪、問卷、座談等方式，調研對象包括村委會干部和部分農民，發現當地農村發展存在很多問題，農村土地流轉方面也亟需突破。

1 襄陽市農村發展存在的突出問題

襄陽市位于湖北省西北部，共轄10個縣（市、區）、94個鄉鎮、2429個村，南漳縣和谷城縣都位于襄陽市西部山區。2012年，兩縣總人口和農業從業人員差不多，南漳縣的農業人口人均耕地為8畝，谷城縣為5.5畝，南漳縣農民人均純收入為7966.1元，谷城縣為8181.6元。兩縣所轄農村鄉鎮都修建了“村村通”鄉村公路，有些村、組還開通了公交車，給村民生產、生活帶來極大的方便。兩縣農村都以種植為主，主要種植水稻、小麥，有少量的棉花、玉米、油菜等。農村副業包括養魚、種藕、種西瓜、茶葉等。在調研中發現，和其他農村地區一樣，兩縣農村青年中未上學的大部分在城市打工，部分中年村民在農閑時打工，農忙時回村務農。大多數農戶家庭的主要收入來源于打工收入，傳統農業收入來源較少。因此，村民務農的積極性普遍不高，也出現了少量的土地拋荒現象。襄陽市農村地區存在的突出問題如下。

1.1 農業水利設施普遍失效，農業用水困難

影響村民種植積極性的一是傳統農業收入低，還有一個重要因素是農業灌溉用水困難。農村稅費改革以后，特別是農業稅免征以后，農村村委會的作用發生了很大變化，村、組集體組織普遍弱化。大部分農田還是“靠天吃飯”，尤其是依賴于農業用水。但隨著集體組織的弱化，農村的水利設施基本處于無人管理的狀態，不少水利設施比如變電站、水壩被村民拆卸、破壞。調研中南漳縣某村民小組有4口水塘和1口與鄰村共用的小型水庫，共用的水庫和其中1口水塘被村民承包用于養魚和種藕。其他2口水塘被村中有勢力的村民強行霸占用于養魚。還有1口魚塘因無人管理而干涸。魚塘和水庫存在養魚和農業用水的矛盾，承包或者強占魚塘的村民不愿意從魚塘放水，特別是在干旱農田急需用水時，只能依賴抽取地下水或者從縣里大水庫放水。2016年的嚴重干旱導致該小組農業減產。水利設施失效使得農村種植愈加困難，嚴重影響了村民的積極性。

1.2 人多地少，土地條塊分割，生產效率低下

如上面提到的村民小組人均耕地僅2畝左右，而且各家農戶在分地時出于公平考慮肥瘦搭配，耕地非常零碎，不利于機械化作業，生產效率低下，條塊分割也導致農業灌溉取水的困難。傳統農業吸引力下降，加上農村娛樂設施的缺乏導致了農村大量的賭博、請客送禮等不良甚至違法犯罪行為滋生。

1.3 集體組織的弱化導致農村的一些家族勢力崛起，引起較多社會糾紛

農村稅費改革和鄉鎮管理體制改革以后，農村管理權逐漸向鎮一級轉移，村委會權威下降，導致農村出現“權力真空”，填補的就是一些家族勢力。有勢力的家族可以強行霸占本屬于集體的水塘、公共用地等，導致其他村民生活、生產愈加困難。在農村普遍存在著一家一戶的生產和集體設施缺乏的矛盾。村民只關心自己的利益，當自己利益和其他人利益甚至集體利益沖突時就會損害其他利益，要么導致和其他村民的矛盾，要么導致集體設施的進一步受損，集體設施的受損反過來又影響每個村民的利益，陷入一個惡性循環。

2 襄陽市農村土地流轉現狀及存在的問題

其實，以上提到的本地農村地區存在的問題大都可以通過推動農地流轉，適度擴大耕地規模來解決。適度的規模可以開展農業規模化經營，大大提高農業生產效率，增加農業的吸引力，同時，也能有效解決現在農村地區水利灌溉設施失效的問題。另外，農村的良性發展也能減少農村的違法犯罪行為。

襄陽市總人口580萬，其中農業人口380萬，現有耕地42.13萬hm2。2011年底，全市家庭承包耕地流轉總面積58，418hm2，占家庭承包耕地面積的13.87%，農地流轉涉及農戶占全市農村總人口的10.06%。襄陽市農地流轉以轉包、出租兩種方式為主，轉讓、互換、入股三種形式為輔。以2011年為例，轉包占50.88%；出租占17.93%；轉讓占13.62%；互換占14.63%；入股僅占0.41%；其他形式占2.53%。可見，轉包占據大部分比重，轉包是一種比較初級的形式，一般發生在親朋好友之間，可以支付一定資金或者是糧食，有的甚至是免費轉包。轉包形式規范性差，一般是口頭約定，缺少文字協議，一旦產生糾紛不易公斷，而且流轉期限短，不利于農田改造和規模化經營。

可見，目前襄陽市農地流轉規模小，形式初級，尚處于起步階段，還不能達到農業規模化經營，也不利于農業技術改進。

3 襄陽市農村土地流轉的若干建議

3.1 政府結合當地實際制定鼓勵和支持農地流轉的政策與措施

我國農地流轉尚處于起步和發展階段，政府的作用尤其重要，當然，政府主要應當從政策方面進行支持，貨幣政策和財政政策雙管齊下，結合產業政策引導，鼓勵和支持社會工商資本進入，只要政府劃好紅線，禁止耕地轉化為其他商業用途，對工商企業的正常經營不應干涉。襄陽市樊城郊區部分農地以簽訂合同方式流轉給一些農業公司的做法是成功的，應當大力推廣。

此外，農地的流轉和適度集中必然會帶來更多的農村富余人口，政府還要制定相應配套政策和措施，如戶籍改革、農村社會保障體系完善、農民工培訓等方面。

3.2 加快培育農地流轉中介服務組織

培育并完善中介服務組織是農村土地流轉的關鍵，政府要著力培育中介組織，為農地流轉的供給和需求主體提供媒介，架設橋梁。中介服務組織按法律和章程規定， 向農戶提供關于流轉狀況的信息、流轉知識的咨詢、流轉手續的辦理、各方關系的協調以及矛盾糾紛的調處等方面的服務。

3.3 適當借鑒國外的成功做法

西方發達國家在農地流轉方面有一些成功的做法，法國政府建立“土地整治與農村安置公司”，該公司不以營利為目的，代表國家實施監督土地流轉，其作用在于購買土地，經過整合后轉讓給要買地的農民，便于發展中等類型的家庭農場。農民在出售自己的土地時，必須通知農地整治公司。如果農地整治公司認為買賣不合理，就會收購農民的土地。如果農民堅持要賣土地，那么農地整治公司擁有優先購買權。日本政府建立合作經濟組織等中介機構，來促進農地的流轉。合作經濟組織作為農地租借轉讓的橋梁，他們接收租出的農地，再將這些農地租給那些有需要的人們。

這些做法可以給我們提供借鑒，既能保護耕地，又能促進農地適當地集中。

3.4 抓住國家“兩權”抵押貸款試點的契機，加快農地流轉

2016年3月，中國人民銀行、中國銀監會、國土資源部等聯合下發了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》、《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》兩個通知，這是個重大政策突破，試圖撬動沉睡的巨量農村住房和承包土地市場，是針對農村改革的重磅利好。襄陽市宜城市和南漳縣分別作為農民住房財產權和農村承包土地經營權銀行貸款抵押的試點，政府各部門應會同銀行部門重點研究，用好用足政策。政府應針對農民加大對政策的宣傳力度，還可以委托相關機構或者個人到農村去深入調研，為政府制定政策提供依據和參考。

4 結論

總之，加快本地農地流轉的速度，擴大農地流轉的規模，使農村土地達到適度規模，既能大大提高農業生產效率，也能解決當前農村面臨的突出問題。只要各參與主體不違反法律和政策，政府和社會應鼓勵一切嘗試和實踐。

基金項目：襄陽市軟科學項目：襄陽市農村土地流轉研究-基于部分農村地區的調研（項目編號：2015ZD43）