兩岸考試法制相關之行政訴訟諸問題初探

黃柏

摘要：大陸地區(qū)有關考試之行政訴訟并不鮮見，應考人之權利之保障仍較為薄弱。體系化之考試立法、公正之考試行政程序、有力之救濟途徑亟待完善。臺灣地區(qū)有關考試之行政訴訟實務經(jīng)驗豐富，學說理論之討論上富有深度，深值大陸地區(qū)借鑒。

關鍵詞：公務員考試；考試行政；考試權

一、前言

本文將對兩岸考試法制相關的行政訴訟中存在的問題進行初步的探討，并自比較法的角度為大陸地區(qū)所存問題探尋可能的解決之道。大致思路為：首先，在貳中，對大陸地區(qū)考試制度進行簡述，對有關學說成果進行簡要的梳理，并著重介紹2001年以來有關考試之行政訴訟案件主要類型、爭議，試整理出各個典型案件背后值得進一步討論之問題。其次，在參中對臺灣地區(qū)考試制度尤其是「考試院」這一世界獨創(chuàng)之考試機關進行簡介，并循貳之思路依次介紹臺灣地區(qū)有關考試法制之理論學說與主要案件類型。最后，在肆中將提出大陸地區(qū)就有關問題借鑒臺灣地區(qū)做法的可能性。

二、大陸地區(qū)考試制度

近年來，大陸地區(qū)公務員考試大熱，高考、研究生考試、職業(yè)資格等考試也蓬勃興起，相應地，相關理論研究亦隨之蓬勃發(fā)展，尤其在公務員考試方面，文獻資料可謂「浩如煙海」。但大多系從公共管理角度探討考試制度應如何設計，而從憲法、行政法角度進行的討論相較而言，顯得比較單薄。囿于精力所限，本文大致梳理相關文獻，將研究成果分為如下幾個方面：

第一，關于「考試權」這一概念的界定研究，主要爭議在于「考試權」的內(nèi)涵是否包含國家權力與公民權利兩個面向。基于此，有關「考試權」這一概念的內(nèi)涵，主要有三類學說：一，國家權力說：認為考試權為「國家考選、任用、銓敘各級公職人員，依法領取證書的專職與專業(yè)技術人員的人事權利」。二，兩權統(tǒng)一說：認為應對「考試權」進行雙重屬性的解讀，既是權力機關依法擁有的實施考試管理活動的資格的「權力」，亦是一種應試者依法參加國家考試的「權利」。三，公民權利說：認為「考試權」既是一種「權力」，即國家通過考試選拔人才的一種招考權；同時也是一種「權利」，即公民參加招生、招干、求職、晉級、晉職等考試的應試權，但主要側重于后者。

第二，關于當今考試權、考試制度之運行所存在問題的研究。以公務員考試制度為例，現(xiàn)有研究成果對公務員錄用考試權進行了大量的分析與批判，包括考錄管理機構分工混亂、試題內(nèi)容不科學、執(zhí)掌考試權之機構權威性缺乏、法規(guī)體系不完善等等。有關該問題，有關文獻主要集中于制度運行的設計，而對背后行政法理的討論較少。

三、臺灣地區(qū)考試制度

1、制度概說

（一）考試院

依據(jù)憲法第83條及增修條文第6條規(guī)定，考試院為最高考試機關，掌理考試；公務人員之銓敘、保障、撫恤、退休事項及公務人員任免、考績、級俸、升遷、褒獎之法制事項。依憲法五權分立、平等相維之精神，與行政、立法、司法、監(jiān)察等四院立于平等地位而獨立行使職權。這種高位階的獨立考試機關的設計為全世界僅有。

（二）典試委員會

通常全國性考試均應由考選部報請考試院核定設典試委員會，負責當次考試的相關業(yè)務；同一年度同一考試舉辦二次以上者，得視需要設常設典試委員會。典試委員會由下列人員組成：一、典試委員長。二、典試委員。三、考選部。

典試委員長決定各科試題、主持考試事宜、簽署榜單，并以典試委員長名義簽署考試及格證書等，均應依典試法相關法令獨立行使職權。同時，考試院應請監(jiān)察院依監(jiān)視法派監(jiān)察委員監(jiān)督考試。

2、爭議一：應考資格要件

公務人員得應考或錄取資格的常見限制，為年齡、學歷等。而設有年齡、體格與體能之應考限制者，約有國安特考、調(diào)差特考、警察特考、基層警消特考及海巡特考。

學者董保城認為，就國家考試而言，平等原則之審查基準可以分為三個層次。第一個層次為合目的性審查，針對特定政策目的而設定的考試制度如退除役軍人轉任公務人員考試、警察人員考試（限警大、警專畢業(yè)）、身心障礙人員考試與原住民族考試。只要手段與目的間有「合理的關聯(lián)」或「正當?shù)年P聯(lián)」就算是「合目的性」，司法機關對此通常抱持極為寬容之態(tài)度，應賦予行政機關相當廣泛的政策空間。第二個層次是中度審查，追求合理差別待遇「等則等之，不等則不等之」的實質(zhì)平等。例如應考資格之限制、體能測驗、體格檢查標準（如色盲、語障等）。最后的層次即嚴格審查基準，即考試程序的公開與公平。舉例而言，考試程序的公平體現(xiàn)之一為分數(shù)之前人人平等。例如，中醫(yī)特考規(guī)定特定科目未達規(guī)定分數(shù)不予及格而不以總分分數(shù)高低排序作為錄取之標準，應受最嚴格審查。

3、爭議二：請求閱覽卷宗或復印試卷案件

近來，臺灣地區(qū)于2015年2月10日修訂典試法。修訂前，有關榜示后閱覽試卷的部分，規(guī)定于原法第23條：「應考人得于榜示后申請復查成績。應考人不得為下列行為：一、申請閱覽試卷。二、申請為任何復制行為三、要求提供申論式試題參考答案。四、要求告知典試委員、命題委員、閱卷委員、審查委員、口試委員或實地考試委員之姓名及有關資料……」。從立法理由觀之，應考人在申請復查成績程序中應考人不得申請閱覽試卷，其目的是考慮國家考試安定性、公平性，如全面開放應考人閱覽、抄錄、影印、攝影等，應考人在取得個人試卷復印件后可能相互比較答案與得分，甚而提起行政爭訟要求重新評閱，將有損閱卷委員之專業(yè)判斷及國家考試榜示后之安定性。

四、比較法的視角：臺灣地區(qū)之借鑒

（一）應考資格限制問題

已如前所述，應考資格限制問題為大陸地區(qū)考試訴訟中常見議題。對于這一點，臺灣地區(qū)行政裁判實務中，往往采取審查設限機關是否逾越權限、設限規(guī)定具體內(nèi)容是否符合實質(zhì)平等原則等等。而在大陸地區(qū)之裁判實務中，法院往往以系爭要件所屬法規(guī)命令「不屬于行政訴訟受案范圍」不予受理案件；在公務員考試有關之行政訴訟中，亦常以公務員之招錄屬于「內(nèi)部管理事項」而「不屬于行政訴訟受案范圍」，不予受理案件。

目前，有關這一議題，中國政法大學憲政研究所建議廢除制度性歧視，修改相關公務員招考規(guī)則、亦有學者呼吁廢止關于公務員報考資格的歧視性規(guī)定。在大陸地區(qū)當前法制情境下，很難通過法院對報考資格之限制做出規(guī)制。可尋求之解決辦法，例如呼吁國務院或省級人民政府可以主動撤銷關于公務員報考資格的歧視性規(guī)定、呼吁適時制定關于公務員考錄的法律，完善公務員考試制度等。

（二）應考人之「閱卷權」問題

大陸地區(qū)于考試結束后申請閱覽本人試卷、公開評分標準之案件難以勝訴。究其原因，一方面在于，部分有關保密之部門規(guī)章已明文禁止；另一方面，法院往往采較為消極的態(tài)度，尊重行政機關之見解。

而臺灣地區(qū)于修法前，應考人之閱卷申請亦難得批準，但所依據(jù)之理由，除政府信息公開相關法規(guī)規(guī)定外，主要理由系基于考試領域內(nèi)對于閱卷委員個人意見之尊重云云，而非大陸地區(qū)法院于判決中簡單自政府信息層面為審查。

如今臺灣地區(qū)已因應信息公開之呼聲，修訂「典試法」，于一定限制下準許應考人于榜示后閱覽自己的考卷，此一趨勢值得注意。但本文認為，臺灣地區(qū)之理論學說對于不予公開試卷之理由充分，令人信服，大陸地區(qū)法院于「閱卷權」之開放問題上，目前之保守做法無可厚非。