創新打造政府內控的“昆明模式”
——訪云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華

●本刊記者 尹 情

創新打造政府內控的“昆明模式”
——訪云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華

●本刊記者 尹 情

推進政府內部控制建設是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神的重要舉措。在政府內部控制建設中，云南省昆明市財政局創造性地將財政部門內部控制與行政事業單位內部控制聯合實施推進，提出了面向“政府治理”的內部控制“昆明模式”，從而有效避免了單獨開展行政事業單位內控難以形成規模整體效應，財政部門內控無法延伸至公共資金使用部門的弊端。為更好地交流經驗，推廣做法，本刊特別采訪了云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華，詳細介紹“昆明模式”實施進程及經驗做法，為政府內部控制建設提供參考。

記者：以您主持推進昆明市政府部門內部控制的經驗，與企業內控相比，政府部門內控建設有何特殊性與不同？

焦振華（以下稱“焦局長”）：就昆明市探索政府內部控制建設而言，與企業內控不同之處主要體現在以下三個方面：

一是兩者的目的不同。政府內部控制的目的在于提高公共服務的效率，確保公平與效率；而企業內控制度主要是保證以盈利為目的的生產、經營、流通活動，是一種經濟利益活動，兩者的目的完全不同。

二是內控評估的績效目標不同。企業內控的目標主要考核的是經濟效益；而行政事業單位內部控制則更多需要考慮社會效益，防止在提供公共服務過程中產生慢作為、不作為、腐敗舞弊等行為。

三是內控建設的內容不同。企業內部控制建設是企業全面實施的管理制度，涉及所有的企業經營活動和日常行為，而不僅僅是經濟行為。政府部門內部控制主要圍繞經濟活動展開，如昆明市行政事業單位六大業務（預算、收支、采購、資產管理、建設工程、合同管理等）、財政部門七大業務（預算編審、預算執行、采購、資產管理、非稅收入、債務、績效管理），基本都是圍繞財政資金展開的，而其他非經濟活動的行政事業單位內部控制則不在覆蓋的范圍之內。

記者：財政部門內部控制推行一年多來，以您開展實際工作的體會，在財政部門和行政事業單位全面開展內部控制建設有何重要意義？

焦局長：就昆明市制定政府內部控制方案而言，構建政府內部控制體系具有四大重要意義，這也是我們開展內控建設的主要目標。

一是夯實財稅改革基礎。行政事業單位的工作效率、履職情況，需要通過政府內部控制來進一步提高。在推行財稅體制改革過程中，尤其是與其他部門聯系時，如果沒有良好的內部控制作為保障，很多工作的基礎打不牢。通過內部控制建設，可以為行政事業單位和財政部門設立良好的內部機制，保證中央、省級、市級推行的財稅改革能順利進行。

二是提高財政資金使用效益。結余結轉資金是財政管理面臨的一個重要而現實的問題。中央隔一段時間會組織審計財政結余結轉資金。開展內部控制建設的另外一個重要目標是通過內控建設，將結余結轉資金“消化在路上”，而不是在結余資金出現時才開始清理。在尚未形成財政結余資金時，通過內部控制設立相應的制度機制提前對結余資金進行處理。目前大部分財政部門在財政資金管理中很被動，舊的結余資金剛處理完，新的結余資金已經在路上，到年底又會出現資金結余或突擊花錢現象。政府采購過程中也存在這種問題，大部分行政事業單位都存在年底突擊花錢，下半年集中采購的現象。而這個問題通過機制設置是可以有效避免的。一般而言，政府預算批復以后，采購預算也會相應批復，批復后要進一步明確采購的時間節點，不能集中到下半年完成，在上半年就應提前進行計劃，分散到每個月份，減輕年底突擊花錢的“量”。

三是建立預防腐敗的機制。昆明市在開展內部控制建設中將行政事業單位內控和財政部門內控統一起來，簡稱為“政府內控”。在內控制度設計中，從防止制度漏洞機制著手，防止某個或者幾個人通過制度漏洞發生腐敗，從制度設計、預防機制上進行防范，盡量減少腐敗現象的產生。

四是提高政府治理能力。政府內部控制建設有利于提高行政事業單位和財政部門辦事效率，不斷提升公共服務效率。這是提高政府治理能力的具體體現。

從以上四個方面的重要意義可以看出，開展政府內部控制建設既是適應現實形勢需要，也是符合改革發展方向的。

記者：前不久，財政部發文要求全面推進財政部門和行政事業單位內部控制建設。請您談談目前昆明市政府內部控制建設的整體情況。

焦局長：財政部在2015年底分別發布了《關于加強財政內部控制工作的若干意見》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》兩個文件。其實，早在2012年11月，財政部就印發了《行政事業單位內部控制基本制度（試行）》，要求規范行政事業單位內部控制。但當時各地各部門積極性都不高，主要原因是對內部控制認識不足，不清楚什么是內部控制，更不知道如何開展這項工作，基本狀況是“啟而未動”。

財政部門內部控制正式啟動于2014年下半年。昆明市在開展政府內部控制構建中，緊緊圍繞財政部提出的八大風險，再結合本地實際，總結出了財政部門七大業務和行政事業單位六大業務，即所謂的“7+6”模式。

昆明市政府內部控制進程分為“一體化、兩階段”建設。“一體化”即是橫向縱向聯動：橫向上，采取“1+18”模式，選取財政部門外加18家行政事業單位開展內控建設；縱向上，聯合市級財政和縣財政、區財政一起推動。目前，縣、區政府內控建設也已開啟，其進程上要稍微落后于市級財政，可以有效借鑒市級財政在政府內控建設中的經驗。

“兩階段”主要分為：第一階段是問題梳理階段，中介機構將其稱為“評估階段”，自2015年3月至11月，在各行政事業單位開展前期調查評估，全面進行問題梳理；第二階段為制度設定階段，自2015年11月至2016年底，針對問題進行制度設計，實現內控信息化落地。目前，問題梳理階段進展十分順暢，正在制定解決問題的方案，基本制度設計已經完成，但尚未公開，計劃在2016年3月份前實現全部落地，全面實施政府內部控制信息化。

記者：在推進財政部門內部控制中，財政部鼓勵地方各級財政部門結合當地實際，積極進行差別化探索和創新，支持先行先試。昆明市經過一年多的探索，提出了面向“政府治理”的內部控制“昆明模式”。請您介紹一下“昆明模式”的具體構建過程及特點？

焦局長：我們從2015年3月開始啟動內部控制工作，專門成立了昆明市內部控制規范工作領導小組，由昆明市常務副市長任組長，市財政局長、監察局局長、審計局長任副組長，其他單位“一把手”領導作為小組成員，內控辦公室設在財政局，初步搭建起昆明市內部控制領導架構。

2015年5月底，在“行政事業單位內部控制規范專題研討會”上，我們正式提出了“昆明模式”。“昆明模式”的最大特點是打破了財政部門和行政事業單位分別開展內部控制建設的做法，將兩者統一為政府內部控制，實行“一體化”推進，這種模式得到了財政理論界和實務界的廣泛認可。

為扎實推進政府內控建設，我們做了大量的前期準備工作。從2015年4月開始，利用整整三個月時間與19家單位進行深入溝通，開展政府內部控制培訓。重點針對資金量大、業務量重的單位進行評估，具體了解單位存在的問題，初步選定了19家單位開展內部控制建設。這項工作一直持續到11月份完成，是我們在開展內部控制建設中做得最扎實的一項工作。

內部控制不能“走過場”、“搞形式”，而要真正地幫助單位解決實際問題。通過切實幫助單位解決問題來實現財政管理的目標，因而也能獲得單位的支持與理解。在問題梳理階段，我們深入到每一家單位，認真地進行“一對一”對接，而不是“一刀切”地執行一套制度。通過前期一家一家單位認真溝通，統一思想，變“要我內控”為“我要內控”，將單位所有人思想全部統一到內部控制建設上來。

在財政部門的推動和中介機構的配合下，第一階段獲得了良好的反響，昆明市政府內控建設取得了階段性成果。財政部門七大業務操作規程、行政事業單位六大業務操作規程，以及各個單位內部控制手冊基本制定完成，目前主要是將具體建議、方案通過新的機制設計嵌入到辦公系統中，進行內部控制信息化落地，計劃在2016年底全面完成政府內部控制建設。

記者：財政部門內部控制和行政事業單位內部控制建設均屬財政制度創新，目前尚無現成經驗可以借鑒。昆明市在創新政府內部控制建設中面臨著哪些困難？如何解決？

焦局長：政府內部控制作為一項新工作，在前期開展過程中的確面臨著許多具體問題，整體來講，我們遇到了三大難題。

首要的大難題是思想認識不統一。思想不統一的根源在于各單位都不知道政府內部控制究竟是什么，部分單位對政府內控建設認識存在誤差，將政府內部控制與廉政風險建設混為一談；還有些單位對內控建設存在抵觸心理，認為開展內控建設是重復工作，浪費時間。這是開展內控建設面臨的最大問題。

第二大難題是內容上無從著手。由于沒有現成的經驗可供借鑒，在內控建設初期不知從何著手，存在一定的盲目性。財政部提出了八類風險，并制定了八個專項內部控制辦法，但地方政府內控建設存在特殊性，不能完全照搬。昆明市在開展內控建設過程中，基本上沒有現成的經驗借鑒，只能摸著石頭過河。

第三大難題來自業務人員的配合，這個問題十分關鍵。在實施過程中，我們公開招標了內部控制中介專業機構，聘請了專家進行指導，但真正執行操作時要靠部門負責人來推動。雖然有局長、副局長親自操刀，但最關鍵的推進力量還在于處長層面和具體一線人員。如果他們不理解政府內控建設，整個單位都無法開展。為此，我們花了很大功夫開展統一培訓，最后改為“一對一”講解培訓。針對各單位部門的具體情況進行面對面溝通，從局長、副局長到處長，逐層仔細講解政府內控工作。同時，不局限于“內控”字眼，提出“跳出內控看內控”，只要單位有問題，就主動協助他們解決。

記者：“昆明模式”作為政府內控建設的一種范本，您在推進這一模式構建中有哪些經驗與體會可供分享？

焦局長：“昆明模式”推行了將近一年時間，在推進過程中我們也逐漸摸索出了一些經驗，主要有四點體會分享。

第一，以財政資金運行軌跡為主線。昆明推行“一體化”模式，其著眼點就是依據資金運行軌跡開展，從財政資金安排到使用，再到績效評價。要求各單位在考慮內控建設時，不管哪個部門，均遵循財政資金運行到哪，內控制度執行到哪。

第二，遵循以問題為導向。昆明市在以預算資金運行為主線的基礎上，又增加了以問題為導向的做法。因為政府內控不是拍腦袋想制度，而要結合單位存在的各種突出問題有針對性地開展制度設計，幫助單位實實在在解決問題。

第三，要統一思想認識。統一財政部門和行政事業單位領導及工作人員思想尤其重要，這點前面提到過。此外，還有審計局和監察局兩個關鍵部門的思想也要統一。審計局和監察局在進行審計、監察時會參考財政部門出具的資料，因此首先要取得他們的支持與認可。在思想層面進行統一，才能進一步推進內部控制的有效執行。這點在行政事業單位內控建設中尤為重要。

第四，集中專業力量。昆明市實行“四結合”，集中各方面力量聯合推進政府內部控制建設。一是結合高校專家資源。不僅包括中國內部控制研究中心成員，還包括廈門大學、南京審計大學、南京大學、東北財經大學、廣東財經大學等高校專家，邀請各大高校內控研究人員參與到昆明市政府內控建設中。二是結合案例單位資源。參考了深圳交委、遼寧省財政廳、北京科學技術研究院等典型案例單位做法，專門邀請該單位內控負責人作為專家指導，積極學習內控經驗。三是結合內部業務精英資源。將財政部門中業務素質好、善于動腦、積極性高的人員納入到單位內控委員會，實現全員參與。四是結合中介機構資源。面向全國公開招投標，選擇好的中介專業機構開展內部控制建設。

（本欄目責任編輯：周菲）