監督監管模式如何適應“互聯網+”

監督監管模式如何適應“互聯網+”

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

章榮君：南京理工大學公共事務學院副教授，主要研究方向為基層治理，當代中國政府與政治

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

剛剛過去的2015年是“互聯網+”進入頂層設計的一年，更是各行各業跟互聯網深度融合的一年。

2015年3月5日，第十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中提出“制定‘互聯網+’行動計劃。推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。”7月4日，經李克強總理簽批，國務院印發了《關于積極推進 “互聯網+”行動的指導意見》（以下簡稱 《指導意見》），明確到2018年以及到2025年的發展目標，提出“互聯網＋”創業創新、協同制造、現代農業、智慧能源、普惠金融、益民服務、高效物流、電子商務、便捷交通、綠色生態、人工智能11項重點行動，并為保障“互聯網＋”的推進進行七方面的部署：一是夯實發展基礎，二是強化創新驅動，三是營造寬松環境，四是拓展海外合作，五是加強智力建設，六是加強引導支持，七是做好組織實施。

隨后，多部門紛紛推出“互聯網+”行動計劃。2015年5月15日，商務部發布《“互聯網+流通”行動計劃》，明確提出了以互聯網為載體、推進現代流通體系建設的工作思路、總體目標、重點任務和主要措施，以加快互聯網與流通產業的深度融合，推動流通產業轉型升級，創新服務民生方式，釋放消費潛力。10月15日，國家稅務總局制定印發《“互聯網+稅務”行動計劃》，以順應互聯網發展趨勢，滿足納稅人和稅收管理不斷增長的互聯網應用需求，推動稅收現代化建設。11月4日，財政部發布了關于印發 《農業綜合開發扶持農業優勢特色產業促進農業產業化發展的指導意見》的通知，提出從2016年開始，農業綜合開發產業化經營項目集中支持區域農業優勢特色產業，鼓勵發展“互聯網+農業”，積極支持優勢特色農產品電子商務平臺建設。11月25日，工業和信息化部為進一步貫徹落實《指導意見》，加快推進兩化深度融合，全面支撐《中國制造2025》實施和制造強國、網絡強國建設，印發《工業和信息化部關于貫徹落實〈國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見〉的行動計劃(2015-2018年)》。2016年伊始，各部門如何以“互聯網+”思維制定工作計劃推進各項事業更好發展是當前面臨的重要命題。

2015年，在政策扶持與產業創新的雙輪驅動下，中國互聯網進入了加速發展的快車道，不斷為經濟轉型升級注入新動力，為社會生產生活構筑新空間，為國家治理能力現代化提供新支撐。“互聯網+”所帶動的經濟和社會的升級改造，使整個產業的生態、甚至社會形態發生根本性的變化，政府的管理和服務手段必然要主動適應新技術浪潮，而財政部門也必須不斷創新監督監管方式方法，以適應新的工作目標、新的形勢要求。如何理解“互聯網+”？“互聯網+”給財政監督帶來哪些機遇和挑戰？應從哪些視角與維度對財政監督監管模式進行突破創新？本期監督沙龍圍繞如何升級監督監管模式以適應“互聯網+”時代展開探討。

“互聯網+”行動啟幕

主持人：自李克強總理提出“互聯網+”行動計劃以來，“互聯網+”逐漸上升為國家戰略，互聯網思維已融入諸多傳統行業的管理理念，為其帶來新的生機與活力。如何理解“互聯網+”？

葉青：“互聯網+”把所有相關的人財物連接起來，并把這種關系常態化，在現實世界中，產生出一個虛擬的世界。互聯網向上發展，形成各種平臺，各種平臺鏈接，就形成了大數據，而大數據就可以精確地描述一個立體的世界。互聯網向下發展，就是與個人家庭、企業事業單位、黨政機關、社會組織等連接起來，形成O2O的模式，就可以做一系列的公共服務與商業服務。

林江：我認為“互聯網+”的理念體現的是基于互聯網平臺，多個行業和產業都可以通過大數據的運算實現快速的發展，是眾多的行業和產業充分利用信息化作為手段實現附加價值快速提升的一個過程。事實上，“互聯網+”的提法屬于革命性的，因為互聯網后面的“+”可以加上任何產業和行業，其代表了我國在經濟新常態下實現經濟可持續增長的總體思路。事實上新常態的新，代表了我國的經濟增長已經從要素驅動轉變為創新驅動，而常態，則代表產業結構的轉型升級屬于我國經濟的常態，新常態的表述是把需求側與供給側有機結合起來，怎么結合呢，就是通過“互聯網+”。以固定資產投資為例，政府財政投入固定資產項目，其既可以表現為從需求角度推動經濟增長，也可以理解成為營造良好的營商環境，為新產業和企業的產生充當催化劑，互聯網所扮演的角色，正是可以讓政府的財政支出更容易受到公眾的監督，而財政支出的績效也可以更容易通過互聯網的影響力隨時讓公眾得以掌握，這是從需求側方面考慮的；從供給側方面，有了互聯網，財政部門更容易隨時掌握財政資金的使用情況，并以此作為政府投融資決策的重要依據。為了實現“互聯網+”，政府部門需要改變其管理模式，真正做到從政府管理過渡到政府治理，以適應互聯網時代的要求。

李建軍：所謂“互聯網+”就是互聯網與各行各業相加，兩者深度融合、共生共進，形成新的發展形態。互聯網和產業的結合不是新鮮事物，互聯網自產生起都與產業和行業有著密切聯系，互聯網依賴于、服務于產業。而“互聯網+”是在互聯網（PC互聯網和移動互聯網）高度發展、高度普及的背景下，互聯網和各行各業融合的飛躍，由過去互聯網主動聯系產業，到各行各業積極擁抱互聯網，各行各業與互聯網融為一體，再造各行各業的生產經營模式和產品服務，使經濟社會生活形態進入新時代。

章榮君：“互聯網+”在網上有很多討論，其實就是以互聯網為基本運作平臺，實現互聯網與人民生產生活息息相關的聯系。如 “互聯網+農業”、“互聯網+產業”、“互聯網＋流通”、“互聯網+制造”、“互聯網＋養老”等等，諸如此類，其本質是將生產生活與互聯網實現很好的結合，不僅能夠大大提高生產力，而且能夠極大地方便人民的生活，是現代科技發展對生產生活的一種折射。

主持人：如背景材料所述，基于《指導意見》，各政府部門相繼發布了多個“互聯網+”行動計劃，以指導和扶持互聯網與各行業深度融合，推動經濟轉型升級，《“互聯網+流通”行動計劃》更是首當其沖。對這些行動計劃，您有何看法？如何保障這些行動計劃落地？

葉青：現在幾乎任何行業都可以與“互聯網+”相對接。“衣食住行醫樂”都離不開“互聯網+”。而且，聯系越來越緊密。比如，“互聯網+出行”，已經給許多人帶來了便利。從打車到拼車、順風車、代駕、巴士等，增加了許多的選擇。“互聯網+住宿”也對經濟型酒店產生威脅。“互聯網+醫療”已經把大城市的醫療資源通過互聯網，應用到一個偏僻鄉鎮的衛生院。從網絡劇的火爆，可以看出“互聯網+文化”的魅力不減。以服裝為例，“紅領模式”已經把服裝定制與企業生產密切地結合起來，產銷合一。“互聯網+”計劃的落地，障礙在兩個方面：一是政府官員不了解，不了解就無法落地。二是企業家不了解，那就無法得到采用。最先應用互聯網的，都是成功者。比如，現在的海爾已經成為一個互聯網企業，用“用戶個性化”，顛覆產銷分離制為“交互節點”。互聯網顛覆了傳統經濟學中的一個經典規律——邊際效益遞減。如果企業仍做產品，邊際效益最終一定會遞減，但如果轉換思維做用戶，則可以做到邊際效益遞增。

林江：各政府部門相繼發布多個“互聯網+”行動計劃，一方面是積極響應李克強總理對于“互聯網+”的指示和要求，另一方面，也體現了政府部門希望通過“互聯網+”來加速產業資源的融合，在經濟下行壓力較大的環境下能夠引領企業和產業做正確的事情。具體而言，地方政府和企業需要合作做兩件事：一是淘汰僵尸企業，實現去產能化目標，這里做的是減法；二是需要通過營造良好的營商環境來引導和鼓勵企業創新，不斷產生新產業和新企業，做的是加法。而“互聯網+”行動綱領在很大程度上是助力中小企業創業和創新，因為互聯網既可以“+金融”，也可以“+流通”，“+文化創意”，而上述現代服務業，通過互聯網這個平臺又有機地集成起來，發揮各自的優勢，并通過產業互動加快經濟增長和產業升級轉型的步伐。當然，“互聯網+流通”，體現的是當今最熱門的網購和電子商務，甚至包括跨境電商，“互聯網+流通”行動計劃的推出，將為我國欠發達地區，特別是廣大農村，未必依靠建設大型商場以及相關購物設施，就可以推動農民的購物和消費需要，從而收窄城鄉差距。在我看來，“互聯網+流通”行動計劃，還有助于我國“一帶一路”戰略的推行，因為與“一帶一路”相關的60多個沿線國家大多數屬于欠發達國家，要推動這些國家與中國的貿易往來，跨境電商是最便利快捷的，也是最為現實的做法。我認為，要保障這些行動計劃落地，必須要確保參與“互聯網+”行動計劃的各方都能夠得到利益，并實現利益均沾。

李建軍：“互聯網+”是互聯網和產業發展的必然之路，在此過程中，政府制定規劃、采取有效措施有助于推動和加速“互聯網+”的發展。要保障各種形式的“互聯網+”行動計劃的落地，關鍵在于行動計劃制定符合“互聯網+”發展的趨勢和規律，合理確定政府可以作為、應有所作為的領域。政府的行動計劃、政策措施應著力于推動“互聯網+”發展相關基礎設施，如網絡、通訊、交通物流、數據處理等的持續提升、快捷便利；應致力于網絡安全、互聯網信用、互聯網金融安全的保障，構建完善的相關法律制度體系，破除一切阻礙“互聯網+”發展的體制機制障礙，為“互聯網+”發展提供公正透明、高效積極的服務。

章榮君：“互聯網+”的廣泛運用，能夠有效降低交易成本，實現互聯網與各行業的深度融合，對于推動產業升級和經濟轉型具有重要意義。各部門相繼發布“互聯網+”的行動計劃，一方面表明，各個部門都充分認識到“互聯網+”對促進產業升級和經濟轉型的重要性；另一方面，也表明我國現有政府能夠順應歷史潮流，做到與時俱進，并在實踐中學會運用現代科技手段促進經濟發展。但是這些具體的“互聯網+”計劃關鍵在于落實，需要各行各業結合自身的行業特點與優勢，因地制宜、因時制宜地落到實處。

“互聯網+”時代：財政監督的機遇和挑戰

主持人：“互聯網+”時代，互聯網技術正以前所未有的速度蓬勃發展，并以前所未有的深度和廣度介入到經濟社會的各個領域，引起了商業模式、交易方式、管理活動等方面的重大變革，就財政監督而言，面臨哪些機遇和挑戰？

葉青：“互聯網+”給財政監督帶來的機遇主要體現在：第一，財政收支與個人、企業、機關、家庭的收支密切地聯系在一起，金財工程、金稅工程不斷升級。第二，有了這種聯系，每一筆財政資金的運動就有了評判的可能，可以及時了解一些錯誤的發生，并予以更正。第三，各種互聯網的監督手段自然而然地形成，可以減少人力的投入。第四，財稅大數據的形成，可以反映經濟發展的狀況。2015年，全國稅務部門組織稅收收入情況已經出爐，從稅收數據看，部分高端裝備制造業、醫藥、科研和技術服務行業以及新興信息產業等行業稅收增長較快，發展勢頭良好，國家大力實施創新驅動發展戰略和支持大眾創業、萬眾創新的政策措施取得顯著成效。而“互聯網+”時代，財政監督所受到的最大的挑戰就是信息安全問題。

林江：我認為對財政監督帶來的挑戰是：一是企業應用了互聯網技術，出現了不少新產品和新技術，這些產品和技術未必為政府部門所掌握，政府財政是否需要對這些新產品和新技術予以財政支出，將存在不少不確定性；二是“互聯網+”背景下，類似 P2P，Uber，微信支付、滴滴專車這樣的產品和服務將不斷出現，政府對于這些新產品和服務將要持有什么樣的態度，應該出臺怎樣的措施進行監管？監管的措施是否會扼殺“互聯網+”背景下產品和服務的創新積極性？這些都是新挑戰；三是“互聯網+”金融背景下，產生了不少類似支付寶、余額寶這樣的產品，這些產品給傳統的銀行服務和產品帶來了挑戰，但是現行的商業銀行法卻根本無法對這些“互聯網+”金融產品產生任何法律效力，從而形成了不少法律真空的地帶。事實上，由于法律真空，可能會讓一些有志于創新的人士和企業不敢放開手腳進行創新，因為他們生怕政府部門會隨時 “變臉”來清算他們。當然，“互聯網+”時代也會給財政監督帶來機遇：一是政府部門更容易通過互聯網手段把財政支出的數據甚至績效信息向全社會公開，而公眾人士也容易通過互聯網來把握政府的財政支出情況，從而增強了財政監督的意識，而政府部門正好利用公眾對于財政監督意識的提升來倒逼預算執行部門來提高財政資金的使用效率；二是在“互聯網+”時代，財政部門更有條件和能力來全面監督財政資金的使用情況，并隨時糾正在財政資金使用上的可能偏差。

李建軍：“互聯網+”時代，互聯網與經濟社會的全方位深度融合，給財政監督帶來了巨大的機遇，主要表現為：其一，互聯網技術的發展為財政監督提供了技術支持，財政監督工作可以利用互聯網、大數據、云計算等便利工作，降低成本、提高效率；其二，經濟社會進入“互聯網+”時代，使經濟社會生活都處于可監測、有記錄、可回溯的狀態，這使財政監督的信息可得性、監督的技術上可行性大幅提升。“互聯網+”給財政監督帶來機遇的另一面是挑戰，財政監督工作如何適應經濟社會行為的互聯網化，如何充分利用“互聯網+”給財政監督帶來的機遇都是挑戰。

章榮君：“互聯網+”給我們的生活帶來了機遇和挑戰是不言而喻的，就機遇來說，通過“互聯網+”能夠有效實現財政的公開透明，徹底打破暗箱操作，讓每一分錢都在陽光下使用，納稅人和普通公民都可以就自身關心的問題通過互聯網的方式來進行查閱，因此可以做到“還政府一個清白，給納稅人一個明白”。但是帶來的挑戰也同時存在，從互聯網技術角度來說，可能會造成黑客入侵財政監督信息系統，造成大面積的網絡癱瘓。因此“互聯網+”背景下，一方面，需要對財政監督管理系統及時更新，使之得到有效的保護；另一方面，一些工作人員要適應“互聯網+”的財政監督模式，加強自身的學習能力，從而做到在“互聯網+”的背景下能夠得心應手。盡管如此，“互聯網+”背景下的監督并不是完美的，也存在缺陷，因此需要將網絡監督與制度監督實現無縫隙對接，從根本上消除可能發生的腐敗問題。

主持人：“互聯網+”將推動中國信息化進入全面融合、加速創新的新階段，同時將推動中國跑步進入信息社會。在“互聯網+”的信息時代，如何利用大數據、交流平臺等資源顯得尤為關鍵。您認為應從哪些層面對財政監督監管進行改進深化，以適應“互聯網+”、提升監管成效？

葉青：在“互聯網+”的信息時代，財稅數據庫的建設至關重要。只有財稅數據庫都建設起來了，才能夠反映經濟發展的真實水平。有了平臺，就有了大數據，財政監督就可以從過去的 “大致如此”變成“精準監督”，理論上可以實現對每一筆財政收支的監督。從過去的總量監督過渡到結構監督、具體監督。在財政收支規模如此龐大的情況下，財政監督的手段需要不斷更新。此外，人才隊伍建設也至關重要。需要一支既懂互聯網，又懂財稅知識的綜合性人才隊伍。

林江：我認為首先要確立在 “互聯網+”時代，政府財政資金的使用內容和方式與過去有何種區別。在大數據時代，公共工程項目資料的透明度將大大提升，從企業參與投標，到專家對項目進行評審，以及政府是否決定批出工程項目，乃至項目批出后的事中、事后管理，在“互聯網+”時代都變得更加容易和可控，政府部門，特別是財政部門及其主管官員必須熟練掌握大數據的使用方法，并需要學習通過大數據來對相關的項目預算資料進行交叉認證，以確保預算支出的科學性和合理性。其次，財政監督的范疇將大為擴展，甚至擴展至社會工程領域。例如PPP項目，當政府財政資金與社會民間資金甚至國有企業資金實現合作，共同建造公共工程時，在“互聯網+”背景下，政府部門，特別是財政部門，就應該更有條件收集PPP的相關信息，包括應該如何重新構造PPP項目，把非盈利性質的業務與盈利性質的業務進行分離，以便吸引更多的民間資金進入PPP領域，事實上，在“互聯網+”時代，政府部門更容易掌握行業、企業的數據，并結合金融、保險、基金等領域和工具對政府財政應該出資多少、如何出資、如何回收資金做出通盤考慮，并對財政資金所扮演的角色有更深刻的認識，與此同時，還可以隨時監督財政資金的使用情況。

李建軍：在“互聯網+”時代，財政監督工作應充分利用互聯網帶來的便利，將財政資金和財政活動的監督放在更廣的視域，不是單純監督財政資金和財政活動，而是對財政資金收支、財政活動開展的相關主體和活動進行更系統全面分析評價，增強財政監督的廣度；在財政監督中更多更好地利用信息技術和數據分析挖掘來進行監督，提升財政監督的信息化和技術性；重塑財政監督內部機構設置和人員組織結構，財政監督內部管理組織扁平化，人與人聯系呈網狀結構。

章榮君：從監督內容上來看，“互聯網+”背景下，要對監督內容進行有效分類，把不同類別的內容相區別，把相同或類似的內容進行合并處理，增強 “互聯網+”背景下監督的針對性。在監督方法上，改變過去單一依靠臺賬的方式進行簡單化操作，現在充分利用互聯網手段、微信平臺等，做到隨時隨地 “全天候”監督。在內部管理上，要對管理方式進行變革，更好地以公眾監督為指導原則，使得內部管理更加方便公眾利用互聯網進行監督。

主持人：《指導意見》提出，到2018年，互聯網與經濟社會各領域的融合發展進一步深化，基于互聯網的新業態成為新的經濟增長動力，互聯網支撐大眾創業、萬眾創新的作用進一步增強，互聯網成為提供公共服務的重要手段，網絡經濟與實體經濟協同互動的發展格局基本形成。到2025年，網絡化、智能化、服務化、協同化的“互聯網+”產業生態體系基本完善，“互聯網+”新經濟形態初步形成，“互聯網+”成為經濟社會創新發展的重要驅動力量。“互聯網+”作為一個對傳統模式升級改造的過程，其深化發展勢必涉及一些利益格局和管理模式的深度調整。在形成 “互聯網+”新經濟形態的進程中，您構想中的“互聯網+”時代的財政監督體系是怎樣的？談談您的想法。

葉青：“互聯網+”發展進程中的財政監督體系，一是精準監督的能力在提高。任何違規的財政收支會自動暴露出來，當然，如果改變程序就會失效。二是應對預案要建立。依靠大數據進行監督，一旦大數據失效，監督就會失去對象。因此，數據安全要放到頭等重要的位置。三是要提高人員素質。精確的設施如果被人為破壞，后果不堪設想。四是要隨時隨地出大數據分析報告。財政資金的運動過程，完全通過互聯網描述出來，這是財政監督新的基礎。

林江：我認為，隨著“互聯網+”時代的來臨，互聯網對于經濟社會各領域的影響與日俱增，政府部門和企業重視互聯網的作用是非常自然的事情。但是我們也要預防另一種傾向，就是把 “互聯網+”作為一個幌子和招牌，把傳統產業和現代產業都往“互聯網+”這個大袋子里面裝。馬云寫給阿里巴巴集團員工的一封公開信顯示，馬云認為阿里巴巴不是電商，而是把傳統產業通過互聯網與現代產業實現對接，特別是把虛擬經濟與實體經濟通過互聯網實現有機融合。我認為，互聯網代替不了制造業，互聯網其實只是手段，是實現傳統的加工制造業向現代的先進制造業轉型升級的催化劑。因此，我們需要避免采取把 “互聯網+”變成目的的一系列做法。事實上，在“互聯網+”時代，會催生不少新興業態，但是這些新興業態是否能夠健康、蓬勃發展，并不完全取決于“互聯網+”，而是受制于在 “互聯網+”時代我們的從業者，包括政府官員是否能夠用創新思維來看待新興產業，如果政府部門特別是財政部門一方面擁抱“互聯網+”，但另一方面對于“互聯網+”背景下所衍生出的新業態、新產品、新服務采取懷疑、質疑甚至打壓的態度，我認為是不利于新經濟和新業態的健康、穩定發展的。至于“互聯網+”時代的財政監督體系，我認為首先是要繼承現有的財政監督體系之中的有益元素，并充分擁抱新技術和新產業，在新形勢下探討大數據背景下對財政資金使用效率的評價方式、資金分配方式、財政獎勵方式的影響，并將相關的影響融入財政監督的全過程，由于“互聯網+”時代才剛剛開始，我們不能期望短期內能夠形成一個“互聯網+”時代成熟的財政監督體系，然而我們卻可以用漸進的方式來積極探索財政監督的全新形式。

李建軍：與產業生態體系類似，“互聯網+”時代的財政監督體系同樣應是網絡化、智能化、服務化、協同化的。財政監督實現網絡化，廣泛和深入利用互聯網、信息技術、數據分析技術等開展監督工作，并通過互聯網的信息連接共享、數據挖掘技術和評估模型等使財政監督技術體系具有高度的智能性；財政監督工作是診斷、發現查出問題式的監督，更是通過全過程、全方位的監督評估財政活動可能存在的問題，為財政活動提供有價值的建議和服務，防范可能出現的問題，幫助相關部門使其財政活動更合法高效；財政監督與立法機關、各行政部門、司法機關、社會公眾、企業和社會組織等更充分協同合作。

章榮君：“互聯網+”時代的監督體系，應突破原有單靠實體機構進行監督的模式，著力構建“大眾監督，萬眾參與”的監督體系。“互聯網+”背景下，財政信息置于公眾監督之下，有助于形成“不能貪、不敢貪”的運行機制，從而真正實現“陽光財政”。

（本欄目責任編輯：阮靜）