南京房地產市場法律規制調研報告

摘要：調研發現，南京房地產市場存在一個不可忽視的問題，就是商品房質量令人堪憂。商品房作為市場經濟條件下房地產市場的一種特殊商品，其質量關乎百姓生活的幸福指數，不得不引起高度關注。有關政府部門必須加強房地產市場的監管，盡快完善相關法律，依法重拳出擊妨害商品房質量的不法行為，依法規制今日南京房地產市場，切實提高商品房質量，確保南京市民的生活水平，為早日建成小康社會打好基礎。

關鍵詞：南京房地產，商品房質量，法律規制，調研

中圖分類號：D922 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2016）12-0036-41 收稿日期：2016-10-17

1 南京房地產市場商品房質量存在的主要問題

南京房地產行業最近5年發展迅猛，一定程度上帶動了本地經濟的較快增長。但是，由于缺乏市場基礎和管理經驗，使得房地產市場出現了諸多棘手的問題。為了搞清楚問題的癥結，筆者通過調查進行相關數據分析，查找購房者不滿意房屋的原因，進而提出依法規范房地產市場的舉措。

商品房作為一種特殊的商品，其質量關乎百姓生活的幸福指數，因此，商品房質量是一個值得關注的民生課題。為此，必須首先界定“商品房質量”。《商品房買賣合同司法解釋問答》規定：“商品房質量問題指房屋的地基基礎工程、主體結構工程、屋面防水工程、其他土建工程、電氣管線、上下水管線的安裝工程、供熱、供冷系統工程等出現的質量問題。”有學者認為：“界定商品房的質量主要從商品房的實體、功能以及使用環境等方面進行。”也即商品房質量主要指建筑質量，包括戶型設計、水電氣基礎配套設施、網絡通信等公共服務設施；也包括小區自然環境、物業服務水平等諸多方面。通過調研，試圖尋找現有房地產法律法規的不足，了解房地產執法現狀，重新構建適合南京實際情況的城市住房質量立法及執法體系，建立合理、合法的評價方法。

第一，戶型設計作為商品房質量的一個檢測點，它是購房者對商品房選擇的重要考量指標。因為只有選擇了形式上合理的戶型，才有可能有效地利用房屋空間，實質上就是降低了房屋的價位，提高居住的舒適程度。那么，針對南京商品房的戶型設計，67%也即多數受訪者比較滿意，但也有31%的受訪者認為自己家的房子設計不夠合理，例如廚房面積過小、主臥過大而次臥又過小。還有人認為房間朝向安排不合理，孩子小需要保護，應將孩子房間朝陽，還有使用頻率高的書房也應朝陽，而主臥主要用于晚上睡覺可以朝陰等。對于戶型設計問題，褒貶不一，還有少數人對于商品房的戶型無所謂。

第二，商品房水電氣基礎配套設施是商品房質量的核心指標，根據《商品房銷售管理辦法》，商品房現售應當符合的條件包括供水、供電、供熱、燃氣、通訊等配套基礎設施具備交付使用條件。實際上，如果該配套設施不全，那么住戶的日常生活無法維持，商品房的功能也將喪失殆盡。對此，南京市70%的受訪者認為自家的住房在水電氣基礎配套設施方面存在過問題，其中9%認為有嚴重問題，如電線不合格、水管劣質等。《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》規定，住宅小區竣工綜合驗收時，住宅及公共配套設施、市政公用基礎設施等單項工程應全部驗收合格，驗收資料齊全。購房者入住后發現水電氣基礎配套設施仍有問題，應要求開發商與驗收機構共同承擔責任。

第三，關于商品房有滲漏現象，被稱之為商品房質量投訴率最高的問題，本次問卷得以驗證，有高達96%的受訪者認為自家房子遭到過漏水現象，其中26%有過嚴重滲漏的經歷。據受訪者反映，有的小區幾乎每棟樓都有滲漏現象，一到梅雨季節，家里房間墻壁有的地方有大片的霉斑，有的滲水從電線上流下來。按照國家規定，民用住房壽命至少70年，但是這樣的住房是否能住17年都不一定，令住戶擔心和不安。

第四，關于商品房網絡通信問題以及小區自然環境， 90%以上受訪者表示沒有出現明顯的問題。一般來說，最近5-10年建造的房子都將網絡通信線路列入整體規劃之中，網絡通信的效果好壞，跟住戶個人選擇的通信公司有關系。關于小區環境，包括綠化、衛生、亮化等方面，南京市的絕大部分小區綠化做的不錯，但是有時衛生打掃不及時，尤其夏季垃圾清理不及時，給小區環境造成一定影響。

第五，關于與住戶打交道比較多的小區物業服務水平。本次調查，反映南京的小區物業服務水平情況：好的達到1/5（20%），一般的近乎1/2（45%），差的1/3（35%）有余。

問卷調查的統計數據表明：南京市商品房在戶型設計、水電氣基礎配套設施、網絡通信等公共服務設施、小區自然環境及物業服務水平等諸多方面均有令人不滿意的地方，尤其是滲水漏水的毛病最為嚴重。隨著房地產市場的發展，商品房質量糾紛近些年呈上升趨勢，很多購房者選擇法律途徑解決，進行商品房質量投訴。

對于眾多百姓而言，買房是人生中的大事，甚至幾代人的積蓄都可能用來購買一套商品房。因此，房屋質量問題，尤其房屋滲漏所引發的墻壁發霉、墻體脫落、門窗關閉困難以及下水道不暢等一系列質量問題，給購房者帶來了無盡的憂愁和煩惱。同時，消費者維權艱難，物業拖拉，開發商推諉的現實，導致業主與物業矛盾加深，又給社會的穩定和諧帶來了潛在的隱患。

2 南京房地產市場商品房質量缺陷的成因

南京房地產市場商品房質量存在諸多隱患，原因是多方面的。

第一，住房制度改革，商品房供不應求，巨大的需求市場導致開發商快速開發，只求速度，不講質量。正是在片面追求速度的過程中，開發商們放松了房產質量要求，視法律于不顧，趁機追求高利潤。1998年我國結束了福利分房的歷史，但是老百姓住房的需求卻有增無減。因受傳統的“有恒產者有恒心”的住宅所有權觀念影響，使得中國老百姓對房產的剛性需求非常明顯。加上中國城市化進程的加速，城市拆遷所帶來的重新建房需求，中國房地產迅速崛起，很多房子“急急忙忙蓋起來，痛痛快快賣出去”。雖然一座座高樓拔地而起，滿足了百姓居住條件的需求，然而質量“硬傷”隨之產生，令人堪憂。

2013年2月，國務院出臺了“國五條”調控樓市，打擊抑制投機投資性購房，并提出：“對出售自有住房按規定應征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20%計征”，但南京細則并未提及更未實施。反觀南京房地產市場銷量不減反增，讓人感到房地產市場陷入失控的狀態。2014年9月，國家住建部啟動了“工程質量治理兩年行動”，強制推行建筑工程質量問題的監督和治理，江蘇省和南京市也出臺了相應法規和措施，但調查顯示，南京仍有近7成受訪者表示在購房后發現商品房出現了質量問題。

第二，政府把關不嚴，開發商資質不優。在巨大的市場需求背景下，政府對于進入商品房開發市場的主體審核把關未必或者難免不嚴。根據房地產相關準入制度，開發商在開發初期往往需要經過當地政府相關部門審批，包括向購房者承諾的規劃設計也一并需要提交政府部門審批。對于開發商的建房申請，當地政府應該嚴格審查其資質，并且啟用招投標程序。通過合法程序，選擇資質好、信譽度高的房地產開發企業承建商品房工程。根據建設部《房地產開發企業資質管理規定》，房地產開發企業按照企業條件分為四個資質等級，最低四級資質也必須同時滿足以下七點要求：（一）注冊資本不低于100萬元；（二）從事房地產開發經營1年以上；（三）已竣工的建筑工程質量合格率達100%；（四）有職稱的建筑、結構、財務、房地產及有關經濟類的專業管理人員不少于5人，持有資格證書的專職會計人員不少于2人；（五）工程技術負責人具有相應專業中級以上職稱，財務負責人具有相應專業初級以上職稱，配有專業統計人員；（六）商品住宅銷售中實行了住宅質量保證書和住宅使用說明書制度；（七）未發生過重大工程質量事故。南京的房地產行業自然也應執行此項規范要求，遺憾的是，實踐中很難對照執行。

為了加強對房地產市場的管理和規范，國務院從2003年開始采取了一系列抑制房地產行業的行政性措施，強調政府對房地產市場的宏觀調控功能。但是，在調控的過程中，政策的制定者和執行者過于依賴單純的行政手段予以干預，而忽視了具有強制力的經濟手段和法律手段，因而收效甚微。理論上，南京房地產產業為國民經濟發展做出了一定貢獻，從改革開放后的基礎性產業，逐漸發展為先導性、甚至是支柱性產業，今天的南京房地產已經成了江蘇的經濟增長點。然而，實踐中，由于某些政府部門對房地產行業的過于遷就或者信賴，沒有嚴格監督它們在政策調控和法律法規約束之下，進行嚴格論證，理性開發房地產，使得南京房地產開發、商品房建設工程中存在著種種不容忽視的嚴重問題。

第三，建設設計單位未盡職責，施工監理驗收單位不作為，導致商品房出現質量風險。房地產開發是一項系統工程，涉及到建設單位地基是否牢固，提供的鋼筋、水泥、沙子、磚頭等建筑材料是否合格，設計、施工及監理人員的專業技術是否過硬等。可以說，參與建設開發的建設單位、設計單位、監理單位、施工單位是確保商品房質量的關鍵，如果他們存在問題，將直接產生商品房質量問題。

無論哪一個單位的工作環節出現了問題，都會造成整個商品房系統工程的質量問題。例如，最為頭疼的房屋滲漏問題有幾種原因：其一，設計原因：（1）采用通用設計或標準設計時，未對高層建筑屋面防水的做法做詳細說明；（2）采用的防水方案不合理，不適合當地情況；（3）屋面坡度過小，排水不暢；（4）排水孔過少，導致屋面積水不能盡快排除。其二，施工原因：（1）屋面施工時未注意屋面結構的特點，造成屋面結構施工縫；（2）屋面結構的支撐和模板拆除過早，以致結構產生裂縫；（3）屋面結構未精心養護，使結構產生大量微小裂縫；（4）涂料防水層配料攪拌不均勻，或涂刷不勻。當然，還有驗收的原因，監理單位監督不到位、驗收不細致、技術不過關等。按照相關規定，房產建設監督單位應對每個工程都實現地基基礎、主體結構、建筑材料和工程竣工驗收等多個環節的監督，缺少某個環節的監督，或是監督技術力量薄弱，都有可能導致商品房質量問題。

第四，企業自身管理不到位，守法不嚴格是產生商品房質量問題的根本原因。參與建設開發的建設單位、設計單位、監理單位、施工單位等都是獨立的經濟法律主體，獨立承擔民事責任。商品房開發建設不僅事關人民生命財產安全，而且投資大、周期長，商品房建設的每個環節必須實行嚴格管理，執行相關商品房建設的法律法規。現實中，個別房地產企業賺錢心切，企圖用最少的錢干最大的事，賺取最多的錢，因此在建設施工過程中偷工減料，質量意識不強，極易造出問題房產。

第五，政府管理部門執法不嚴，社會民眾法律意識不強，是導致商品房出現質量問題的外部原因。一方面，政府管理部門執法不嚴。南京市房地產企業的開發、經營商品房活動，作為市場經濟的一個組成部分，應由南京市政府下屬建委、工商等多家部門去管理。近些年來，從中央到地方，出臺了很多房地產建設管理的法律法規，但是，一個最大的問題就是有法不依，執法不嚴，違規操作，處罰不力，不能引起開發商對商品房質量的重視，商品房建設工程質量難以保證。另一方面，社會普通民眾的法律意識淡薄，面對開發商的違法違規行為保持沉默的多，站出來反對的少，拿起法律武器保護自己利益的購房者更是少之又少，無形中助長了房地產企業的恣意違法，使他們棄商品房質量于不顧。

總之，南京市的商品房質量問題源自于多方面的因素，究其根源在于法律意識的淡薄與依法管理的缺失。房地產市場商品房的快速發展是中國經濟轉型的產物，其管理尚未納入法律的規范體系和框架下進行。隨著近年來經濟改革的深入，市場經濟的完善，房地產市場商品房質量問題必須得到根本解決。

3 依法規范南京房地產市場質量管理

市場經濟就是法治經濟，是當下不可違逆的社會發展規律，房地產市場理應遵循這一規律，只有依法規范房地產市場，才能確保商品房質量。針對南京房地產市場商品房質量問題，必須完善相關法律，加重責任主體的法律責任；加大執法力度，對違法者嚴懲不貸；提高社會公眾的法律意識，面對商品房瑕疵，積極維權。

3.1 完善法律制度，加重商品房責任主體的法律責任

自上世紀80年代起，隨著房地產市場的興起，國家相繼出臺了一系列宏觀調控政策和相應的法律法規，這些措施對緩解房地產市場的突出矛盾有所裨益。

有關房地產商品房的法律規范是比較多的，但是對有關商品房質量問題的處罰相對較輕，即使最嚴厲的我國《刑法》第一百三十七條“工程重大安全事故罪”規定：建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。在民法上針對最為嚴重的房屋結構質量問題，根據建設部2001年制定的《商品房銷售管理辦法》規定，“對于房屋主體質量不合格的房屋，購房者有權解除合同，并按照法規及合同規定追究開發商的違約責任”。這些處罰的程度與開發商的獲利相比簡直就是毛毛雨，所以根本就不值得注意，而房屋質量問題帶給消費者的危害卻是無盡的，甚至威脅到住房者的生命安全。所以，相關法律對商品房質量問題的處罰規定應該加以修訂，加重處罰力度。

3.2 加大執法力度，規制房地產執法部門的行為

住房質量關系到居民的身心健康，影響著社會的安定團結，正如學者呼吁的那樣：“房地產行業是一項關乎國計民生的重要產業，是政府擴大投資和拉動內需最有力的手段，并始終處于我國城市化進程中最為重要的地位” 。盡管南京房地產業發展歷史悠久，從中央到地方出臺了很多法律法規，如《南京市商品房預售方案》，但今天南京仍存在的商品房質量問題，與南京地方房地產管理部門的執法力度不無關聯。

“徒法不足以自行”，任何一部法律無論它多么精致完美，如果在實踐中得不到真正執行，或者執行不到位，都是徒勞的。在法治中國的背景下，作為執法部門及執法者個人理應具有高度的責任心。

3.3 提高法律意識，促使消費者積極投訴商品房質量問題

法律意識是人們對法律及法律現象的認知、心理、評價等內容的總和。從根本意義上來說，意識是主觀的范疇，是人腦的機能，是人腦對外在客觀世界的反映。法律意識作為人的頭腦對社會法律現象的反映、認識和主觀把握。南京商品房質量問題層出不窮與消費者的法律意識薄弱不無關系。反過來說，如果消費者法律意識強，面對商品房買賣及其本身質量有高度的警惕性，開發商就不得不重視房屋的質量。因此，廣大消費者都應接受普法教育，不僅是提高國民素質的需要，更是保護自身利益的需要。南京作為歷史名城，六朝古都，市民的法律文化素養理應是過硬的，這也是小康社會公民的基礎。

綜上，南京房地產市場問題不容樂觀，特別是商品房質量痼疾難除，除了過熱的中國房地產大背景，主要由于相關法律法規的處罰不力，地方政府的執法不嚴，房地產開發、施工、監理等建設主體的守法不到，購房消費者的法律意識淡薄等。因此，建議完善法律制度，加重商品房責任主體的法律責任；加大執法力度，規制房地產執法部門的行為；提高法律意識，促使消費者積極投訴商品房質量問題。提高南京市民的生活質量，為早日建成小康社會打好基礎。

參考文獻：

1.林建偉.房地產法基本問題.法律出版社.2006

2.張躍輝.房屋滲漏原因及分析.江西建材.2008.04

作者簡介：

謝冬慧，南京審計大學法學院教授，法學博士，研究方向為房地產法律。