老舊小區有機更新權責劃分和資金籌措機制

摘要：老舊小區改造更新是城市更新的重要組成部分，有利于提高市民居住品質、提升城市功能、改善城市面貌。但改造更新是個實踐問題，當前地方政府所采取的政府主導模式難以持續，也未能達到有機更新的高度。主要集中在三個關鍵問題上：第一，老舊小區有機更新中的政府、社會和個人權責關系如何；第二，老舊小區有機更新的資金來源渠道問題；第三，推進機制的探索建立。在分析探討的基礎上，認為在權責關系上應遵循“權責相對，程序規范；產權明晰，互利共贏”的原則。在資金籌措上，遵循誰受益誰出錢，摒棄政府大包大攬；發揮好財政資金的引導作用，通過機制創新引入社會資金；利用好已有資金，創新住戶的資金承擔機制。

關鍵詞：老舊小區，有機更新，權責關系，資金渠道，推進機制

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）12-0070-77 收稿日期：2016-07-05

改革開放以來，我國住房建設的主要思路是緩解住房緊張問題，通過各種途徑新建了大量小區。隨著時間的推移，一些老舊小區建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全等問題逐漸暴露，對于老舊小區進行改造更新變得必要而迫切。當前學界對于老舊小區有機更新的研究還較少，有代表性的如張智敏（2013）初步探討了老舊小區治理的資金籌措思路：可由政府財政、居民集資、融資企業融資（捐贈）、物業服務企業投資構成；陳琳（2015）從老舊小區中電梯“超期服役”出發，探索了住宅電梯更新的時間策略和資金籌措渠道；王彬武（2016）按照從“中央到地方”的思路，系統梳理我國政策法規中關于老舊小區有機更新的相關內容；由于老舊小區建造時間較早，部分小區權屬關系復雜，劉鋒（2016）進一步探索了我國老舊小區有機更新中的權屬問題。

1 權責關系劃分問題及對策

1.1 涉及的內容及主體

一般來說，老舊小區的有機更新大致可以分為四類：一是小區環境的綜合整治，包括拆違、綠化、道路、停車、環境整治等；二是配套基礎設施改造，包括上下水、地下管網改造、供熱、纜線入地、光纖入戶等；三是房屋修繕與節能改造，包括舊住宅維修、供熱計量改造、內外墻保溫隔熱、門窗節能及遮陽設施安裝等；四是老舊小區建筑抗震加固、加裝電梯和無障礙設施，以及坡道改造等。

老舊小區有機更新過程中涉及的幾個核心參與主體是：一是政府職能部門，以房管、規劃、城建、國土等部門為核心代表；二是參與改造的企業，包括有機更新設計施工企業、管線設施相關企業等；三是老舊小區的屬地民意代表組織，如居委會、業委會；四是老舊小區居民。

1.2 存在的問題

關于老舊小區有機更新的責任主體，《中華人民共和國物權法》《物業管理條例》等法規確立了權責相對的原則，權利和義務應與房屋權屬關系相對應。對于房屋本體的維修改造由其所有權人負責；對于共有部分，如建筑區劃內的非公共道路、綠地等公共場所和設施歸全體業主共有，其維護按照業主的所有權所占比例來承擔。然而，實踐中也存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

1.2.1 權屬關系明確，難以落實主體責任

雖然有的房屋權屬關系明確，但是因為存在一些歷史原因造成當前房屋所有權人不愿意承擔有機更新的責任。主要有四種情況：一是房屋本身的建筑質量并不達標、原產權單位已經破產解散等實際情況多有存在，這在房改房中尤其常見；二是有機更新的過程會對居民的生活產生諸多影響，進而影響改造主體的積極性；三是多數老舊小區居民經濟條件不好，存在搭便車、占便宜的心態，不愿意承擔應有的責任與義務；四是部分住戶并不贊同對其房屋進行改造，更加傾向于有巨額補償的拆遷。這都給權責相對原則的執行帶來了難度。

1.2.2 權屬關系不清，權責關系不對等從而影響維護

這在小區公共管線設施改造中尤為突出。《中華人民共和國物權法》第七十條規定：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”；第七十二條規定：“業主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利不履行義務”。然而，《物業管理條例》第五十二條又有如下規定：“供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應當依法承擔物業管理區域內相關管線和設施設備維修、養護的責任”。實踐中，各種小區管線設施的所有權關系存在模糊，卻讓管線單位負責維護，權責關系的不對等造成維護不利。

1.3 對策建議

老舊小區在有機更新中應遵循“權責相對，程序規范；產權明晰，互利共贏”原則。其中，“權責相對，程序規范”是開展各項工作的基礎，有機更新的責任是依據權屬關系而來，而且為避免有機更新過程以及之后各種爭議的解決，應該按照規范的程序來推動這項工作。“產權明晰，互利共贏”主要針對參與老舊小區有機更新的企業而言，通過對相關管線設施的產權明晰化，將其更新維護的責任固化；給予改造維護的企業利潤空間，增強其參與有機更新的動力。具體建議如下。

1.3.1 依據權屬關系，規范老舊小區有機更新程序

根據權責相對原則，有機更新中的各項工作可以根據權屬確定權責關系。

針對房屋本體的改造更新，可以根據房屋產權關系確定責任主體，房屋產權人應承擔改造更新的責任。如公房應由政府承擔維修改造責任，房改房、私房、商品房應由產權人承擔維修改造責任。對于房屋產權面積有所增加的，比如加面積、加層、加廚衛設施等情況，增加面積的部分應由受益人承擔責任。對于增加的共有部分，如增加電梯，應由共有人共同承擔。

針對老舊小區基礎設施的改造，區分改造和新增兩類。基礎設施改造遵循“表前表后”原則。如管線設施“表前”歸相關企業負責，“表后”歸個人負責。新增基礎設施根據其是否能夠經營劃分為公益性和可經營性兩類。公益性的基礎設施，如綠化、文體設施等應由政府承擔相應責任；可經營性的基礎設施，如新建停車設施、新增管線設施等應由投資方承擔責任，并享受經營收益。

老舊小區有機更新本是個造福民生的工程，但是類似道路管線配套設施的更換、抗震加固、甚至是涉及房屋內部的維修改造不可避免會對小區居民的生活造成一定影響。因此，為減少老舊小區有機更新過程中的爭議，減少對居民生活的影響，必須按照規范的程序推動。政府可以制定老舊小區的區分認定標準，明確改造項目、順序和流程，形成施工、監理、驗收、協商和爭議處理辦法等，最終實現政府主管部門致力于規則制定和監督老舊小區改造過程的情境，避免過多主導、參與老舊小區有機更新而造成行動上的被動。

1.3.2 按照互利共贏原則，給予改造企業利潤空間

根據以上思路，對于老舊小區有機更新過程中新增加房屋產權面積和可經營性的新建基礎設施等，可考慮按照互利共贏的原則，給予參與改造的企業盈利空間。

如老舊小區改造更新過程中涉及到增加樓層的，可以考慮引入社會投資，投資者承擔改造責任，所增加的房屋產權面積對外出售出租，產生的收益彌補改造成本和社會投資方盈利訴求。

又如，小區管線、路網設施（水電氣等）的改造可考慮將部分設施明晰產權所屬，給予改造企業合理的利潤回報，以增加參與有機更新的積極性。實踐中，上海市的老舊小區改造就將電力設施的表前產權歸屬劃歸電力企業，以提高電力企業在電力設施、管線改造過程中的積極性。此類設施中水、燃氣設備的改造均可參照進行相應的確權工作，誰的產權誰負責更新維護，在此基礎上明確責任，分配收益。

政府可以通過相關優惠政策、財政補貼、貼息貸款等多方面支持企業參與老舊小區更新改造，實現政府、企業、小區居民三者共贏。

1.3.3 各司其責，明確核心參與主體的任務分工

總的來看，在老舊小區有機更新中，各核心參與主體的工作主要分工如下：

政府相關職能部門，以房管、規劃、城建、國土等部門為代表，工作應主要集中于制定規范的流程、標準，不應過分參與微觀事物，從宏觀上把握協調有機更新的有序開展，以免“出力不討好”的被動局面產生。核心在于做好裁判員的工作，做好組織、引導、協調的工作，并給予必要的財政補貼，以調動其他經濟主體的能動性；

相關改造企業，包括管網改造企業，房屋改造施工、監理企業等都應遵照規范和合同進行相應的工作，按程序、守時間、受監管，保質保量完成有機更新；

屬地民意代表組織，居委會和業委會，甚至是物業服務企業需發揮屬地協調的作用。鑒于中國集合式住宅的特點，多層住宅的改造涉及多家住戶，而目前老舊小區有機更新上并不存在技術難度，核心的難點在于住戶的意見難以統一。“是否改？如何改？”就是一個頭疼的事情，這在加裝電梯改造的過程中表現尤為明顯，低層住戶并不傾向加裝電梯，而高層住戶卻是加裝電梯動力最足的。這也正是老舊小區屬地的重要潛力，協調好各住戶關系，形成統一意見是開展有機更新的重要基礎；

老舊小區居民，應充分表達個人訴求，參與到老舊小區有機更新之中，享有相應的權利并履行好應盡的義務。

鑒于老舊小區的有機更新是個長期過程，早期的住宅建筑存在一些不規范的情況，當下應致力于構建一個規范的程序與制度，培養居民權利與義務對等的意識，為未來大規模的改造更新做好基礎性準備。

2 資金籌措問題及建議

2.1 存在的問題

2.1.1 資金缺口大，且現有資金投入較為分散

老舊小區體量巨大，并且其有機更新是個長期的過程；改造過的小區一段時間后可能還需要改造（比如改造后10年可能還需要進行新一輪的改造）。據調查，有機更新需要大量的資金投入：如杭州市的小河直街和五柳巷兩個老舊小區的改造（包括路面及管網設施）約為5000元/平方米（屬于歷史文化建筑的修繕保護，成本已經高于重建成本，經濟效益差）。并且，當前的資金缺口較大，老舊小區有很大一部分是房改房，根據《住宅專項維修資金管理辦法》的相關規定，房改房的住宅專項維修基金個人繳納部分僅為房改成本價的2%，而原售房單位多已解散，遠遠不足以支撐有機更新的資金需求。

此外，老舊小區的有機更新涉及面很廣，涉及小區管網設施改造、抗震加固、節能改造，等等。現有的資金投入都是按照項目，例如北京市抗震節能綜合改造最高按4000元/平方米，節能改造按500元/平方米給與補助。抗震加固、節能改造、管網更新等多有相應的名目。

2.1.2 政府投入較大，住戶出資的積極性不高

目前的資金來源渠道多為政府財政補貼、各種專項資金的支持，市級政府與所在區縣政府承擔了較大部分的投資。例如，上海市、杭州市等都明確了市級財政與區級財政按一定比例出資支持，但是反觀老舊小區有機更新的直接與最大受益者——住戶，其出資積極性不高，部分居民不愿出資、傾向政府包辦，甚至是寄希望于動遷的意愿強烈。這又降低了本愿意出資居民的積極性，給老舊小區有機更新的資金籌措帶來了較大難度。

2.1.3 市場有參與的積極性，產權等方面的問題難以進入

老舊小區有機更新過程也是有利可圖的，比如樓層加層，增加廚房、衛生間設施、設立停車設施等會造成產權面積的增加，會帶來收益，這也是市場關注的重點。部分企業愿意參與到老舊小區有機更新這塊“大蛋糕”的事業，但是目前分享這塊“大蛋糕”的種種不確定性是阻礙其進入、出資的重要原因。

2.2 對策建議

老舊小區有機更新是個長期的過程，需要巨量的資金投入，政府不應也沒有能力全額承擔所有的資金投入，在具體的資金籌措中，應遵循“權責相對，多方共擔，財政補貼與市場化機制并行”的全方位融資模式。具體如下。

2.2.1 權責相對，根據權屬關系理順出資關系

各利益相關方根據權屬關系承擔相應的責任，繳納相應的有機更新資金。

對于房屋本體的改造區分產權面積不變和增加產權面積兩類。產權面積不變的房屋更新改造應由原產權人出資。對于增加產權面積的改造可由新增產權的所有者出資，共有產權按照所占比例共同出資。

對于基礎設施的改造更新，區分改造和新增兩類。改造部分按照“表前表后”原則確定的責任主體出資；公益性新增基礎設施由政府出資，可經營性的基礎設施由最終受益人出資。

權責相對是資金承擔的基礎性原則，地方城市政府切忌大包大攬，不越位、不錯位、不缺位，逐漸向老舊小區居民傳遞一個意識：權利與義務對等，這是政府在幫助老舊小區住戶改造居住環境與品質，政府的主要工作是制定規范和監督工作，以免“出力不討好”。

2.2.2 多方共擔，共同承擔有機更新巨量的資金需求

老舊小區有機更新包含一整套的維修完善工作，其資金花費也是巨大的，以抗震加固和節能改造為例，其花費的資金可能都會超過重建成本（北京的抗震加固成本約為4000元/平方米），考慮到拆除重建可能會引致其他更多的成本，較高的改造成本也是可以選擇的。但巨量的資金來源需要多方共同承擔，需要調動好各相關部門、單位的積極性，利用好各種資金。政府財政補貼出一部分，原房屋產權單位承擔一部分，相關施工企業承擔一部分，居民個人負擔一部分。比如，路面管網設施改造不涉及居民房屋自身，讓住戶承擔這部分的資金難度較大，可考慮從管網設施的權屬制度創新出發，讓參與改造的企業承擔部分資金。此外，對于有盈利、可經營的改造更新項目可以通過出售、出租的方式進行融資，以平衡有機更新資金來源。比如，樓層加層面積和新建的停車設施可以出售、出租。

2.2.3 整合資金渠道，統一有機更新的施工進程

當前各地的老舊小區有機更新條塊分化，資金使用也較為分散。比如有城市棚戶區改造資金、建筑節能改造資金等，這些分散的工作都是有機更新的一部分。因此，需要整合使用各種資金，拓寬資金來源渠道，統一調度與使用；此外，在有機更新過程中應注重工作的整體推進、統一進場，通過有機更新提高效率，以期減少浪費，節約資金，降低對小區居民的干擾。

2.2.4 財政補貼，發揮政府資金的引導性、民生性作用

雖然政府應摒棄大包大攬的行為，但是實踐中，確實有原建筑質量不合規范等問題的存在；并且，政府層面的資金投入可以帶動其他投資，不僅提升政績，也起到了惠民的作用。因此，可以采取適當的財政補貼，由中央政府整合、建立一個專項的老舊小區有機更新基金，但是資金的使用上必須確實存在特殊情況、符合程序要求，財政補貼目的在于引導與示范，而不是包辦；城市地方政府、區級政府按照一定比例共同承擔部分引導資金投入。

2.2.5 市場化機制，發揮多種融資方式的差異化優勢

各小區的有機更新項目多樣，應該根據項目的收益性優劣進行分類，對于收益性差的項目應發揮財政資金的民生性作用；對于收益可觀的有機更新項目，應將資金來源的重點放在市場化融資機制之上，調動社會、單位、個人的積極性，利用好各種金融機構的貸款以及相應的資金支持，形成良性的資金來源渠道。

第一，利用好公私合作的項目模式（PPP模式）。PPP模式是公共基礎設施中的一種項目融資模式，在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。而老舊小區的有機更新正具備這樣的運作潛力：民營資本具有資金優勢，但是需要給予其利潤空間，這就對創新老舊小區的權屬關系提出了新要求。如樓層加層、增設電梯和停車設施等新增面積的權屬劃分以及運營方式等均可考慮進行市場化運作，以拓寬資金來源渠道。

第二，金融工具創新支撐。老舊小區的有機更新會使得居住小區產生增值收益，無論是加層、單位面積增加、還是房價上漲，甚至是新增的停車設施也會帶來持續的收益，這部分增值收益恰恰是進行金融創新的基礎。可以探索將增值收益打包成相應的資產，通過資產證券化、貼息貸款等多種形式的市場化運作模式，為老舊小區改造籌措資金。并且，國家開發銀行住宅金融事業部已經在棚戶區改造領域進行了相應的實踐探索，市場化方式發行住宅金融專項債券、政策性支持貸款等融資渠道都是值得研究探索的方向。

第三，爭取各種項目資金支持。以清潔發展機制（CDM）為例，它是《京都議定書》中引入的靈活履約機制之一。核心內容是允許附件1締約方（即發達國家）與非附件1（即發展中國家）進行項目級的減排量抵消額的轉讓與獲得，在發展中國家實施溫室氣體減排項目。而老舊小區普遍存在能效不高的問題，通過建筑節能改造等領域的努力，減少相應的溫室氣體排放，獲得資金支持。

2.2.6 用活已有資金，創新住戶的資金承擔機制

在老舊小區有機更新過程中，住戶也需承擔部分有機更新資金。但是當前情形下，重新繳費進行維護的難度較大，可行性較低；應著重用好用活已有的存量資金，未來逐步建立完善持續的個人資金供給渠道。

當前可以直接利用的個人資金主要是住宅專項維修資金。《住宅專項維修資金管理辦法》明確了“住宅專項維修資金應當專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維修和更新、改造，不得挪作他用”，然而現實中住房維修基金可能會較少，甚至存量的住房維修基金數額較少（尤其是公房的繳存基數和比例低），不足以滿足有機更新的資金需求。

應在此基礎上，創新個人住房公積金的使用，使得居住者甚至是受益人可以使用個人住房公積金余額，覆蓋有機更新中個人承擔的部分。并且《住房公積金管理條例》規定，“職工翻建、大修自住住房的情況可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額”，這使得住房公積金用于老舊小區有機更新成為可能。

總之，資金籌措方面的核心在于：一是誰受益誰出錢，摒棄政府大包大攬的資金分擔模式；二是綜合考慮實際情況，整合好、利用好財政資金的引導作用；三是想方設法通過機制創新、金融創新引入市場資金支持；四是用活用好目前已有的資金，創新住戶的資金承擔機制。

3 推進機制

老舊小區有機更新存在復雜性，雖然有機更新是個重大的惠民工程，但是因為涉及的主體和環節較多、權屬關系也較為復雜；有機更新事關人民群眾的切身利益，稍有不慎可能會形成“好心辦壞事”的不利局面。總的來看，老舊小區有機更新不僅量大，而且迫切性強，因此亟需建立一套科學合理的推進機制。

3.1 摸底評估分類

對老舊小區進行摸底評估分類，是積極穩妥推進老舊小區有機更新的重要基礎性工作。一是明確認定標準。對老舊小區進行有機更新，首先要明確何為老舊小區，各地對于老舊小區的定義各不相同。但整體上是以房屋建成年代、建筑結構、相關居住和宜居功能進行確定的，各地應因地制宜，根據建成年代、住房設施的功能是否完備等關鍵指標確立老舊小區認定標準。二是摸清底數。通過開展老舊小區的普查工作，摸清老舊小區的底數。三是評估分類。在充分考慮改造更新的可行性和經濟性基礎上，對老舊小區進行評估分類：對于改造成本過高，甚至超過重建成本的，建議納入棚戶區改造范疇；對適合開展更新改造的老舊小區，針對不同需求確定改造更新內容。從有機更新內容上看，有的僅需對路面管網設施進行改造，有的需要對房屋本身進行抗震加固、節能改造，有的甚至需要進行加層、加面積的改造。

3.2 設立專項規劃

老舊小區有機更新兼具緊迫性和長期性的特點，是未來城市政府一項重要的系統性工作。因此，應該秉持規劃先行的理念，通過常態化機制的確立，有原則、有步驟、有方法的積極穩妥推進，切忌搞運動式的更新改造工作。目前，最為緊迫的工作是通過科學合理的規劃，確立老舊小區的分類與改造的具體內容，分清輕重緩急；在規劃中應該明確實事求是、因地制宜的原則，切忌搞“一刀切”和盲目推進。

3.3 明確管理主體

老舊小區有機更新首先需要明確相應的政府主管機構，無論是由現有的房管、規劃、國土、城建等相關職能部門還是成立一個新的、協調性的機構，都需要將該項工作職能明確主體責任。有機更新主管機構負責制定相應的標準和程序，以及協調、監督老舊小區有機更新過程。必要情況下，可以成立相應的公司進行市場化運作。

此外，綠化市容、質量技監、衛生、人防、氣象、公安等部門以及供水、排水、供電、供氣等市政單位按照相關法律法規的規定以及各自職責，負責相關設施設備的修繕、改造和維護的管理。

3.4 出臺程序指引

老舊小區有機更新是個長期的系統性工程，因此需要制定規則和程序加以規范。總的來看，有機更新的過程大致可以分為：“計劃立項→征詢意見和委托改造→編制改造項目規劃設計方案→編制改造實施方案→聽取意見和簽訂協議→規劃審批→建設工程施工許可→竣工驗收→房屋權屬調查及房地產登記”幾個關鍵步驟。應該明確每個步驟的具體實施方案、規則、監督機制以及爭議解決和協商機制等方面的細節。

3.5 建立協商機制

老舊小區有機更新的直接受益者是小區居民，然而小區居民的意見較難統一：有的居民不愿意更新改造，覺得會影響生活；有的更加傾向于動遷；有的不愿意盡自己的義務。因此，應充分發揮屬地管理的優勢，由有機更新主管部門通過居委會協調業委會和物業服務企業，充分聽取業主和居民的意愿。實施單位在編制和公示有機更新實施方案時，應認真聽取業主和居民意見，不斷優化方案；有機更新實施中，應充分依靠業主和居民。區縣有機更新主管部門應會同相關街鎮、居委會、社區等細化工作措施，取得業主和居民的理解、支持和配合；此外，有機更新工程實施后，應充分重視業主和居民的評估意見。

3.6 完善監督管理

老舊小區有機更新的主管機構需要進行相應的監管工作，具體的監督與管理可以遵循以下幾個原則：一是建立完善市民監督員和社會監督機制；二是充分的信息公開，依托相應的管理信息平臺，向社會公布有機更新工程項目的各類信息；三是充分發揮群眾的參與機制，讓群眾、特別是老舊小區的居民以及其他利益相關者參與到監督與管理的過程中。

參考文獻：

1.王彬武.老舊小區有機更新的政策法規研究.中國房地產.2016.03

2.劉鋒.我國老舊小區有機更新中的權屬問題.中國房地產.2016.05

作者簡介：

謝海生，住房和城鄉建設部政策研究中心，博士，助理研究員，主要研究方向為低碳城市、房地產經濟等。