建立信任是提高小區綜合治理績效的基礎

黃光宇

自1991年深圳萬科天景花園成立全國第一個業主自治組織——業主管理委員會以來，我國商品房住宅小區（以下簡稱住宅小區）業主自治組織的建設已走過了25個春秋。在這25年中，如何提高業主自治績效始終是住宅小區綜合治理進程中一個揮之不去而又必須面對的難題。回顧這25年的歷史，難度并未因為業主自治組織的普遍建立、法律制度的不斷完善、街道社區行政組織的介入等而有所減小。業主自治績效沒有出現普遍的繁榮，反而讓我們感到解決任何一個與業主自治有關的問題，都像是在大洋里航行見到了冰山，你永遠無法預知海水下冰山的厚度。國內有些學者將這一現象歸結為“自治功能失靈”。“自治功能失靈”與“市場失靈”“政府失靈”并稱為我國物業管理三大失靈現象。

業主自治功能失靈是城市病的一種，這種病在不同時期表現出不同的“癥候”：業主委員會成立難、避免物業服務企業侵占業主利益難、業主自治相關法律制度操作難、維修資金籌集使用難、政府監管小區業主委員會難……針對這些病癥，各級政府開了不少藥方，比如：四資移交、三方聯動、業主委員會應建盡建等。不可否認，這些措施在特定的時間和空間里取得了很好的效果，但“療效”均難持久，走不出“業主大會成立-炒前期物業服務企業-降低物業服務費-物業服務企業惡性競爭-小區管理品質下降-業主普遍欠費-物業服務企業逃離-業主自治-政府兜底”的惡性循環，業主自治績效并未因此有明顯改善。我國住宅小區業主自治績效低下這個“病”是如何產生的呢？

從新中國成立之后到改革開放之前，我國實行“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度，這是一種以國家和企業單位統包、低租金為特點的實物福利分房制度。隨著我國住房制度改革的推進，城市社區的產權結構發生變革，從20世紀90年代起，我國城市社會發生了根本性的轉變：住房從計劃經濟時代的國家財產轉變為個人私有財產。這一變革改變了城市社區的生態環境，組成社區的基本細胞發生了變異，由公變成了私，從人身政治依附關系轉變成為純粹的私有財產關系。隨著住宅小區的普及，城市社區管理出現了“外來物種”——物業管理，住宅小區的所有者有了與原社區居民不同的身份——業主。住宅小區以業主專有權為經，以共有產權為緯，因純粹財產關系而形成的一個住宅區域，并不具有行政區劃意義上具有一定政治成分的社區，其業主自治組織，也只是全體所有權人的執行機構，是一個管理業主共有財產的組織。住宅小區業主自治其核心是基于共有財產關系，通過共同約定對共有財產進行共同管理。我國業主大會制度是住宅小區業主自我管理、自我教育、自我服務，實行業主集體決策的自主治理制度。業主大會及其執行機構——業主委員會的目標是保障業主共有財產的權利，維護和實現社區業主公共利益，治理與業主密切相關的社區公共事務，主要功能是管理住宅小區業主的共有財產。業主自治組織是因共同利益形成的社群，為了治理共同財產采取集體行動的組織。但是，我國長期處在計劃經濟時代，人們習慣在行政組織關系中生存，組織管控一切資源，一切服從組織的安排，個人處在從屬的地位。住房商品化，使城市社區的產權結構發生了根本性變革，住房從計劃經濟時代的國家財產轉變為個人私有財產，社區的治理格局也隨著住宅小區業主自治組織的建立而發生了徹底的變化。但是，我們僅僅是“拿來”了一種制度——業主大會，而對于如何發揮業主大會制度的效益卻缺乏經驗，所以國內有些學者稱我國業主自治還處在初級階段，更有人將業主自治績效低下現象稱之為業主自治意識處在休眠期。筆者認為，這些才是我國目前住宅小區自治績效水平不高的主要病因。

現在有一種觀念很流行，認為住宅小區治理難，主要是業主大會沒有建立起來，住宅小區只要建立了業主大會，住宅小區就會海晏河清。不可否認，業主大會及業主委員會建設是住宅小區治理的重點，但是業主自治組織的建立并不必然帶來住宅小區治理績效的提高。自2003年《物業管理條例》確立業主大會及業主委員會的職能、組織地位以來，業主大會及業主委員會制度成為了我國住宅小區治理的一項基本制度。問題是為什么在相同制度環境下，不同的住宅小區有的業主委員會運作成功，有的不成功？面臨相同的外部環境，究竟是什么內部因素造成了住宅小區自治結果的差異。

共同利益社群面臨一個共同性質的問題，就是在面臨不可排他或者很難排他的公共事物消費和占有的情況下，作為理性行動者的個體往往采取搭便車等行為，比如不交費的業主可以同交費的業主一起享受物業服務。如果關于共同事物治理中的行動者都采取搭便車的行為，那么就不會有共同事物的合作治理，也就不會有集體行為的形成，最終會導致共同利益的毀滅。

在業主自治組織框架內，通過議事規則使全體業主對他們所持有產權的共有部分、共用設施設備等的維護與管理事務采取共同行動是很困難的一件事，解決這個難題的關鍵是如何才能促成業主之間真正的合作，通過合作而采取集體行動，以提高住宅小區的治理績效。筆者認為，面對住宅小區自治績效低下等問題，當務之急應該是建立信任，建立信任是提高住宅小區自治績效的基礎。

業主信任是指業主與業主之間、業主與各類組織之間的信任，它是有效協調和溝通的前提。然而，根據中國社科院社會學研究所、中國青年政治學院社會工作學院有關“當前中國社會信任度調查”的數據，目前我們的陌生人信任度僅為5.6%；斯坦福大學教授弗朗西斯·福山在《信任——社會道德與繁榮的創造》作出了中國社會是低信任度的這一結論。盡管我們會去質疑調查數據的準確性，國外學者定性的科學性，但我國目前的信任環境相對較差是不爭的事實。在這樣一種大氣候環境下，開展業主自治信任建設其困難是可想而知的。因此，筆者建議應從以下幾個方面入手。

一是業主與開發商之間建立信任，要看得見——產權信息、房屋及配套設施的質量信息可查詢。業主與開發商之間不信任，往往是因為在所有權問題上、房屋產品質量上糾纏不清。車庫、會所、綠地、停車場、人防工程、房屋質量等方面存在糾紛，這些糾紛追根究源無一例外是產權、質量信息不清，業主與開發商各執一詞。如果小區所有產權信息、房屋及配套設施的質量信息在房管部門的信息系統中都能夠便捷地查詢到，這個問題解決起來就會相對容易得多。

二是業主與業主委員會之間建立信任，要管得住——業主能有效監管業主委員會。目前制度設計中，對業主委員會的監管是個薄弱環節，針對業主委員會的不作為和亂作為現象業主手上沒什么牌可打，行政主管部門也是有力使不上。有的住宅小區業主委員會被一些社會閑雜人員把持。靠分散且沒有組織的業主來監管業主委員會往輕說是過于理想，往重說就是政府職能部門推卸責任。對業主委員會的監管應該通過三個途徑來實現：第一是建立業主自我監督組織，對一個組織的監督只有通過組織來實現。第二是加強對業主委員會工作監督的法制建設。第三是街道辦事處、社區居委會要加強行政轄區住宅小區業主委員會的資金監管，切實履行指導和監督職責。

三是業主與業主之間建立信任，要分得均——業主切實履行各自義務，公平承擔各自責任。在公共部位維修費用的分擔、物業費的繳納上要防止搭便車現象的發生。搭便車就像瘟疫，只要有業主不交費而沒受到責任追究，不交費的業主慢慢就會多起來，物業服務最終將難以為繼。如果小區陷入惡性循環，業主就會分裂，業主之間的信任便無從談起。

四是業主與政府之間建立信任，要靠得住——政府的公共服務要進小區。目前城市公共服務中出現了一種有趣的現象，非商品房住宅小區的居民，能享受到政府提供的公共服務，而商品房住宅小區的業主所有服務都得花錢，政府公共服務進不了小區的門，進了小區的門，一切都是物業的事。比如自來水管維護，一戶一表以外的部分就應該是市政服務的內容，法律已經明確規定按終端用戶收費，小區自來水管破損和大街上自來水管道破損性質是一樣的，如果自來水公司要業主分擔小區水損費，那就是政府專營部門將市政設備的維修責任轉嫁給了業主。隨著街區制的推廣，小區圍墻逐步打開，這些問題也就會突現出來。

五是業主與物業服務企業建立信任，要拿得回——公共收益不被物業服務企業侵占。東家不可能和一個偷竊自己家產的管家建立信任的。物業服務企業侵占業主的公共收益已經是一個普遍的現象，由于物業服務價格普遍偏低，而且長期以來政府價格行政主管部門在物業費的定價上采取政府指導價的機制，加上物業服務企業的惡性競爭，導致物業服務企業為了生存不得不利用業主的公共部位進行經營以補貼物業費的不足。這種市場環境結出的惡果是直接造成了業主與物業服務企業的不信任。所以，業主大會一成立，往往就要炒物業。業主與物業服務企業之間建立信任關系的關鍵就在公共收益的處分上，物業服務企業只要堅持不擅自經營處分業主的公共收益，其與業主之間的信任就有了基礎。