打通棚改安置房與商品房市場對接通道

胡俊

四川省內(nèi)江市是典型的老工業(yè)基地，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和部分國有企業(yè)退出后，以企業(yè)職工危舊住房為主的危舊房棚戶區(qū)改造任務十分繁重。2014年以前，內(nèi)江市棚戶區(qū)改造補償安置主要采取集中建設實物安置的方式，群眾的住房條件雖然得到改善，但棚改安置房供給難以滿足棚改居民多元化的安置需求，問題和矛盾日益凸顯。因此，內(nèi)江市從2014年開始著手對棚改貨幣化安置領域進行探索與創(chuàng)新，通過創(chuàng)新棚改安置方式，將棚戶區(qū)改造與商品房市場有效銜接，有力助推本地商品房庫存去化，成功實現(xiàn)了“穩(wěn)增長、惠民生、去庫存”的目標，取得了地方政府、棚改居民、房地產(chǎn)企業(yè)三方“均滿意”。

一、傳統(tǒng)安置方式面臨的現(xiàn)實困境

內(nèi)江市創(chuàng)新自主購房安置方式的初衷首先來源于傳統(tǒng)安置方式面臨的現(xiàn)實困境，不創(chuàng)新則難以順利推進棚戶區(qū)改造征收進程。2014年以前，內(nèi)江市棚戶區(qū)改造房屋征收補償主要采取貨幣補償和政府修建安置房進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置這兩種方式，由于原有的貨幣補償政策無法滿足居民的購房需求，因此超過90%的居民選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補償，貨幣補償?shù)恼急炔蛔?%。這種單一的一邊倒的房屋征收補償供給方式日益暴露出眾多問題與矛盾，導致棚改居民滿意度較低，在棚改征收中抵觸情緒嚴重，補償簽約進程緩慢，已無法適應新形勢下棚戶區(qū)居民的住房需求和城市建設發(fā)展的需求。傳統(tǒng)安置方式面臨的主要問題與矛盾在于以下幾個方面。

1.棚改安置房選址與城市規(guī)劃的矛盾

城市棚戶區(qū)改造區(qū)域主要集中在房屋陳舊，住房面積狹小，消防安全隱患大的老城區(qū)，老城區(qū)因醫(yī)院、學校、商業(yè)等基礎配套設施較為成熟，生活成本較新城區(qū)低，成為居民征收補償安置的首選區(qū)域。但老城區(qū)往往建筑密度大，居住人口多，交通擁堵，市政公益用地達不到規(guī)劃要求，在老城區(qū)實施安置房選址，會增加老城區(qū)的承載負荷，與老城區(qū)規(guī)劃相悖，不利于舊城疏散，難以改善居民的居住環(huán)境。另一方面，棚改項目多數(shù)定位于項目自求平衡，項目容積率高，密度大，土地利用做不到科學規(guī)劃，對房地產(chǎn)市場沖擊很大。

2.棚改安置房過渡周期長，補償成本不斷攀升

由于政府修建棚改安置房的建設進度受限于征收進度，一旦棚改項目出現(xiàn)個別久拖未決的“釘子戶”，就會導致安置房建設進度嚴重滯后，安置房三四年不能開工，六七年以上不能建成的不在少數(shù)，大量已簽約居民難以按期回遷，不僅產(chǎn)生高昂的逾期過渡費，推高征補成本，而且極易對其他項目的征收工作造成惡劣影響。

3.棚改安置房難以滿足不同居民對住房的個性化需求

由于棚改安置房在戶型設計、面積大小等方面難以滿足不同居民對住房的個性化需求，導致居民接受意愿低，征補簽約往往歷經(jīng)反復博弈，進程緩慢。加之棚改安置房規(guī)劃設計和工程建設有嚴格的程序和要求，不易隨棚改居民的個性化需求靈活調(diào)整，容易出現(xiàn)房源閑置現(xiàn)象，難以消化，實質(zhì)上成為了安置房的無效供給。

4.棚改安置房小區(qū)后期管理困難

政府修建棚改安置房往往采取安置小區(qū)集中安置的方式，安置對象中低收入居民群體階層集中和階層固化現(xiàn)象明顯，導致小區(qū)物業(yè)管理、房屋及公共設施的維修等后期管理矛盾長期積存，居民依賴于政府解決問題，難以融入社會，實際形成了新的棚戶居民集中居住區(qū)。

此外，以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主的傳統(tǒng)安置方式還存在無法快速有效使用棚改資金，推動商品房庫存去化等問題。

二、在傳統(tǒng)安置框架內(nèi)的初步探索

內(nèi)江市同國內(nèi)大多數(shù)城市一樣，商品房市場在住房剛需得到一定程度的滿足后，市場進入低迷期，居民從狂熱購房轉(zhuǎn)變?yōu)槌謳庞^望，房地產(chǎn)庫存持續(xù)積壓。從2012-2014年內(nèi)江市商品房市場運行情況來看，除房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房施工面積、商品房竣工面積等指標逐年上漲外，銷售套數(shù)、銷售面積及銷售價格均呈現(xiàn)不同程度的下跌。截至2014年底內(nèi)江市商品房庫存總量477.7萬平方米，其中城區(qū)商品房庫存總量達230.58萬平方米，接近全市庫存總量的一半，房地產(chǎn)庫存壓力大，去化周期由18個月增至29.6個月。因此，如何將棚戶區(qū)改造安置需求與商品房市場供給有效搭接，如何發(fā)揮棚戶區(qū)改造在房地產(chǎn)去庫存方面的積極作用，成為內(nèi)江市棚戶區(qū)改造創(chuàng)新安置方式對接商品房市場的強大動力。

為了解決傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式面臨的問題與矛盾，各地陸續(xù)提高了貨幣補償標準，力圖引導居民選擇貨幣補償方式“拿錢走人”。內(nèi)江市在2014年對棚戶區(qū)改造貨幣化安置進行了初探，通過出臺政策，加大貨幣補償政策傾斜力度，給予棚改貨幣補償居民“三最”優(yōu)惠政策（即最長的過渡期限補助、最合理的公攤面積補貼、最實惠的購房補貼），當年棚改貨幣化安置率從以前不足5%提高到58.42%，但仍有41.58%的棚改居民選擇傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式。究其原因，主要是因為選擇傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的棚改居民大多為城市中低收入階層，且原有住房面積小，貨幣補償款無法實現(xiàn)在本地購房，選擇傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以獲得棚改安置房保底面積優(yōu)惠，經(jīng)濟壓力較小。

經(jīng)過棚改貨幣化初探和實踐，筆者認為若局限在傳統(tǒng)政策路徑內(nèi)，簡單采用不斷提高貨幣補償標準的方式，不僅會加劇征收成本不斷攀升，邊際效應遞減規(guī)律也會加速體現(xiàn)；同時，通過貨幣補償方式發(fā)放給棚改居民的資金未能帶來本地購房率的顯著提高，對本地經(jīng)濟的發(fā)展和增長助力不夠。

三、棚改安置方式的創(chuàng)新與深入探索

在當前各地將棚改與房地產(chǎn)去庫存銜接的實踐工作中，除提高貨幣補償標準外，各地還有多種不同的嘗試和探索，譬如有的地方直接團購商品房作為安置房，有的地方則以發(fā)放“房票”方式充抵補償款等。筆者認為這兩種方式都不能充分滿足不同居民的個性化需求：批量團購商品房作為安置房的做法采購程序復雜，交易時間長，交易成本高，無法改變居民心理中形成的補償安置邏輯 “政府—居民”，居民在安置入住后出現(xiàn)的問題仍然依賴政府部門包攬解決，且由于居民個性化需求的不同容易造成團購房屋的空置；以“房票”充抵補償款的做法則面臨與貨幣補償類似的問題，不能解決低收入群體的小面積住房需求。

在內(nèi)江市創(chuàng)新棚改工作方式路徑設計的探討中，筆者認為：棚戶區(qū)改造工作應統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟理性與人文關懷，在兩者中找到平衡點；并且應當做到“有所為，有所不為”。“有所為”即把握居民心理，更深入地貼合居民實際需求，制定好惠民利民政策；“有所不為”即尊重市場規(guī)律，尊重居民自主選擇權(quán)，不包攬全部。在上述原則指導下，內(nèi)江市在2015年的棚戶區(qū)改造中，在傳統(tǒng)補償安置方式的基礎上，創(chuàng)新推出了“自主購房安置”方式，并通過多種途徑加速打通棚改安置房與商品房的對接通道。

1.調(diào)整安置方式，擴大有效需求，將棚改貨幣化安置轉(zhuǎn)化為市場剛需

為改變過去單一的實物安置方式，內(nèi)江市采取了“貨幣補償+自主購房安置”的全貨幣化安置新模式，即政府不再主導修建棚改安置房，以貨幣結(jié)算方式引導居民自主選購存量商品住房，實現(xiàn)居民從被動接受安置向貨幣化自主購房消費轉(zhuǎn)變，使棚改轉(zhuǎn)化為去庫存的源動力。

2.制定合理的補償政策，多方聯(lián)合發(fā)力，將棚改剛需有效轉(zhuǎn)化為市場購買力

內(nèi)江市創(chuàng)新自主購房安置方式補償政策的制定是建立在傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償政策基礎之上的，通過政策的杠桿作用，將過去的產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償折算成現(xiàn)金，讓“補面積”變?yōu)椤把a貨幣”。另外，給予自主購房安置居民“三項特殊補貼”（新購房屋面積補貼、公攤面積補貼、被征收房屋面積補貼），政府、企業(yè)聯(lián)合發(fā)力對棚改居民購房安置的實施“政府給補貼、企業(yè)給優(yōu)惠”， 推動棚改居民從“拿錢走人”向“拿錢買房”轉(zhuǎn)變，將棚改剛需有效轉(zhuǎn)化為市場購買力。通過創(chuàng)新自主購房安置方式大大擴展了棚改居民對安置房地點、戶型、面積的選擇空間，使得具有住房剛性需求的群體可以根據(jù)補償金額和自身家庭情況自主選擇適合的安置房，這樣既體現(xiàn)了經(jīng)濟理性，又實現(xiàn)了對棚改居民更好的人文關懷。

3.搭建服務平臺，調(diào)整服務方式，無縫對接商品房市場

為有力引導棚改貨幣化安置居民在本地購房，無縫對接商品房市場，實現(xiàn)本地商品房庫存去化，內(nèi)江市在全國范圍內(nèi)率先采用“互聯(lián)網(wǎng)+房地產(chǎn)”技術(shù)，搭建線上與線下相融合的棚改購房“O2O”服務平臺，把行政監(jiān)管轉(zhuǎn)化為綜合服務和市場監(jiān)管的結(jié)合。一是建立線上購房網(wǎng)絡平臺，即建立涵蓋政策、房源等信息的棚改居民購房信息系統(tǒng)，實現(xiàn)棚改居民線上了解對稱信息。二是建立線下購房服務中心，引導在建在售開發(fā)企業(yè)全部入駐，提供優(yōu)質(zhì)房源，現(xiàn)場集中設點銷售，棚改居民可到服務中心辦理網(wǎng)簽、按揭、公證等業(yè)務，實現(xiàn)居民線下“一站式”購房。三是優(yōu)化資金監(jiān)管，為保障棚改貨幣化安置購房居民的合法權(quán)益，內(nèi)江市對棚改居民的購房資金實施多方、全程監(jiān)管，確保居民購買到放心房。四是研發(fā)信息系，為棚改居民提供征收、購房、補償、查詢等多項輔助信息化惠民服務，為加快棚改進程提供有力支持，居民滿意度和幸福感得到有效提升。

同時，在平臺建設過程中，堅持“有所為，有所不為”的原則。“有所為”具體體現(xiàn)在對房源的進入、退出，房源價格的調(diào)整等制定了明確、清晰的入場規(guī)則，棚改居民在征收補償簽約前就可以在線瀏覽房源信息、比對補償價款與商品房價款，改變了信息不對稱劣勢。“有所不為”具體體現(xiàn)在房源提供由房企自愿申報，不同房源的價格由房企自主制定，不同樓盤的營銷優(yōu)惠措施由房企自行擬定，不以行政指令和計劃代替市場競爭。

四、“自主購房安置”在內(nèi)江市棚改實踐中取得的效果

從2015年內(nèi)江市棚改實踐來看，自主購房安置取得了群眾獲實惠、企業(yè)去庫存、地方得發(fā)展的良好效果。

其一，推動了征收補償協(xié)議快速簽約。2015年下半年，內(nèi)江中心城區(qū)共改造棚戶區(qū)4842戶，在20天內(nèi)超過80%的項目簽約率達到100%，補償合同平均簽約率達到98%。

其二，促進了存量商品房庫存去化。2015年在主城區(qū)實施的12個棚改全貨幣化安置項目，購房轉(zhuǎn)化率達76.4%，幫助企業(yè)去化商品住房3701套，約31.5萬平方米（占企業(yè)同期住房銷售面積的20%）。當年內(nèi)江市銷售商品住房297萬平方米，同比增長59.17%，增速高出全省平均水平51.8個百分點。商品住房庫存去化周期大幅縮短。

其三，房地產(chǎn)市場供給側(cè)提質(zhì)增效推動了地方經(jīng)濟發(fā)展，促進了地方財稅增長。2015年全市完成房地產(chǎn)開發(fā)投資124億元，同比增長7.3%，增加房地產(chǎn)銷售收入約24億元，增加房地產(chǎn)稅金約3億元。棚戶區(qū)改造騰空土地得以與交通治堵、環(huán)境提升、文教配套相結(jié)合，改變了城市面貌。